農村法律援助的現狀與對策

陳小魯

【摘要】農村法律援助是全面實施依法治國戰略，加快推進建設社會主義法治國家，維護農村公平正義和和諧穩定的重要抓手，是保護農民合法權益的重要手段之一。當前，法律援助在中國的發達地區與欠發達地區之間、城鄉之間的實施存在明顯的差異，尤其是在農村地區還面臨體制、機制、政策不夠完善等問題。

【關鍵詞】法律援助 農村問題 對策

【中圖分類號】D926.5 【文獻標識碼】A

農村法律援助的背景

“三農”問題是農業文明向工業文明過渡的必然產物，它不是中國獨有。無論是發達國家、發展中國家還是欠發達國家，這一問題都是其發展歷程中避不開、繞不過的“坎”。我國是農業大國，據2011年第六次人口普查顯示，農村人口占全國總人口比重為50%左右。農村問題解決得好與不好，將直接影響我國能否真正實現全面建成小康社會的目標。

當前，我國農村出現的一系列問題，究其根源既有農村自身的弱質性，又有體制、機制、制度和政策等方面的因素；既有反映農村人口的法權落實、產權明晰問題，又有知情權、生存權、發展權保障問題，還受到城鄉分割的二元結構制約。這就從客觀上決定了社會階層高低的不同，其發展的先后順序、接受各種公共服務的多寡以及選擇權、就業權選擇機會等的差異。就農民而言，除了經營承包耕地保障生活外，即使部分人進入城鎮務工，但不是城鎮居民，而其他社會公共服務和福利保障相較于城鎮人口而言，少之又少。可以說，農村群眾屬于整個社會的弱勢群體。農村群眾一旦遇到合法權益受到傷害時，在依法治理相對薄弱的農村，法律援助就顯得格外重要。

我國的法律援助制度發端于1994年，其目的是依法保障困難群眾的合法權益、維護社會的和諧穩定。2003年9月1日施行的《法律援助條例》標志著我國的法律援助從最初的無法可依、各行其是的無序局面步入了法治軌道。根據憲法賦予所有公民享有的人身、財產、勞動、民主政治等各項權利，保障所有公民在政治、經濟、文化、社會等各方面依法行使應有的權利，努力維護社會秩序的公平正義與和諧穩定。

黨的十八屆四中全會進一步明確：要“建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，健全司法救助體系”。2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合制定了《關于完善法律援助制度的意見》，從國家層面對法律援助的總體要求、基本原則、援助范圍、援助質量、保障能力、組織領導等進行了具體規定。這就要求各級黨政機關、公安司法機構、群團組織、社會團體和每個公民善于運用法治思維和法治方式推進改革創新、推動經濟發展、依法推進社會的有效治理，依法維護自身合法權益，在全社會真正形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的環境。但是，在農村法律援助的具體實踐過程中，仍存在一些不容忽視的困難和問題，與農村群眾的客觀需要極不適應，亟需加以解決。

農村法律援助的現狀

法律援助制度是人類法制文明和法律文化發展到一定階段的必然產物，是國家經濟、社會文明進步和法治觀念增強的結果。我國的法律援助是國家根據憲法規建立的的一項重要法律制度，其目的是使弱勢群體人員和特殊案件當事人獲得必要的法律咨詢、代理、調解、仲裁、刑事辯護等無償的司法服務紅利，最大限度地保護涉事當事人的合法權益不受或少受損害。所謂農村法律援助，是指專門針對農村居民亟需救助的法律服務。

目前，農村涉法事件頻發，而且出現一些新變化，除由過去主要集中在傳統的鄰里矛盾、家庭暴力、婚姻糾葛、老人贍養、臨時借貸、土地林地承包等方面糾紛外，隨著農村經濟社會發展加快，因為城鎮化建設、農村危舊房改造、醫療養老保險、公共衛生、安全生產糾紛、交通事故、工傷事故等引起的征地拆遷補償、土地權屬劃分、農民工工資拖欠、企業與民爭利、政府與民利益沖撞、環境破壞、進城農民工人身傷害等矛盾呈高發態勢。法律援助對象也由最初的刑事案件被告人擴大到現在的殘疾人、老年人、未成年人、婦女、下崗職工、農民工等困難群體，法律援助范圍不斷擴大，法律援助案件數量也逐年上升，尤其是進城農民工權益受損的案件與日劇增。

據中國法律援助網公布數據統計，2012年通過非訴訟法律援助調解民間糾紛數量達到926.6萬件。重慶某區從2008年到2014年共辦理各類法律援助案件8216件，受援困難群眾達12000余人。其中以追索勞動報酬糾紛案件最多，工傷保險待遇糾紛案件逐年攀升，主要表現為用人單位不為農民工購買社會保險；不簽訂勞動合同；隨意延長勞動時間不支付加班工資；違法解除勞動合同不支付經濟補償金；不采取有效的勞動保護措施導致工傷事故頻發，農民工工傷得不到及時治療，難以獲得合理賠償。又如渝東北某縣農村常年外出務工人員近10萬人，這些外出務工人員是城市建設和公眾服務的重要參與者，他們承擔著城市市民不愿干，城市管理不能缺少的最苦、最累、最險、報酬最低的工作，但不管他們為城市建設管理作出多大貢獻，始終不能融入城市的正規體系內，其合法權益時常受到侵害。

在分析研究農村法律援助的過程中同時發現，農村法律援助的實施呈現出法援助制度基本健全、法援服務網絡體系較完善、法律援助方式不斷拓展、非訴法律援助需求增加、法援范圍逐步擴大、跨區域法律援助呈明顯上升等特點。

農村法律援助存在的主要問題

實施法律援助是政府應盡的責任，享受法律援助是公民應有的權利。然而，亟需法律援助依法維權的農村群眾卻時常遭遇“找律師難”、“想訴訟難”、“獲賠更難”的尷尬境地，于是一些原本可通過法律援助方式解決的問題，因法規不明、渠道不暢而演變為采取非法上訪、圍堵政府機關大門、封堵道路交通等非理性方式表達訴求，影響社會和諧穩定。究其原因主要表現在以下幾個方面：

尋求法律援助成本較高。農村群眾遇到法律糾紛，即使有法律援助的馳援，但由于涉事者必須經過申訴—調解—仲裁（不服仲裁者）—訴訟等諸多環節，既費時又費精力，導致維權成本高，于是涉事者更傾向于選擇民間調解或通過政府行政干預的方式來解決，而對依法維權猶恐避之不及。

其一，收費高。按照2005年最高人民法院、司法部出臺的《關于民事訴訟法律援助工作的規定》的規定，涉事人獲得了人民法院給予的司法救助，免收或減收查閱、摘抄、復制相關材料的費用，緩交訴訟經費，待案件審結后再根據案件的具體情況確定訴訟費用負擔。然而，在法律援助的實踐中，雖然人民法院大多采取緩收受援人訴訟費的方式，但案件審結后很少有做出訴訟費用免除的決定。也就是說，法律援助機構提供的免費法律服務，主要是指律師代理費部分，當事人還必須交納訴訟費。再者，為了收集證據材料，需要法律援助的涉事者可能要到有關政府部門查詢資料，需交納查詢費；為取證，涉事者還必須進行到有資質的專業機構進行如工傷、交通事故、人身損害、醫療事故等各種技術鑒定，這些費用自己也必須承擔，而這些鑒定費用少則數百元，多則數千元，對于本就十分困難、需要法律援助維護自身合法權益的困難群眾，因無力繳納獲得相關關鍵證據的費用，只好放棄獲取權威證明材料的機會。因此，合法權益受損者的訴訟即使進入司法程序，其結果也不甚理想。

其二，訴訟難。按照規定，我國法律援助實行屬地管轄為主、屬人管轄為輔的原則，涉事者可直接向事發地的法律援助機構申請援助。如果是戶籍地和事發地不一致的涉事者，勢必要進行異地調查取證，這無疑會增加異地審核、委托、調查取證、調解、仲裁、訴訟的難度。

農村法律援助保障乏力。一方面，法律援助經費不足。《關于完善法律援助制度的意見》規定，市、縣級財政要將法律援助經費全部納入同級財政預算，根據地方財力和辦案量合理安排經費。但《意見》沒有明確規定法律援助經費在財政預算中所占的具體比例。因此，各地法律援助經費的多寡，完全取決于當地政府的財政收入狀況和對法律援助的重視程度。對于法律援助資金需求量大的農村，因財力有限，社會捐助少，加之有些鎮鄉基層政府不重視對弱勢群體的法律保護，從而導致農村法律援助經費普遍短缺，嚴重制約農村法律援助工作的開展。以西北某縣為例，全縣總人口30余萬，2013年用于法律援助經費保障的財政撥款僅為50萬元，人均僅1.6元，有限的資金無法滿足該縣大量法律援助的需要。

另一方面，法律援助服務人員匱乏。農村法律工作者不但負責群眾來電咨詢、群眾來訪的接待，還要負責法援受理、審核、委托代理、協調溝通、過程監督指導、結案反饋等工作。隨著農村法律援助需求量的急劇增加，由于法援服務人員匱乏，即使加班加點，也不能完全滿足農村群眾的要求，在一定程度上影響了法律援助工作效率和法律援助質量的提高。據資料統計，從2000年開始，我國在農村從業的法律工作者與農村人口的比例不足0.003%，從事法律援助服務的人員不足3萬人，這遠遠不能滿足農村法律援助數量急速增長的需要。又如重慶某區總人口170余萬，其中農村人口近90余萬，全區現有法律援助專職人員9名，基層法律工作者92名。如此量少的法援工作者，很難承擔全區農村法律援助工作。

農村法律援助協作不力。農村法律援助是一個系統的民生工程，一件法律援助案件可能涉及司法、公安、法檢、財政、勞動人事、民政、就業保險、國土建設、工商、衛生教育、檔案管理、工商等眾多部門相互支持和協作配合，方能取得令人滿意的法律援助效果。然而，現實中一旦出現需要多部門聯動處理的涉法案件，往往會出現相互推諉、回避等現象。由于相關部門對法律援助工作的支持配合不到位，法援程序未能做到無縫銜接，導致一些法律援助案件或出現受理不及時，或出現調查取證困難，或出現仲裁、調解受阻，給農村法律援助服務工作帶來負面影響，有時甚至還會使矛盾糾紛進一步被激化。

農村法律援助政策普及率低。為了使法律援助政策深入農村群眾的人心，雖然各地法律援助機構千方百計采取多種途徑和方式，加強對農村地區的法律知識宣傳力度，如開展送法進農村、送法進企業活動，利用“憲法日”舉辦法律咨詢活動，利用農村群眾“趕場日”開展法律援助“面對面”，以及利用報紙、電視、網絡進行法律援助典型案例宣傳等。但目前農村文化水平相對高一點的青壯年人大部分已外出務工，留守在家中的主要是老年人、殘疾人、未成年人或患有疾病等弱勢人員。由于留守農村的這部分人文化知識少，對法律援助政策信息關注度不高，對法律援助相關政策、法律援助的程序知之甚少，加之我國農村人口居住較分散，交通、通信條件相對不便，導致農村群眾獲取法律援助有關政策信息有限，從而使法律援助政策在鄉村普及率低，農村群眾普遍存在對法律援助政策不熟悉、不了解。

改善農村法律援助現狀的對策建議

要解決農村法律援助上述存在的問題，除了運用法律、政策、動員社會力量參與等多種手段進行治理外，更需要在建立和完善農村法律援助的調解、保障、聯動、服務、宣傳等機制上狠下功夫。

建立和完善農村法律援助調解機制。一是要加快完善農村法律援助訴前調解機制。在我國農村社會里，基于血緣、親情、友情、鄉情基礎上的人際交往，仍然是維系和諧相處關系的潤滑劑，即使村民之間發生矛盾、糾紛甚至是沖突時，絕大多數農村居民首先選擇讓基層組織負責人、親朋好友或德高望重的老者以人情、禮俗等方式來進行勸解調和。因此，農村法律援助應善于用農村群眾血液里流淌的不崇尚法律訴訟的文化基因，加快完善涉法矛盾沖突訴前調解機制。凡遇有普通民事法律援助申請，法律援助機構依法受理后，要對案件原由、涉案人的人際關系進行仔細分析研判，對能夠以調解方式處置的，在遵循“自愿、合法”原則前提下，應主動出擊，下好先手棋，依法快速啟動調解程序，千方百計采取措施把矛盾化解于庭前、訴前，防止當事人之間矛盾的進一步激化。

二是要加快完善農村法律援助與人民調解銜接機制。通過人民調解化解矛盾糾紛，是我國社會治理最有效的辦法之一，也是實施農村法律援助的一種十分重要、有效的服務形式。因此，司法部門應把人民調解作為法律援助的重要手段加以運用。要選擇那些既熟悉當地風土人情和風俗習慣，又特別了解當地居民喜怒哀樂，心中所想所盼所求和法律意識強、為人正派、群眾認同度高、協調能力強的人員，聘請為鄉村法律援助站點的調解員，專門負責向司法部門定時或不定時報告所在地居民發生的涉法矛盾糾紛信息，有目的地讓他們參與涉事雙方的調解工作，采取措施避免涉事雙方矛盾激化，爭取將矛盾糾紛化解在基層。

建立健全農村法律援助保障機制。一方面，建立健全農村法律援助經費保障機制。要充分發揮法律援助對農村社會和諧穩定的助推器和潤滑劑作用，必須有足夠的經費保障。《法律援助條例》第三條規定“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持。”這就要求縣級以上人民政府必須明確法律援助是自己義不容辭的責任，必須按照相關法律的規定將法律援助經費列入地方財政預算，采取各種措施多渠道籌措農村法律援助經費，保障農村法律救助順利開展。同時，各級地方政府在加大財政投入的同時，可鼓勵社會力量對農村法律援助進行捐助、發行“農村法律援助彩票”、由政府出資設立農村法律援助專項基金、黨政機關和企事業單設立法律法規普及教育專項經費等措施，多渠道籌集農村法律援助經費，真正實現農村法律援助的全覆蓋。

另一方面，建立農村法律援助隊伍建設保障機制。基層法律援助機構工作人員（包括專職法援律師）、社會志愿律師、人民調解員、農村基層法律服務工作者具體承擔農村法律援助服務工作。由于農村法律援助專業人員不足，專職律師配置少，已成為農村法律援助有效開展的最大瓶頸。要解決農村法律援助專業人員嚴重不足的問題，必須建立多層次的農村法律援助隊伍建設保障機制。編制部門應考慮增加鄉鎮法律援助機構的編制，明確鎮鄉司法站至少配備1至2名專職法援律師，專司法律援助之責。司法部門要在每個村社司法點確定1至2名人民調解員，負責所在村社居民矛盾糾紛發生信息報送和法律援助調解工作。要明確農村法律援助機構的屬性。按照《法律援助條例》的規定，法律援助是政府義不容辭的責任。因此農村法律援助機構應明確為行政單位，建議將農村法律援助機構的工作人員應全部納入公務員管理體系，這樣才能充分調動農村法律工作者的積極性、主動性和創造性，解決其后顧之憂。

建立農村法律援助內外聯動機制。農村法律援助服務工作要實現有序、高質、高效運轉，單靠司法援助中心、站、點是無法完成的，它需要政府多部門共同發力、聯動施策，才能達到法律援助的最佳目標。以農村法律援助的管轄范圍劃分，既有屬地范圍內的涉法案件，也有屬地范圍外的涉法案件。即使是同一行政區域內的法律援助案件，在受理、審核、委托、調查、協商、調解、仲裁、訴訟的整個過程中，離不開政府多部門之間的良好配合、相互支持、內外聯動；而跨行政區域的法律援助案件，就更離不開涉案人員居住地和發生地政府部門的聯合推動，實行內外聯動進行救助。因此，在目前農村法律援助需求日益增長的情況下，必須盡快建立和完善法律援助機構與政府部門涉法矛盾糾紛信息通報機制，暢通農村涉法信息渠道，協調聯合綜治、信訪、公安、司法、工會等相關職能部門主動提前介入涉農糾紛中，盡快啟動庭前、訴前、訴后調解工作的聯動機制。

建立農村法律援助內外聯動機制主要包括兩個方面：一方面，在法律援助管轄屬地范圍內，司法部門要加強與本地勞動、建設等多部門聯動，互通工作信息，建立緊密的協調互動關系。要在人民法院、人民檢察院和公安機關之間建立農村法律援助的聯動關系，建立刑事訴訟法律援助、民事訴訟法律援助與司法救助的有效銜接；要強化群團組織與社會力量的聯動關系，法律援助機構必須加強與老齡委、婦聯、工會、殘聯、社團維權組織的聯系，有效形成對涉法特殊群體的服務。

另一方面，在法律援助管轄屬地范圍外，即異地法律援助，更要有聯動機制作保障。在法律援助異地聯動制度設計上，要從國家的層面研究制定全國統一的異地法律援助聯動辦法，使之成為一項在全國范圍內通行的、規范性的法律援助制度。在法律援助聯動程序上，要明確法律援助聯動請求提出、聯動事項辦理、聯動事項辦結回復等程序。在法律援助聯動內容上，對當事人由于經濟、健康等原因，無法前往事發地申請法律援助的，可由當事人所在地司法救助機構代為接受援助申請，及時向有管轄權的法律援助機構移送申請及相關材料；有管轄權法律援助機構收到相關申請和材料后，要及時進入法律援助程序，及時辦結、回復。

建立完善農村法律援助全程服務監督機制。一般說來，法律援助包括申請審核受理、調查取證、協商調解、仲裁或訴訟、依法執行、結案等若干環節。要提高農村法律援助的有效性、實效性，除了每個環節的周密細致服務外，更重要的是要按照“案前告之，案中指導，案后監督”的原則，建立全程服務機制，對法律援助的辦案過程實行動態跟蹤。在具體的案件辦理過程中，法律援助中心要不定時與當事人、案件承辦人保持溝通聯系，隨時了解案件辦理進展，并提供相應幫助。

要做好法律援助案件事后檢查，通過審查結案材料，電話回訪受援人，征詢法官、仲裁員意見建議等各種方式，對承辦人的專業素養、服務態度、工作效率、執業紀律等作出客觀公正的評價。對涉及重大教育啟示意義的案件、群體性敏感性訴訟案件、特殊保護人群案件以及損害農村群眾合法權益事件多發、群眾反映強烈、社會關注度高和影響大的復雜、疑難法律援助案件，可采取由司法主管部門牽頭，公檢法、政府相關部門參與的聯席會辦法，提前對涉法案件分析研判，落實法律援助任務，明確法律援助責任，制定具體的法律援助措施，做到全程參與、全面了解、全力援助。對涉及農民工、下崗失業人員、婦女、未成年人、老年人、殘疾人等困難群眾就業、入學、就醫、社會保障等民生法律援助案件，在積極提供訴訟和非訴訟代理服務的同時，還可定期不定期邀請人大代表、政協委員、法律專家、辦案人員和人民陪審員，有目的、有針對性對實施法律援助的重點事項、法律援助的關鍵環節進行巡查督導，通過這種督查督辦的方式，倒逼農村法律援助全程服務的真正落地，切實維護其合法權益。

建立和完善農村法律援助宣傳長效機制。只有知法懂法才會信法護法用法，進而牢固樹立起對法治的信仰；只有建立和完善農村法律援助宣傳長效機制，加大普法教育力度，才能在農村居民中提高法律法規的知曉率，并養成運用法治思維處理各種事務的行為習慣，使法治精神真正成為農村居民的主流意識和核心價值觀。

首先，要通過在農村舉行法律知識巡回宣講，召開院壩會、“面對面”懇談會、法律咨詢、發放法律知識手冊等喜聞樂見的形式，廣泛開展法律援助政策的宣傳；要充分運用報紙、廣播電視、知識手冊、宣傳櫥窗等傳統媒介，切實強化依法行政、依法辦事、依法維權的宣傳力度。

其次，要善于運用網絡、微博、微信等現代傳媒平臺，深入宣傳農村群眾用法律手段依法維護自身合法權益的典型案例，向農村群眾普及法律知識，教育農村群眾學法、知法、守法、用法。要加大對農村法律宣傳教育工作的考核力度，對法律宣傳教育、善于運用法治思維管理農村事務，對農村居民知法守法用法好的村社，上級部門應在農業資金、農村基礎設施項目建設的安排上優先考慮或給予傾斜和獎勵。

最后，要把法治教育作為農村精神文明創建的重要內容，納入鄉規民約之中，使法律援助深入人心，讓廣大群眾在日常的生產生活中自覺遠離違法和損害他人利益的行為，自覺依法規范自己的行為，學會運用法律手段維護自身的合法權益。

結語

綜上，農村法律援助是一個紛繁復雜、涉及面非常廣的社會治理問題，除在保證立法、司法、執法上真正做到公平公正外，需要對農村法律援助的體制、機制進行改革創新，更需要善于運用法治思維妥善處理農村經濟社會發展、改革、和諧、穩定的關系，依法管理農村事務，依法維護自身合法權利。

（作者單位：貴州民族大學法學院）

責編 /韓露（實習）