互聯(lián)網(wǎng)管理權(quán)移交在一波三折后如期完成

張建川(北龍中網(wǎng)公共事務(wù)總監(jiān)/域名系統(tǒng)工程研究中心高級(jí)研究員)

互聯(lián)網(wǎng)管理權(quán)移交在一波三折后如期完成

張建川(北龍中網(wǎng)公共事務(wù)總監(jiān)/域名系統(tǒng)工程研究中心高級(jí)研究員)

美國東部時(shí)間2016年9月30日午夜，美國政府與互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)簽署的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)（IANA)合同到期失效。由(ICANN)于此前代表美國政府的美國國家電信和信息管理局(NTIA)已經(jīng)聲明不再續(xù)簽該合同，共和黨保守勢力試圖在國會(huì)和法院阻止移交的努力則以失敗告終，移交得以順利完成。

自2014年3月14日電信和信息管理局發(fā)表聲明有意放棄互聯(lián)網(wǎng)管理權(quán)以來，全球互聯(lián)網(wǎng)社群一直在期盼這一天的到來。這是一個(gè)歷史性的時(shí)刻，IANA合同的終止標(biāo)志著持續(xù)了十多年的美政府對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵地址資源的最終控制宣告結(jié)束，也標(biāo)志著全球互聯(lián)網(wǎng)社群兩年多來的努力劃上了圓滿的句號(hào)。

1、“3·14聲明”的背景

2014年3月14日，NTIA發(fā)表聲明（簡稱“3·14聲明”），準(zhǔn)備向全球互聯(lián)網(wǎng)社群移交IANA監(jiān)管權(quán)，并要求ICANN組織各利益相關(guān)方提出移交方案。

NTIA的聲明在全球引發(fā)強(qiáng)烈反響。各國政府、互聯(lián)網(wǎng)社群、民間機(jī)構(gòu)以及國際組織對此紛紛表態(tài)，除了對聲明表示歡迎或者支持外，還就移交涉及的種種問題提出看法和主張。眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)是域名系統(tǒng)（DNS），該系統(tǒng)將人腦難以記憶的純數(shù)字IP地址翻譯成人們可以理解的自然語言地址，如sina.com.cn。為保證互聯(lián)網(wǎng)在全世界的互聯(lián)互通，域名系統(tǒng)必須確保IP地址和域名在全球范圍內(nèi)的唯一準(zhǔn)確匹配。包括域名、IP地址以及保證網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通的一系列技術(shù)協(xié)議參數(shù)構(gòu)成了通常所說的互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)資源。互聯(lián)網(wǎng)起源于美國，由于歷史原因，這些關(guān)鍵資源的分配管理職能由IANA承擔(dān)，而美國政府（商務(wù)部）通過協(xié)議授權(quán)ICANN承擔(dān)IANA的日常運(yùn)行。任何頂級(jí)域名，包括一國的國家頂級(jí)域名（例如.CN）服務(wù)器地址的修改，均需要得到美國商務(wù)部的核準(zhǔn)。這一安排實(shí)際上賦予了美國政府單方面控制整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)力。美國決定放棄IANA監(jiān)管權(quán)，意味著互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施治理的國際化邁出了重要一步。

2、互聯(lián)網(wǎng)社群的努力

然而，在接下來的一年半時(shí)間里，雖然ICANN積極組織各利益相關(guān)方進(jìn)行了討論，卻未能在2015年9月30日IANA合同到期之前完

成移交方案的制定，NTIA被迫宣布合同延期一年至2016年9月30日。

由于2016年是美國總統(tǒng)大選年，各方都預(yù)計(jì)，如果拖到大選后新總統(tǒng)上臺(tái)，那么移交可能存在巨大變數(shù)。于是，各方開始努力加快進(jìn)度，為9月30日這個(gè)“最后期限”而努力。

在3月摩洛哥馬拉喀什舉行的ICANN 55次會(huì)議上，ICANN理事會(huì)表決批準(zhǔn)將“IANA移交方案”和“ICANN問責(zé)制方案”提交給NTIA，標(biāo)志著歷時(shí)兩年的互聯(lián)網(wǎng)社群內(nèi)部討論取得重大階段性成果，移交工作的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向美國政府。

6 月9日，NTIA正式宣布完成對IANA移交方案（包括加強(qiáng)ICANN問責(zé)制方案）的審核，認(rèn)為方案滿足了“3·14聲明”中設(shè)定的若干條件。

8月16日，NTIA發(fā)布擬不再續(xù)約的聲明，此舉意味著IANA合同將在9月30日到期后自動(dòng)失效。但局長勞倫斯·施特里克林（Lawrence Strickling）在聲明中預(yù)留了一個(gè)伏筆，即“如果不出現(xiàn)重大阻礙”。斯特里克林的伏筆并非偶然。在美國的三權(quán)分立制度下，行政部門做出的決定會(huì)受到立法和司法部門的挑戰(zhàn)，因此IANA移交被延遲或停止的可能性并不能完全排除。

在這段時(shí)間內(nèi)，包括谷歌、亞馬遜、臉書和推特在內(nèi)的眾多美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)（ISOC）、互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)委員會(huì)（IAB）等行業(yè)協(xié)會(huì)，以及大批重量級(jí)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)專家均明確表態(tài)支持移交。

3、保守勢力的最后反撲

不出所料，以得州參議員泰德·克魯茲（Ted Cruz）為代表的共和黨保守勢力開始采取各種手段阻礙移交。克魯茲此前曾在參議院推動(dòng)DOTCOM法案，雖未獲成功，但他表示將持續(xù)升級(jí)阻撓IANA移交的行動(dòng)。

8月31日，克魯茲創(chuàng)建了一個(gè)所謂互聯(lián)網(wǎng)即將失去自由的黑色倒計(jì)時(shí)牌。9月14日，就在國會(huì)復(fù)會(huì)后不久，他就聯(lián)合其他保守議員召開了關(guān)于IANA移交的聽證會(huì)，施特里克林和ICANN主席馬躍然（G?ran Marby）出席了聽證會(huì)。雙方在會(huì)上爆發(fā)激烈沖突。克魯茲甚至挑釁性地表示按照聯(lián)邦法律可以將施特里克林送進(jìn)監(jiān)獄。一向溫和有禮的施特里克林對這種莫須有的荒謬指控感到“義憤填膺”。

9月16日，克魯茲與其他10名共和黨參議員發(fā)表聯(lián)合聲明，敦促國會(huì)內(nèi)的民主黨人與他們合作，制止IANA移交。同日，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)信息和網(wǎng)絡(luò)事務(wù)的三位高級(jí)官員，助理國務(wù)卿塞普爾維達(dá)、網(wǎng)絡(luò)事務(wù)協(xié)調(diào)員佩恩特、助理國務(wù)卿幫辦巴斯比在媒體上發(fā)表文章回應(yīng)共和黨議員的攻擊，支持按期移交。

克魯茲等人的最后一搏是圍繞即將于9月30日到期的2016年財(cái)年美國政府預(yù)算案做文章。為防止政府機(jī)構(gòu)關(guān)門，國會(huì)必須在9月30日前出臺(tái)一個(gè)為期三個(gè)月的臨時(shí)預(yù)算案。民主、共和兩黨就此進(jìn)行了激烈的討價(jià)還價(jià)。據(jù)悉，克魯茲全力推動(dòng)共和黨要求加入推遲IANA移交的條款，而他的盟友、參院商務(wù)委員會(huì)主席約翰·圖恩（John Thune）此前曾表示對加入該條款“非常有信心”。然而，兩黨的最終妥協(xié)方案中并未包含任何涉及IANA的字眼。9月28日，國會(huì)參眾兩院先后通過了臨時(shí)預(yù)算案并提交給奧巴馬總統(tǒng)，在立法部門掃清了障礙。

但保守勢力并未就此止步。9月29日，亞利桑那州、得克薩斯州、俄克拉荷馬州和內(nèi)華

達(dá)州的總檢察長聯(lián)名向位于南得克薩斯的聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟，狀告NTIA將互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管權(quán)移交給ICANN的決定違反了美國憲法財(cái)產(chǎn)條款、第一修正案和行政程序法，要求法院出具臨時(shí)禁令阻止移交。在聽取了雙方的陳述后，喬治·漢克斯（George Hanks）法官拒絕了這一訴求，從而在司法部門為移交掃清了最后一個(gè)障礙。

4、雙方的爭議

共和黨的保守勢力念念不忘的幾個(gè)所謂“重大關(guān)切”包括：移交會(huì)對互聯(lián)網(wǎng)的言論自由造成非同尋常的威脅，會(huì)成為外國政府在ICANN獲得更多權(quán)力的工具，會(huì)影響美國國家安全，以及NTIA是否未經(jīng)國會(huì)授權(quán)轉(zhuǎn)移美國政府財(cái)產(chǎn)并涉嫌違反了2016財(cái)年預(yù)算法案（即NTIA不得動(dòng)用聯(lián)邦預(yù)算從事與IANA移交相關(guān)的工作）等。所謂的外國政府，克魯茲特別提到了俄羅斯、伊朗、中國等。

可以看出，克魯茲等保守勢力已經(jīng)將一個(gè)技術(shù)問題政治化了，其觀點(diǎn)不僅在傾向上是極端的，而且在事實(shí)上是完全錯(cuò)誤的。萬維網(wǎng)的發(fā)明者蒂姆·伯納斯-李（Tim Berners-Lee）和2011-2012年白宮的首席技術(shù)官丹尼爾·魏茨納（Daniel Weitzner）在聽證會(huì)之后在《華盛頓郵報(bào)》發(fā)表專欄文章，指出克魯茲對于IANA的工作與內(nèi)容審查有關(guān)的理解是“錯(cuò)誤的”，IANA負(fù)責(zé)的技術(shù)協(xié)調(diào)工作并不涉及到網(wǎng)上的言論。

NTIA和互聯(lián)網(wǎng)社群都認(rèn)為，移交更有利于實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)的自由。而且，如果不顧及美國政府此前向國際社會(huì)移交IANA的承諾，那必將損害美國的國家聲譽(yù)。事實(shí)上，在移交后的制度設(shè)計(jì)中，政府組成的政府咨詢委員會(huì)（GAC）只是ICANN社群的“利益相關(guān)方”之一，其權(quán)力受到有效的制約，并沒有哪國政府能夠做到“控制”ICANN。至于美國政府財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的問題，美國政府問責(zé)辦公室（GAO）此前發(fā)布的報(bào)告已經(jīng)指出，IANA協(xié)議的到期不涉及政府財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。

當(dāng)然，議員們對移交后ICANN的反壟斷狀態(tài)也表示關(guān)切，這一點(diǎn)目前尚未得到ICANN的正式官方回應(yīng)。

5、意義及啟示

過去十多年，隨著互聯(lián)網(wǎng)日益深入地滲透到各國人民生活的方方面面，互聯(lián)網(wǎng)治理也成為國際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。聯(lián)合國曾就此專門召開過峰會(huì)。雖然有一些不同見解，但總體而言，國際社會(huì)所討論的互聯(lián)網(wǎng)治理主要還是指以域名和IP地址為代表的互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)資源的治理。基礎(chǔ)資源的地位和作用可以參見下圖所示的互聯(lián)網(wǎng)三層機(jī)構(gòu)。

在這個(gè)三層結(jié)構(gòu)中，關(guān)鍵基礎(chǔ)資源發(fā)揮著承上啟下的作用，是支撐應(yīng)用層的邏輯基礎(chǔ)設(shè)施，也是互聯(lián)網(wǎng)在全世界“互聯(lián)互通”的基礎(chǔ)。如果把全球互聯(lián)網(wǎng)想象成一個(gè)人體的話，關(guān)鍵資源及有關(guān)協(xié)議就像是中樞神經(jīng)系統(tǒng)。毫不夸張地說，互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)資源已經(jīng)成為當(dāng)今信息社會(huì)具有重大公共利益含義的一項(xiàng)邏輯基礎(chǔ)設(shè)施。

互聯(lián)網(wǎng)起源于美國，由于歷史原因，美國在互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源管理方面占據(jù)著獨(dú)特的地位。美國政府最終交出互聯(lián)網(wǎng)管理權(quán)，是全球互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制的一個(gè)重大變化，意味著由某個(gè)國家管理互聯(lián)網(wǎng)到由多個(gè)利益相關(guān)方社群管理互聯(lián)網(wǎng)的轉(zhuǎn)變。它體現(xiàn)了平等協(xié)商、共享共治的精神。對此，具有慣性思維的美國國內(nèi)保守勢

力并不心甘情愿。值得慶幸的是，這種阻撓最終沒有成功。

圖：互聯(lián)網(wǎng)的三層結(jié)構(gòu)

美國政府主動(dòng)放棄其管理權(quán)，兌現(xiàn)了其希望互聯(lián)網(wǎng)資源管理民營化的承諾，順應(yīng)了業(yè)界的呼聲，也回應(yīng)了各方的關(guān)切，是全球互聯(lián)網(wǎng)治理取得的重大進(jìn)步，具有里程碑意義。美國政府的退出客觀上有利于ICANN治理、乃至全球互聯(lián)網(wǎng)治理向著更加多元、民主、透明的方向繼續(xù)前進(jìn)，對此應(yīng)當(dāng)表示歡迎。 當(dāng)然，移交成功只是走完了第一步。后續(xù)更大的挑戰(zhàn)在于移交后的IANA以及改革后的ICANN如何落實(shí)好一系列新機(jī)制和新架構(gòu)。由互聯(lián)網(wǎng)社群通過自下而上的方式協(xié)商制定的各項(xiàng)方案能否經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)還需要進(jìn)一步觀察。

但無論怎樣，中國互聯(lián)網(wǎng)社群作為互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)資源的重要利益相關(guān)方，應(yīng)當(dāng)一如既往地積極參與到這一進(jìn)程中去。隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，以百度、阿里和騰訊為代表的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)成長迅速，在全球排名前十的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)榜上已經(jīng)占據(jù)了半壁江山。然而，這種力量目前還集中在應(yīng)用層，即在互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)基礎(chǔ)上對互聯(lián)網(wǎng)的工具性使用，而對互聯(lián)網(wǎng)本身的邏輯基礎(chǔ)設(shè)施方面的參與和共享還不夠多、不夠深。在全球互聯(lián)網(wǎng)治理新的實(shí)踐中，我們應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)會(huì)，積極參與，發(fā)出中國聲音，貢獻(xiàn)中國智慧。