從公共權力透明化看公共問責機制建設

朱玲

【摘要】公共問責機制的建設是民主治理的重要標志和基礎。目前，我國公共問責機制的建設仍存在法治化水平較低、問責信息不對稱、民主體制不完善等問題，導致公共權力不透明，公共問責難以落到實處。政府應推動公共問責機制的建設，通過完善公共問責法制、強化公共問責制度、推動公共問責信息公開、擴大公民問責參與渠道等，推動公共權力運行透明化、公開化，提高我國國家治理水平。

【關鍵詞】公共問責機制 公共權力 透明化 依法治國

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

民主化問責機制的建設是實現公共權力透明化的重要基礎，然而我國的政府問責機制通常是自“上”而“下”，即上級政府“問”下級政府的“責”，政府“問”內部機構的“責”、“問”基層的“責”，容易出現袒護隱報等問題，難以從根本上實現公共權力的透明化運行。針對這一問題，應深入反思當前公共問責所面臨的問題，探索有效的應對策略，推動公共問責主體多元化、問責內容廣泛化和問責過程公開化，形成對公共權力運行的全方位約束監督機制。

目前我國實行公共問責中遇到的問題

公共責任（Public Accountability）指的是政府以代理人的身份接受社會公眾這一公共資源的所有者的委托，對公共資源進行管理和經營并負有不斷提高公共資源使用效率的責任。公共責任主要包括公共管理責任、公共財務責任和公共社會責任，體現政府與公眾間的動態性社會經濟關系①。而公共問責機制以追究公共責任履行、防止公共權力濫用為目的，體現了“責任政府”的制度原則。完善的公共問責機制有利于強化政府責任意識和行為，促進公共權力與公共責任相互對等，使政府承擔起法律、政治、道義上的責任，并接受來自外部和內部的控制，以保證公共責任的實現。這將有利于推動公共權力運行的透明化，防止公共權力的濫用。

然而，受法治化水平較低、問責信息不對稱、民主體制不完善等因素的局限，目前我國公共問責機制的建設面臨較大的困境。

法治化水平較低，公共問責缺乏法律保障。公法原則是分權、放權與多中心治理過程中的首要性原則，也是實行公共權力透明化的重要途徑。美國學者Francis提出，如果非營利組織或者私營組織在承擔公共服務時不受公法原則的約束，公共責任就會被削減②。為此，承擔公共服務的公共權力主體在履行契約責任的同時，還應遵循公法原則履行憲政責任，以保障公共權力運行的透明化，提高公共服務的有效性。尤其是在體制改革的關鍵時期里，公共權力主體應接受法制的約束，并回應公眾多元化的偏好和需求。目前我國公共問責制度的建設已經獲得較大的進步，但在立法上仍較為滯后，至今沒有針對公共問責的獨立性、系統性法律，造成政府機構的公共責任和公共權力不對等，特別是責任主體的歸屬和責任內容的界定具有模糊性，難以劃分領導責任、直接責任、間接責任等責任內容，導致內外部監督難以落實到具體機構和個人，為問責對象逃脫責任提供了可乘之機。

問責信息不對稱，公共問責缺乏知情基礎。信息公開是民主法治的重要保障，能提高公共權力運行的透明性，為公共問責機制的落實提供信息條件。2008年5月起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》體現出我國政府主動公開信息的決心，然而在執行過程中卻出現了一些問題：一是信息公開質量較低，存在公開不全面、不規范、不及時等問題。尤其是部分地方政府的新聞發布渠道較為單一，公民獲取信息的成本較高，難以參與到公共問責過程中。二是信息作假。部分政府在公開信息時存在隱報、作假現象，如干部檔案造假、投資預算高估冒算等，導致信息公開機制形存實亡。三是干預信息公開。部分政府部門對負面事件采取“關大門”、“繞圈子”的態度，以公權力阻撓新聞媒體曝光事件，甚至打擊記者采訪報道行為，導致信息公開機制的落實舉步維艱。在這種背景下，公民群體與政府的信息不對稱，難以開展公共問責。

民主體制不完善，公共問責缺乏規范程序。公共問責的目的是提高公共權力運行的規范化和透明化，最終目的是維護民眾的公共利益，實行民主問責是其必然路徑。美國學者Robert D.Behn提出360度績效責任理論，認為人們所接受的績效評估不僅來自上一級領導，而且還來自同級同事、下級員工以及工作團隊的其他人、組織內部和外部的顧客及供應者等③。在公共權力的行使過程中，既要對上級政府負責，也要對同級政府、內部機構、政府人員以及社會中的每一個公民負責。與負責對象的“360度”相對應，我國在實行公共問責時也可以“360度”全面進行，首先要落實政府系統內部的同體問責機制，還要建立完善的異體問責機制，讓政府系統外的監督部門、立法部門以及公民等能夠參與到公共問責過程中，發揮約束和監督公共權力的作用。雖然我國現階段的民主體制取得了較大的進步，但尚有不完善之處，公共問責以同體問責為主體，集中表現為上級政府對下級政府的垂直問責上，這種問責機制具有單向性和內部性，缺乏來自政協、人大、以及社會公民等方面的異體問責，且缺乏下級對上級的問責約束，容易出現權責不對等、權力執行的隨意性較大等問題，造成公共問責體系的失衡④。

公共問責機制的有效建設

完善公共問責法治建設，形成權力監督機制。法治是公共問責的根本保障，而公共問責制是法治國家、法治政府和法治社會建設進程中不可或缺的構成要件，是推進依法治國和政府依法行政的必然要求。

一是推進依法行政，為建設公共問責機制提供根本保障。法治國家強調以完備統一的法律體系規范國家權力尤其是公共行政權力，防止公共權力的濫用。各級政府的工作人員是國家公共權力的直接行使者，在建設法治國家的過程中起著十分關鍵的作用。為此，各級政府機關應主動遵守法律法規，依法辦事，并建設完善行政執法隊伍，落實依法行政，推動公共問責機制的建設。

二是實現權責統一，為實施公共問責樹立基本原則。法治強調法律至上、依法治國，不能出現組織和個人“以權壓法”、“以言代法”等凌駕于憲法、法律之上的行為。當政府意志高于法律意志時，政府將可能隨意運用公共權力，出現各種越權、侵權行為，公共問責機制的建設和執行也就成了一紙空話⑤。針對這一問題，我國應盡快制定專門的、系統的公共問責立法，以法律樹立“有權必有責、用權受監督、失職要問責、侵權須賠償、違法要追究”這一公共權力行使原則，并明確規定公共問責的對象、主體、適用范圍、程序以及救濟等，全面提高法制化水平⑥。

三是提高公共權力運行的透明性，為公共問責法制化奠定基礎。各級政府應積極實施分權、放權以及多中心治理，降低社會獲取政府信息的成本，營造開放、民主的政治環境氛圍。同時，政府還應推廣法制教育和公民教育，提高公民的政治素養和法律素養，激發各類公共權力主體參與公共問責的意識，培養其依法行使和監督公共權力的能力。此外，政府還應借助法律、規章等進一步建立公共問責標準，明確公共責任主體和責任內容，嚴格劃分領導責任、直接責任和間接責任，以期控制公共權力的自由裁量空間，避免政府隨意行使公共權力。

強化公共問責制度建設，形成制度管權機制。公共問責機制的建設是一項具有系統性和全局性的工程，需要一套涵蓋制度設計、制度執行等多個方面的問責制度作保障。為了實現“制度管權”，政府應從以下幾個方面強化公共問責制度的建設：

一是落實權力清單制度，依法界定政府職權。公開“權力清單”是實現公共權力透明化、避免權力暗箱操作的重要前提。十八屆三中全會首次提出權力清單制度，強調依法界定政府權力和部門權力，實現“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設新目標，落實“清權、減權、制權、曬權”等環節，為實現權責公開、權責統一奠定基礎。此外，我國還應對公共管理的方式、公共事務的開展流程以及崗位的權責范圍等進行明確的規定，提高公共權力運行的透明化和規范化程度⑦。

二是擴大信息公開范圍，推動權力透明化。我國應深入落實《中華人民共和國政府信息公開條例》，提高公共權力運行信息公開的“質”和“量”。同時，還應盡快完善黨務、政務的信息公開制度，并針對公共權力運行信息建立問責制度和糾錯制度，從制度上提高問責信息的透明化程度。

三是建立雙向多維問責途徑，提高異體問責力度。政府應結合360度績效責任理論，提高問責主體和問責對象的多元化，并建立雙向、多維的問責途徑，在完善上級政府對下級政府的垂直問責程序的基礎上，擴大政協、人大以及社會公民等方面的異體問責，并建立下級對上級的問責機制，合理提高問責機制的雙向性和外部性，提高對運行公共權力的約束。

四是完善責任追究制度，落實“責任到人”。美國學者Kevin P.Kearns認為，公共服務供給體系具有松散性和多元性，為了落實責任制，應結合委托—代理理論，通過競爭性投標、績效合同、授權質量控制、結果測量、項目評估和獨立財政審計等責任手段，將責任落實到個人，以促進“權責統一”的實現⑧。我國應建立和完善經濟責任審計制度、罷免制度、引咎辭職制度等，形成系統的監督制約制度體系，優化公共權力運行的秩序。

推動公共問責信息公開，形成透明化權力運行。信息公開是公共權力透明化的前提，也是將公共問責落到實處的基礎。政府應尊重和維護公眾的知情權，讓公眾能夠通過便捷的途徑了解政府應該做什么、正在做什么以及獲得什么結果、產生什么效益。通過提高信息透明程度，政府及各機構成員對公共權力的行使將接受社會公眾的監督，使得公共問責有了實質意義。

其一，以治理透明化為核心理念。政府應樹立“開放政府”這一治理透明化的理念，去除以往神秘感和神圣感，從思想根源上尊重公民知曉政府職能工作及運作程序的權利，并形成主動公布、主動解釋的責任理念，從行動上擴展信息發布渠道和公民監督渠道，從以往的暗箱操作轉向權力運行公開化，提高政府職務、權責、流程等信息的透明化⑨。

其二，以維護公眾知情權為主要目的。政府在執行政務公開的過程中，應轉變以往的任務式、應付式的信息公開做法，尤其是提高對公民關心的熱點問題、民生問題、危機事件的信息公開程度，切實保障公民的知情權。這將更深入地激活和擴大公民的參與權和監督權，推動公共權力運行的透明化。

其三，以數字化技術為重要手段。政府在落實信息公開制度時應充分引入現代信息技術，擴大信息公開渠道，讓更多的公民能夠參與到公共問責之中。各級政府應積極完善信息通訊技術相關的軟硬件設備，結合本地信息公開情況建立電子政務系統，并劃分不同的模塊和欄目，清晰、明確地將公共權力運行的信息發布到電子平臺中，降低公民了解信息的時間成本和工具成本。此外，政府還應充分利用新媒體技術，在微信、微博、論壇等新媒體平臺建立公眾賬號，擴大官方信息發布渠道，提高與公民信息交流、反饋的效率，推動信息利用的最大化⑩。

擴大公民問責參與渠道，強化民主問責基礎。公民參與使公共問責實現約束，有賴于不斷擴大以權利制約權力，進而形成公共權力運行公開化的全民監督網。政府應為公民提供更多的機會，讓他們能夠通過合法渠道參與制定公共政策和為政府提供信息，提高公共問責機制的民主性。其中，可通過以下方式擴大公民問責參與渠道：

一是強化公民的問責意識和能力。我國應在基礎教育、職業教育、高等教育等方面滲透政治教育和法律教育，提高公民對公共問責的認識和重視，并在課程教育和社會實踐中了解公共問責的實踐途徑，切實提高參與公共問責的能力，實現有效問責。

二是建立健全公民問責的制度體系。政府應提高公共問責的民主性和暢通性，完善聽證制度、說明理由制度以及相關程序，形成具有可行性的公民監督問責機制，切實保障公民參與公共問責的權利。

三是拓寬公民公共問責的渠道。政府在完善原有問責渠道的基礎上，還應積極擴展網絡問責，充分發揮其成本低、門檻低、時空局限小、問責效果明顯等優勢。其中，政府可將網絡化信息渠道與網絡化問責渠道結合起來，例如借助微信、微博等新媒體平臺公開信息，同時參與信息的評價反饋環節，深入了解網絡輿論，形成新媒體問責渠道，及時回應公民通過網絡途徑反饋的問責信息，激活公民公共問責。

結語

為了建設“透明政府”、“責任政府”，推進國家治理能力的現代化，政府應重視公共權力運行透明化這一主線，并主動接受來自內部及外部的監督、約束，切實改變公共權力運行不公開、不公正、不規范以及政府機關不作為、不負責的問題。為此應充分重視和分析當前我國存在的公共問責問題，如法治化水平較低、問責信息不對稱和民主體制不完善等，并結合我國國情，從法治建設、制度建設、信息公開、民主參與等方面探索完善公共問責機制的有效途徑，形成信息透明、權責統一、制度民主、程序規范的公共問責機制，全面提高我國公共權力運行的透明性和規范性。

（作者單位：蘭州城市學院）

【注釋】

①鄭石橋：“公共問責機制和政府內部審計：理論框架和案例分析”，《會計之友》，2012年第19期，第16～21頁。

②Francis J. Jr. Leazes. Public Accountability： Is It a Private Responsibility？.Administration and Society， 1997：395～412.

③Robert D. Behn. Rethinking Democratic Accountability. Brookings Institution， 2000：7.

④曾保根：“基本公共服務問責機制創新的四維構想”，《中州學刊》，2013年第5期，第10～14頁。

⑤方俊，曹惠民：“構建基于公眾參與的政府績效問責機制”，《東北大學學報》（社會科學版），2015年第4期，第384～389頁。

⑥周葉中：“論重大行政決策問責機制的構建”，《廣東社會科學》，2015年第2期，第222～235頁。

⑦錢再見：“國家治理進程中的政府公信力及其提升路徑研究—基于公共權力視角的考察”，《學習論壇》，2015年第8期，第43～47頁。

⑧Kevin P.Kearns. Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organization .San Francisco， CA： Jossey-Bass， 1998：37.

⑨錢再見，高曉霞：“國家治理體系中的公共問責困境研究—以公共權力運行公開化為視角”，《天津行政學院學報》，2015年第2期，第3～12頁。

⑩鐘俊，聶鑫：“服務型政府構建中的基本公共服務均等化的實現途徑探析”，《東北大學學報》（社會科學版），2012年第3期，第225～229頁。

責編 /張蕾