行政管理體制垂直模式與屬地模式效能比較

劉爽　王宇

【摘要】隨著經濟社會的發展，政府的行政管理體制模式不斷調整，是采用垂直管理模式還是屬地管理模式進行政府治理，要根據職能部門的最大效益發揮為選擇的價值取向。文章基于安生生產監督的視角，通過對兩種行政管理模式的效能分析比較，對行政管理體制的模式選擇進行探討。

【關鍵詞】行政管理體制 垂直管理 屬地管理 安全生產監督

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

天津濱海新區的爆炸雖已過去，人們提起仍然記憶猶新。這件事件的發生、處理引申出一個關于安全生產監督是走垂直還是屬地管理的博弈話題，究竟是何種管理模式更能發揮出安全生產監督的效能，最大可能地降低安全生產事故，這確實是一個值得學者研究與探討的問題。

我國行政管理模式及調整動因

我國政府的行政管理體制長期實行“條塊結合，以塊為主，分級管理”的屬地管理模式。屬地管理模式下，各級地方政府全面負責地方治理，并由其所屬職能部門去實現地方事務的制度性安排。謝慶奎認為“通過層級化把整個行政區域切成為塊塊，又通過各層級對應的部門把塊塊切成了條條，從而形成條塊結合的體系”①。“條”與“塊”作為我國行政管理體制的基本結構，在不同的歷史時期、不同的領域，“條”與“塊”不同的結構關系影響并決定著政府的行政管理體制模式。關于我國政府的行政管理體制模式在相關的法律中都有明確的規定，如《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。大致是說，國務院領導全國行政事務，是全國人大及其常委會的執行機關；地方各級人民政府是各該級人大的執行機關，領導并組織地方行政事務，接受國務院的領導。在縣以上人民政府設置相應的職能部門，管理經濟和社會發展事務。由此就形成了政府管理行政體制的“條管”和“塊管”模式。

“條管”是指“中央、省直接管理一些行政機關單位、部門，這些單位的人員都由中央或省直接任命，財、物及業務也都由中央或省直接管理”②。由國務院直管的“條條”，設置分為跨行政區域和行政區域兩類。跨行政區域的“條管”又稱為全國范圍內的垂管，這類單位有海關、人行、民航、國家煤礦安全監察局等；行政區域的“條管”又稱為省（自治區、直轄市）垂管，這類單位有地稅、國土、工商、質監等。“塊管”指的以行政區域劃分為基礎，行使區域范圍內的國家治理。其政府的職能部門受該級人民政府的領導，在業務上接受上級對口職能部門的指導。如縣文廣新局是縣人民政府的職能部門，受縣人民政府領導，其局長任命由縣人大或者常委會決定，副職則由縣人民政府決定，業務上受市教育局指導。但縣公安局的“塊管”模式，又有別于教育局，呈現出“雙重領導”的特征，類同于監察、審計，其人事任免要得到縣政府和上級對口職能部門的認可。那么在一定的時期，政府到底采取“條管”還是“塊管”還是“條塊”結合，也是基于一定的現實土壤。

中央適時收放權。新中國成立之初，我國在行政管理體制模式上，尤其是“第一個五年計劃期間普遍采用了縱向領導方式，地方政府的職能部門對上級的相應職能負責，一直延續到北京的部委。這一制度使中央部委實現對行政管理最大的控制，并促進了下級專門部門的發展。”③進入改革開放以后，為了提高地方政府發展地方經濟的積極性和創造性，中央給各級人民政府下放了部分權力，尤其是人事任免權、物品支配權、分稅制的施行增加了地方政府的財政使用權，在行政管理體系中的“條塊關系”中，“條條”局面開始由中央集權向“塊管”的屬地管理模式松動。在屬地管理模式下，地方政府管理地方事務，為了促進經濟的快速發展，各地政府積極招商，完善了有利于促進經濟發展的基礎設施建設及良好的外部環境。但在發展經濟的過程中，一些地方政府片面追求經濟增長率而降低了生態、安全標準，扭曲的政績觀和官員考核激勵機制，使地方保護主義抬頭。鑒于此，公眾認為，實行“條管”要比“塊管”更有必要。

中央規避權力失衡。我國行政管理模式實行“條管”是為了規避地方政府權力“越界”與“超限”，使“條塊”權力在動態調整中達到均衡。金太軍和趙暉等認為：“中央與地方關系的調整從傳統體制下的行政分權逐漸朝行政性分權和經濟性分權相結合的方向發展，調動了地方政府的積極性和創造性，極大地解放了地方生產力。”④但隨之也產生了中央與地方行政權力的平衡問題。因為實行屬地管理模式后，權力的下放使得地方借發展地方經濟而大行地方保護主義，中央集權受到了地方分權的挑戰，產生了諸如生態惡化、環境污染、土地利用效率低等問題，為了解決此類問題，中央將一些重點領域的部門行政權力收歸，力圖實現集權與分權的動態平衡。陳澤偉認為：“近10年來，相對于‘塊塊管理，‘條條管理即‘垂直管理有加強的趨勢。”⑤換句話說，當初逐漸在越來越多的部門實現垂直管理就是為了規避中央權力下放的負效應，而使得集權與分權實現動態均衡，解決“條塊”沖突與矛盾。

垂直模式與屬地管理模式的效能比較

垂直模式與屬地管理模式的特征區分。兩種行政管理模式的特征區分表現在三個方面：一是表現在組織體系中。垂直管理模式下的地方職能部門從屬于中央人民政府和上級主管職能部門，職能部門在一定的地區履行職責發揮功能，但人、財、物權由中央或者省級人民政府決定；屬地管理模式下的地方職能部門從屬于當地各級人民政府，其人、財、物權由對應級別的人民政府決定。二是表現在與地方政府的關系上。垂直管理模式下的職能部門與該級人民政府的關系相對獨立，對中央和省級政府負責；屬地管理模式下的職能部門執行該級人民政府的行政指令，對該級政府負責。三是表現在上下級職能部門的關系上。垂直管理模式下的職能部門上下級之間是領導與被領導的關系；屬地管理模式下的職能部門上下級之間的關系是業務上的指導關系而非領導關系。

垂直模式與屬地管理模式的優勢分析。一是提高了行政效率。無論是垂直模式與屬地管理模式都促進了行政效率的提高。近年來，我國逐漸在宏觀調控的部門實施垂直管理模式，提高了職能部門的獨立性，增強了工作的自主性，使地方政府行政中出現的違法行為得以迅速整改，提高了專業職能部門的行政效率，推進了部門建設的全面性。屬地管理模式利于各級政府治理的統籌，節省了行政開支，實現了職能部門間的功能整合與系統效益的增加，促進了行政效率的提高。二是調動了職能部門工作的積極性。實施垂直管理模式在中央和地方在職權上分工明確，在保證中央權威的基礎上充分考慮到調動地方政府的積極性，給地方政府也相應實施了“放權”，做到了集權與自主的統一。屬地管理模式下的職能部門立足本級，了解掌握本地地情，制定政策特色明顯，發現問題與解決問題及時，監管得力，職能部門工作勁頭足。三是提升了行政效益。垂直管理模式下的職能部門充分發揮功能的同時還履行著監督各級人民政府依法行政，促進國家可持續發展。屬地管理模式下的職能部門增強了發展地方經濟的責任感和危機感，權責的一致使得職能部門創新工作發展本地經濟，促進本地經濟和社會的和諧。

垂直與屬地管理模式的缺點比較。一是“條塊”矛盾難以協調。垂直管理模式無疑削弱了地方政府權力，加深了垂管部門與地方政府行政的沖突，因為垂管部門是在各級政府的管轄范圍內行政，其有關的保障由各該級政府保障，垂管部門履行職責的剛性與執行力受到地方政府的影響。屬地管理模式下的職能部門其人、財、物權由各該級政府賦予，其行政必然受到政府的干涉，其職能部門的上下級關系也僅是業務指導，其行使職能必然受到干預，使得職能部門不作為或消極作為。二是權力尋租問題突出。垂直管理模式下的職能部門受地方政府干預少，受到外部監督少，使得垂管部門的權力容易失控，從而產生權力尋租，滋生腐敗。屬地管理模式下的地方職能部門，執行上級對口職能部門指令不堅決，易使手中自主性的權力為已謀私，一樣容易產生權力尋租。三是配套機制不完善。垂直管理模式中尚未有垂管和地方政府共管的范圍，對這部分共管的范圍并沒有相關的法律或者政策上的規定來解決共管范圍出現的分歧，缺乏較好的溝通與協商機制。屬地管理模式中職能部門的工作人員人事任免為各該地方政府所決定，人員流動性強，專業性差，對人員的準入與調出比較隨意，加上入職培訓與在崗輪訓的缺乏，使得職能部門人員業務素質相對較低，加之業務的相對獨立，與政府其他職能部門的協調還不能做到完全統一，時不時會出現各自為政的現象。

以安全生產監督為例看管理模式的均衡與選擇

屬地管理模式。當“條”與“塊”產生利益沖突或者矛盾時，就有可能出現地方政府干涉垂管部門依法行政的現象。因為在“塊管”模式下，職能部門由各該級地方人民政府管理并執行政府的行政指令，其職能的發揮更與本級政府的執政理念趨于一致并強力捍衛。如企業進行生產必須通過安全設施和措施的考核與驗收，如果該企業是一個不符合安全生產的企業，地方政府未能給予審核通過，那么政府和企業都沒有獲得收益。假使企業為了通過安全審核，就會采取不正當手段賄賂政府，讓地方職能部門通過其安全審核而投入生產，實現共贏，即企業獲得利潤、政府獲得稅收、職能部門人員獲得賄金，多方獲利以至形成合謀。如果中央政府監管措施到位，出現問題問責嚴厲，那么地方政府就不敢通過該企業的申請，合謀就不能達成。

根據納什均衡理論，到底地方職能部門是否通過該企業的安全考核，取決于企業賄賂職能部門的賄金及政府期待該企業獲批生產后的政府收益。企業和政府的博弈，政府處理合格企業和不合格企業的安全審批態度區別較大，在對不合格企業的談判博弈中政府更為主動，態度更為堅決，如果企業采用常規方式通過安全生產監督部門的申請，那么企業就會選擇安全的生產方式從事生產；如果企業采用了不正當手段通過了安全生產監督部門的申請，那么企業就會選擇不安全的生產方式從事生產，那么政府就會與企業形成合謀，獲得不正當利益，包括部門人員的索賄、政府的稅收等。安全生產監督部門是否通過該企業的安全審批，影響最大的就是投資額的大小，投資越大，審批通過的可能性越大，企業越可能采取不安全的生產方式從事生產，如天津濱海新區爆炸事件的發生。從而我們可以看出，如果企業投資較大，那么企業就有可能選擇不安全的生產方式，從而節約更大的安全投入成本，反之，企業投資小，有可能會選擇安全的生產方式，決定于他們在與政府的博弈中的話語權與影響力的差異。

垂直管理模式。在垂直管理模式下，安全生產監督部門與地方政府關系相對獨立，安全生產監督部門對是否通過企業的安全生產自主決定，受地方政府的干預和影響有限。安全檢查考核不合格企業的審批被安全生產監督部門否決，企業和安全生產監督部門都沒有獲利。假設企業采取不正當手段，支付一定的賄金，讓安全生產監督部門通過其審批，雙方達成合謀。假設該企業安全生產審批為中央政府獲知，就會對安全生產監督部門和企業進行處罰，所以安全生產監督部門就有可能否決企業的安全審批。從考慮安生生產監督部門的垂管角度看，企業未能通過審批，并不影響安全生產監督部門人員的工資收入（工資來源于中央財政，不受地方各級政府影響），基于此可以得出，垂管的安全生產監督部門對于不合格企業的安全審批要優于屬地管理的安全生產監督部門對不合格企業的審批，即在對安全檢查考核不合格企業的審批上，垂直管理模式好于屬地管理模式。

那么在對合格企業的審批上呢，垂直管理模式下的安全生產監督部門因為其通過或者不通過企業的安全申請，對其工資收入、弱激勵等影響不大，反而滋生為難企業的情況，從而使索賄成功，從這一點上來看，垂直管理模式下的安全生產監督部門劣于屬地管理模式下的安全生產監督部門，因為在屬地管理模式下的安全生產監督部門會更容易讓企業獲批從而使政府獲得收益，企業支付的賄金可能更少。在垂直管理模式下的安全生產監督部門因為通過企業的安全批準并不能分享到企業的收益，對企業是否通過批準態度不積極，企業要獲批就需要支付大量的賄金，企業收益降低，如果獲批通過，就可能采取不安全的生產方式從事生產。如果企業總是得不到垂直管理模式下的安全生產監督部門的通過，那么企業要想生產，只能采用安全的生產方式。假設企業采用非正常手段獲批，那么就與安全生產監督部門達成合謀，就會采用不安全生產方式從事生產。

垂直與屬地管理模式的選擇。安全效益最大化是原則。由于受政治、法律、傳統習慣的影響，對官員問責機制落實不力，所以不論是垂直管理或者是屬地管理模式下的安全生產監督都有可能通過不合格企業的安全生產。聶輝華和蔣敏杰認為：“地方政府和煤炭企業的合謀是礦難發生的重要原因。”又認為：“當負責煤炭安全監察的安監局和煤礦監局建立垂直管理體制后，政企合謀減少，煤礦死亡率下降。”⑥由此可以看出，垂直管理模式下的安全生產監督全讓更多的企業選擇安全的方式從事生產。換句話說，審批安全不合格企業時，垂直管理模式要優于屬地管理模式。如果提高垂直管理模式下職能部門人員的綜合素質，那么他們就會對企業發難少，垂直管理模式的缺點減少，那么從整體上可能更優于屬地管理模式，因為垂直管理模式下的安全生產監督更利于企業選用安全生產模式，使管理效益最大化。

筆者從安全生產監督的角度對行政管理的兩種模式進行了分析與探討，得出在對安全生產不合格企業的審批上，垂直管理模式優于屬地管理模式；在安全合格企業的審批上，屬地管理模式要優于垂直管理模式。但當垂直管理模式下的安全生產監督部門對企業的刁難較小時，垂直管理要優于屬地管理模式，并且能鼓勵更多的企業選擇安全的生產方式從事生產，促進經濟又快又好地發展，推進社會的和諧，實現經濟和社會效益的雙贏。

（作者單位：北京大學，清華大學社會科學學院經濟學研究所）

【注釋】

①謝慶奎：《中國政府體制分析》，北京：中國廣播電視出版社，1995年，第91頁。

②張慶松：“建立國家功能部門中央垂直領導體制的必要性”，《時局評論周刊》，2001年第2期。

③[美]詹姆斯·R·湯森，布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第228頁。

④金太軍，趙暉等：《中央與地方政府關系建構與調諧》，廣州：廣東人民出版社，2005年，第208頁。

⑤陳澤偉：“冷觀政府垂直管理”，《瞭望》，2006年第46期。

⑥聶輝華，蔣敏杰：“政企合謀與經濟發展”，《經濟學》（季刊），2006年第6卷第1期，第75～90頁。

責編 /許國榮（實習）