國際互聯網治理規則制定進程及對中國的啟示

李艷，李茜

（1.中國現代國際關系研究院信息與社會發展研究所，北京 100081；2.重慶航天職業技術學院，重慶 400021）

國際互聯網治理規則制定進程及對中國的啟示

李艷1，李茜2

（1.中國現代國際關系研究院信息與社會發展研究所，北京 100081；2.重慶航天職業技術學院，重慶 400021）

互聯網治理涉及領域眾多，議題多元，相關規則制定進程體現為復雜的制度安排，整體呈現不平衡的發展態勢。近幾年來，互聯網治理領域大事頻發，相關規則制定進程進入新的歷史發展期。本文在梳理國際互聯網治理規則制定理論與實踐進程，把握其基本特點與發展趨勢的基礎上，對我國未來有效參與并影響治理規則制定進程的路徑選擇進行探索性思考，提出“三結合”的參與原則，即把握國際大勢與明確參與重心相結合，立足核心利益與合理分配資源相結合，以及加強議程設置與實現有效對接相結合。

互聯網治理；國際規則；進程；啟示

1 互聯網治理及其規則制定

1.1 互聯網治理概念與內涵的發展

互聯網治理（Internet Governance，IG）伴隨互聯網產生與發展的全過程，在互聯網發展的初級階段，互聯網治理的特征是“以技術為中心”，關注重點與核心內容集中于互聯網基礎架構的穩定與運行。但是，隨著形勢的發展，尤其是互聯網商業化與社會化進程的推進，互聯網治理的名稱雖延用至今，但其內涵從“以技術為中心”擴展至互聯網相關政策（internet-related policy）制定的“綜合治理”。早在2005年6月，互聯網治理工作組（WGIG）對互聯網治理做出如下工作定義（Work Definition）[1]:“互聯網治理是各國政府、私營部門和公民社會根據各自的作用制定和實施旨在規范互聯網發展和使用的共同原則、準則、決策程序和方案”。之所以稱之為工作定義，是因為當時工作組意識到互聯網治理的內涵將隨著互聯網的發展而不斷發展，對互聯網治理的定義不應一言概之，而應保持靈活性與開放性，這才符合互聯網發展的基本規律。

事實證明的確如此，縱觀當前各方對互聯網治理的理解與實踐推進，互聯網治理的作用范圍不僅超越互聯網本身，更已超越所謂“網絡空間”。互聯網發展是“網絡空間”孕育與產生的物質基礎，人們對“網絡空間”的認知從獨立于現實空間的“虛擬空間”到“與現實空間交互”，再到當前的“與現實空間的高度融合”。互聯網治理已成為重要全球性綜合治

理議題，其政策安排與規則制定已充分涉及現實政治、經濟、文化等社會諸領域，其任務不僅僅是對當前網絡空間發展的維護，更重要的是著眼于信息社會發展趨勢，通過理念發展與規則制定，對網絡空間發展的未來走向進行戰略規劃與政策安排。

1.2 國際社會對互聯網治理規則制定的主要看法

所謂治理就是秩序的構建，秩序的構建是通過規則的制定與實施來完成的。雖然當前互聯網治理規則總體還處在發展初期，但經過多年實踐摸索，國際社會各方在治理規則制定的本質、內容及主要模式等問題上已形成一定共識。

（1）互聯網治理規則制定本質上是一種“復雜的制度安排”[2]。首先，存在多種“制度”：在該領域，沒有哪一個國際性機構或單一機制能夠解決所有治理議題，必然由多個機構、多種機制來負責不同的治理領域。這些機構與機制各司其職，相互獨立，又相互影響，彼此之間的協調與銜接至關重要，如互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）負責域名管理，互聯網工程任務組（IETF）負責標準制定，互聯網治理論壇（IGF）負責公共政策討論等。其次，制度本身不斷變化：既有的機構設置與制度安排并非一成不變，而是根據實際需要，不斷調整，保持靈活性與適用，以便更好地滿足不同歷史發展階段的新需求。最后，制度間發展不平衡：雖然當前互聯網治理體系中，重要議題均有相應的制度安排，但受互聯網發展特性與現實政治等多重因素的影響，制度之間發展是不平衡的。如在網絡犯罪領域，各國具有較高合作意愿和需求，除雙邊司法協助外，區域性合作框架得到較好推進，但在網絡人權領域，各國對人權的解讀與實踐有較大差距，對網絡人權更存較大爭議，國際合作難以推進。

（2）互聯網治理規則制定的內容主要涉及四大層面。互聯網治理的內容過于龐雜，很難進行覆蓋性描述。綜合各方觀點，其規則制定主要圍繞物理、邏輯、內容與行為四個層面展開：一是物理層的治理，即互聯網物理網絡的全球鋪設與安全運營，如鋪設海底光纜、發射遠程接入衛星等；二是邏輯層的治理，即確保數據順暢傳輸的協議與標準的制定，如域名的解析、數據包的傳輸標準與交換協議等；三是內容層的治理，即決定互聯網接入與傳送的內容。相較于前兩方面的技術性，內容層的治理更具社會性。對于互聯網內容，尤其是予以禁止和取締的信息，各國根據各自國情與法律均有相應規定。但是國際社會普遍認為，仍有一些需要各國合作予以共同限制的內容，如兒童色情、網絡恐怖主義以及網絡仇恨言論等；四是行為層的治理，即對互聯網各行為主體做出行為規范。隨著網絡空間與現實空間高度整合成為重要社會平臺，極大拓展了社會各行為主體的活動空間，不僅是國家主體，更包括諸多非國家主體。互聯網治理專家指出[3]，在此過程中，各主體行為失范是造成當前網絡空間惡意行為激增的主要原因。因此，有效規范各主體行為成為維護“網空”安全與穩定的重要內容。例如，為規范國家行為主體，探討國家行為準則以及國際法的適用；為規范非國家主體，探討如何打擊惡意黑客，保護知識產權與公民隱私等。

（3）互聯網規則制定應采取靈活務實的多元治理模式。自信息社會世界峰會（WSIS）以來，國際社會一直將“多利益相關方”模式視為互

聯網治理規則制定之首要原則，強調各主體平等參與的機制和自下而上的決策程序。但近年來出現一些認識上的轉變，越來越多的治理專家提出對于該模式的認識與實踐應該更加客觀與務實：一是該模式并非靈丹妙藥[4]。其實該模式并非互聯網治理專利，其被廣泛運用于環境、金融等各個治理領域，但是多年治理實踐表明存在很多問題。例如，過于強調參與者形式上多元，忽視不同主體的職能分工與有效協作；過于強調自下而上，忽視決策效率。這些均在一定程度上影響了治理的有效性；二是該模式的實踐應形式多樣。如ICANN與IETF常被視為該領域“多利益相關方”模式的代表，但是實際上二者差別顯著。前者有正式的組織架構，后者則沒有，IETF成員多以個人身份靈活參與。因此，試圖用籠統的、固化的所謂“多利益相關方”模式來概括和描述互聯網治理規則制定的方式不客觀亦不準確。有專家提出互聯網治理的規則制定應“以議題為導向”（issue-based）[5]，即根據不同議題選擇不同的治理實踐模式，雖然有多主體參與，但是應由不同主體發揮主導作用。正是鑒于此，信息社會世界峰會高級別會議（“WSIS+10”）在其成果文件中，對IG模式做出開放式描述：“應包括多邊、透明、民主和多利益相關方等進程。”[6]

2 互聯網規則制定的現狀與前景

2.1 不平衡的發展現狀

國際社會雖已就互聯網治理規則制定達成一定共識，但是落實到具體治理領域仍存較大爭議與分歧。尤其是在一些治理重點領域，一方面，出于維護網絡空間穩定與安全的共同利益，國際社會各方有著積極推進規則制定進程的強烈意愿；但另一方面，由于各方有著不同的利益訴求，訴求之間存在不同程度的理念分歧和利益沖突，相互之間的博弈十分激烈，在一定程度上影響了規則制定的進程。因此，規則制定的進程受到推進意愿與利益平衡的雙重影響。總體而言，當前互聯網治理規則制定進程呈現不平衡的發展態勢。

（1）互聯網基礎資源的分配與管理：相關規則相對成形與穩固。眾所周知，當前正處互聯網基礎資源分配與管理機制的調整關鍵期。互聯網號碼分配機構（IANA）職能移交與ICANN國際化推進取得重要進展。2016年3月，在ICANN的第55次大會上，“移交方案”正式通過并提交美國政府，進入“最后審核期”[7]，并在10月1日，美國政府宣布不再與ICANN“續約”，標志著ICANN管理權正式交由一個名為“賦權社群”的多利益相關體（multi-stakeholder community）[8]，新的機制開始運轉。相較于傳統機制，新機制運轉將有其自身流程與特點，但是實際上，鑒于該領域的“高技術門檻”與傳統治理機制的歷史沿革，互聯網基礎資源分配與管理的實質并沒有發生太大變化。互聯網社群尤其是美國技術社群的力量仍發揮主導作用，其決策程序的核心內容仍然得以穩固。現階段來看，這是一個務實的選擇，因為互聯網架構本身的穩定與安全符合國際社會的共同利益。然而，長期未決的新興國家與發展中國家代表性與參與度問題仍將是其今后進一步改革的重要議題。

（2）打擊網絡犯罪：已形成區域性規則，但距國際規范仍有距離。相較于其他敏感度高的治理議題，各國在該領域具有較強合作意愿，為相關規則的制定奠定了良好的合作基礎。除

積極開展雙邊司法協助外，國際社會還通過區域性安排加強合作，提高打擊力度。其中最具代表性的就是歐洲委員會（COE）推出的《布達佩斯網絡犯罪公約》，該公約具有相當參與度與影響力。但另一方面，由于其源于歐洲，不是由聯合國等具有國際權威性的國際機構推進，仍無法成為真正國際規范。如相關國家以法律體系難以對接，相關條款影響司法管轄權為由不予以加入，還有一些發展中國家，互聯網發展本身處于初級階段，對網絡犯罪帶來的危害與損失的評估及不上高昂的執法成本。因此，網絡犯罪領域的規則制定與實踐仍主要處于區域性框架之下。

（3）國際法在網絡空間的適用：共識已達，但如何適用各有解讀。聯合國框架下的政府專家小組（GGE）在2013年與2015年的兩次報告中[9]，均明確了《聯合國憲章》及相關國際法能夠適用于網絡空間。但是對于具體原則與條款的適用問題，尤其是《武裝沖突法》中的相關條款，各方解讀不同，爭議巨大。究其原因，主要有二：一是客觀上，現實中還未發生所謂嚴格意義上的網絡戰役，一些網絡攻擊與破壞行為難以從“戰爭”的高度進行認定，即便是一些最基礎的概念，如“網絡武器”的認定也存在巨大分歧。在此情況下，相關原則與規范的效力值得商榷。二是主觀上，規則制定背后，各國有自己的考慮。美國等國家通過規則制定謀求網絡空間軍事優勢與行動力的意圖明顯，如正在推進中的《塔林手冊》。但是出于反對“網絡空間軍事化”的立法，相關網絡大國與新興國家對此作為表示反對，認為這些做法是一種網絡備戰，影響了網絡空間的穩定與安全。可以預見，在相當長一段時間內，所謂國際法的適用問題雖然會持續升溫，但難有實質進展。

（4）網絡人權保護：權利本身得到認同，但難以形成共同規范。聯合國人權委員會明確提出：線下權利同樣應在線上受到保護[10]。網絡人權概念與實踐不斷推進，如歐盟不斷通過法令法規，加強網絡時代公民權利的保護。2015年末通過的《歐盟數據保護一般規則》[11]提出公民數據的“可攜帶權”與“被遺忘權”。但是，正如傳統人權問題面臨的問題一樣，一方面各國對“保護公民言論自由”與“不得危害社會公共秩序”之間的界線各有標準；另一方面西方國家確常用所謂網絡言論自由、人權為名向相關國家施壓，干涉其國內互聯網管理政策，引起相關國家的強烈反彈與警惕。各國難以就此問題上展開真正有效的對話與合作。

2.2 眾說紛紜的前景判斷

鑒于當前形勢，對于IG規則制定的走向，各方有不同觀點，主要存在以下三種可能的“路徑選擇”：

（1）規則制定會進一步走向對立。一些比較悲觀的治理專家延用國際關系中現實主義學派的觀點認為網絡空間秩序的維護，治理規則的制定主要依賴于網絡大國的創造與維護，就如美國在過去二十多年所做的那樣，雖然美國能夠從中獲得優勢，但客觀上也成為維護全球網絡穩定的最大支撐[12]。但是，“斯諾登事件”后，形勢發生一些變化，美國對IG體系的維護似乎正變得困難[12]。尤其是隨著持不同治理理念的新興國家的參與，出于對國家安全與發展的考慮，在規則制定過程中，更強調自身利益訴求。但是，這些國家的網絡實力仍然有限，

其影響難以具有全球性。這就使得兩股力量有很大可能出現對立，從而影響規則制定的進程，不少專家擔憂互聯網會因此走向分裂。

（2）規則制定會繼續保持不平衡發展。有學者認為[13]，互聯網全球化條件下，各國對互聯網的依賴度均不同程度增加，共同利益點也在增多。出于對利益的維護，各方會做出理性選擇，會通過合作尋求解決之道。各國會不斷推進規則的制定，尤其是優先推進具有共同利益的領域。但在同時，在一些具有重大利益分歧的領域，其規則制定進程勢必會面臨更大困難。因此，未來規則制定在一些領域會有所進展，但是在諸如網絡人權、網絡戰等領域難以形成有效的制度安排。

（3）規則制定會出現革命性變化。一些比較樂觀的學者更傾向于用國際關系建構學派的觀點來看待治理進程，更愿意用一種“前瞻性”的視角來分析發展前景。他們認為，人類正步入信息社會，未來社會發展對人類行為模式乃至國際關系均會帶來難以想象的變化。尤其是網絡作為新興領域，各國目前仍處在理解與認識其發展規律的初級階段。隨著信息社會的深化，這種認識會發生革命性變化。這種變化將類似于20世紀60年代人類對核武器的認識與利用。當前有關網絡空間軍事化、網絡人權的分歧都將只是階段性現象。雖然對于何為“革命性變化”難以言明，但是持這種觀點的學者[14]指出，當前要做的就是盡量保證IG規則制定的“開放性”與“靈活性”，以更好地適應任何可能的變化。

總體而言，筆者更傾向于第二種觀點，因為從以上列舉的一些具有典型代表性的治理熱點來看，這種不平衡性是顯而易見的。隨著治理新熱點的不斷涌現，新規則制定進程的不斷開啟，這種不平衡性會得到進一步印證。不管各方對未來場景的預判如何，互聯網規則制定進程都將取決于各方利益的博弈，而各方對利益本身的判定并非一成不變。

3 我國參與互聯網治理規則制定進程應把握“三結合”原則

近些年來，我國作為網絡大國，積極參與互聯網治理進程，已取得一定成效，但是距我國從網絡大國邁向網絡強國的戰略目標還有一定距離。2015年12月，在第二屆中國世界互聯網大會（烏鎮大會）上，習近平總書記明確提出網絡空間治理的四項原則與五點主張[15]，其中建立“多邊、民主、透明”的全球互聯網治理體系以促進公平正義的提法，不僅僅是對未來互聯網治理體系美好愿景的描述，更是對未來體系建設方向的明確指引。如何能進一步踐行之，拿出影響未來互聯網治理規則制定進程的“中國方案”是我國當前亟待明確的重大課題。今后，中國應主要從以下幾方面著手：

（1）厘清治理大勢與把握參與重心相結合。當前互聯網國際治理規則制定呈現不平衡發展的特點，但是總體而言，未來治理重心主要有二：①資源的分配與標準的制定。資源分配與標準制定的重要性不言而喻，它是最基礎也是最重要治理權力的體現，是互聯網治理領域的永恒主題。以ICANN改革為例，當前ICANN脫離美國政府監管，實現國際化的問題得到順利解決，但是這并不意味著改革進程的結束，反而表明是新起點的開始。未來新機制除繼續履行其保證互聯網架構穩定安全的職能外，還要有效解

決廣大新興與發展中國家日益增長的參與訴求。②新興重大治理議題。隨著互聯網技術與應用的不斷發展，尤其是各國在網絡空間博弈的加劇，階段性的新議題將不斷涌現，如國際法在網絡空間的適用問題與數據跨境流動規則制定等。這些議題往往是當前互聯網發展階段中，各方出于經濟利益與安全考量而最為關注的領域，勢必會投入大量的資源來進行博弈。這應成為中國未來參與規則制定的主攻方向。

（2）立足核心利益與合理分配資源相結合。如上所述，治理規則的制定會在多領域推進，尤其是今后新興重大治理議題會層出不窮。但需要厘清的一個現實是，規則制定的參與需要大量的資源支撐，即使是網絡強國亦不可能面面俱到，全面參與。更何況，當前各國處在不同的互聯網發展時期，利益聚集點有所不同，他國的治理熱點并不一定符合我國實際需要。因此，如何判斷與取舍參與領域至關重要，在選取時應從以下兩方面考慮：①立足于我國互聯網發展與網絡安全維護的核心利益，做出科學評估。必要時可以做出階段性的“優先表”（priority list）。這不僅有助于理清工作重點，選取符合我國核心利益訴求的領域提前布局，奠定優勢；更重要的是，在參與相關規則制定時，亦能對參與訴求與政策底線心中有數，避免跟隨式參與和被動式應對。②合理分配資源，提升參與效率。我國在網絡領域的當務之急仍是要加強自身建設，在參與治理規則制定進程中，必須兼顧國內國外兩個大局，不追求形式與渠道上的全面開花，而應追求參與的實際效率，結合優勢，合理分配資源，確保重點領域的投入保障。

（3）加強議程設置與實現有效對接相結合。在明確參與領域后，要根據實際情況，做好靈活、務實的策略安排，提升實際參與度與有效話語權。①在資源分配與標準制定領域：歷史沿革與技術實力現狀使其既有格局相對固化，已有較為成熟的治理理念與實踐機制，客觀說，我國在此領域不具備傳統優勢，影響力有限。因此，在未來相當長一段時間內，只能保持戰略耐心，針對其機制特點，以參與和有效對接為主，如緊跟進程，推動中國技術社群的廣泛參與等，對其影響也只能是漸進的，滲透性的。不過，與此同時亦應對未來前景保有足夠的信心，隨著我國網絡實力的提升與技術社群的成熟，局面的改變總會水到渠成。②對于重大新興議題：我國應該大膽作為，下先手棋，在符合信息社會發展潮流與大勢的前提下，充分利用有優勢和影響力的平臺，加強議程設置與主導，積極提出我國主張，謀取“先發優勢”，奠定話語權基礎，從而達到提升影響力“事半功倍速”之效。總之，就是要把握好利益、能力與大勢的匹配，才能內外聯動，共同服務于實現我國網絡空間戰略目標大局。

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[10] UN Declares online Freedom to be a Human Right that must to be Protected [EB/OL]. (2016-07-05) [2016-10-02].htttp://www.independent. co.uk/life-style/gadgets-and-tech/undeclares-online-freedom-to-be-a-humanright-that-must-be-protected-a7120186.html.

[11] UN Declares Online Freedom to be a Human Right that must be Protected[EB/OL]. (2016-05-16) [2016-10-02].http://ec.europa.eu/ justice/data-protection/reform/index_en.htm.

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[13] Joseph S.Nye.Jr.the Regime Complex for Managing Global Cyber Activities[EB/OL]. (2014-07-25) [2016-10-02]. www.ourinternet.org.

[14] Wolfgang Kleinw?chter.Internet Governance Outlook 2016: Cooperation & Confrontation[EB/ OL]. (2016-01-11) [2016-10-02]. http:// www.circleid.com/posts/20160111_internet_ governance_outlook_2016_cooperation_ confrontation/.

[15] 習近平在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話 [EB/OL]. (2015-12-16) [2016-10-02]. http://www.xinhuanet.com/.

李艷，副研究員，副所長，主要研究方向為互聯網治理機制與國際規則制定；

李茜，副教授，主要研究方向為網絡媒體與國際傳播。

Internet-Governance Rule-making Process and Enlightenment to For China

LI Yan1， LI Qian2
（1.Institute of Information and Social Development, China Institutes of Contemporary International Relations, Beijing 100081,China; 2.Chongqing College of Aerospace Polytechnic, Chongqing 400021, China)

Internet governance involves diversity of issues,and the relevant rules-making process is characterized by the complex institutional arrangements. In recent years, with the development of internet governance practice, particularly the breakthrough of relevant specific governance issues such as IANA transition and globalization of ICANN, the rules-making process enters a new historical period of development. Based on summing up the theory and practice of internet- governance rules and by grasping its basic characteristics and development trend, an exploratory thinking on the path choice for China to participate in and exert influence on the related processes is carried on, and puts forward the "three-combination" principle proposed, that is combination of grasping the international trend with making clear and definite the core participation, combination of keeping a foothold on core interests with rationally allocating resources , and combination of strengthening the agenda setting-up with achieving effective butt joint.

internet governance；international principle；process； enlightenment

D99

A

1009-8054(2016)11-0033-08

2016-07-16