淺談ICANN改革及其影響

李 艷（中國現代國際關系研究院信息與社會發展研究所副所長）

淺談ICANN改革及其影響

李 艷（中國現代國際關系研究院信息與社會發展研究所副所長）

兩年多來，ICANN改革即所謂“美政府放權”成為治理界的頭等大事。無論是學者還是媒體大多言有涉及，敘事多從“斯諾登事件”開始，認為美政府于2014年3月14日宣布“放權ICANN”主要是迫于國際社會的強大壓力。但實際上，ICANN改革即ICANN的國際化問題是一個“老問題”，其產生可追溯到1998年ICANN成立伊始，當時美國政府為順應推進互聯網商業化進程的需要，決定成立一個由私營部門主導、受美國政府監督與管理的“非營利機構”——ICANN來負責基礎資源的分配與管理。當時，國際社會就對由一國政府監管全球互聯網資源的做法有所置疑，但由于美國作為互聯網的“發源地”與“提供方”，有著天然的技術與機制優勢，再加上美國政府承諾在時機成熟時，一旦ICANN能夠“穩定而成熟地運轉”，將不再履行監管職能。根據雙方合約，合同三年一續，每到續簽新約之前，均會對放權條件是否成熟進行判定。而2014年其實正是其決策“是否續約”的又一時間節點。因此，從美政府與ICANN機制內部運作而言，“放權”其實是既定方針。這也是為什么雖然國際社會因“合約關系”對ICANN一直存有“合法性”置疑，但這種運行模式仍然被暫時確立下來。只不過在長達16年的時間里，美國政府一直認為時機未到，這其中不排除其有掌握資源的戰略考慮，但從實踐操作層面來看是有一些客觀因素的。一是因為ICANN作為治理機構，其發展與完善的確需要一個過程；二是實踐證明，ICANN總體上較好地履行了資源配置的職責，維護了互聯網的穩定與發展，得到國際社會尤其是互聯網社群的認可。當然，另外一個重要因素也在于美國政府內部對“放”與“不放”始終存有分歧。近期美國內從行政、立法與司法層面圍繞移權展開的各種“開撕”讓各界津建樂道，大飽眼福。但對于真正了解ICANN歷史的人而言，這并不是什么“新聞”，要知道，早在2005年，美國國會曾經以423票對0票通過一項決議案，要求政府明確美國對互聯網的權利是神圣不可侵犯的。因此，回首整個進程，客觀地說，“斯諾登事件”只不過是一個階段性的觸發點，它促使國際社會各方尤其是各國政府直面美國超強網絡實力的現實，各方開始更為積極地探討如何有效應對與實施“力量制約”。但由于美國對網絡的控制力體現在諸多方面，一時難以快速梳理與集中反應，只有ICANN的國際化可立即著手。因此，

各方均以此為切入點高度聚焦，使其從一個特定治理機構的改革問題演變為引發國際社會廣泛關注的“重劃治理版圖”的“新熱點”。

ICANN改革對治理進程的影響已經超越資源管理與分配本身。

現在可謂大勢已定，接下來的焦點應從移權本身轉向對其后續影響的評估。新機制運維效果雖有待實踐檢驗，但作為一種全新的運作模式，勢必會對未來治理實踐產生深遠影響：

一是美國力量仍將主導該領域。新成立的機構仍是受美國加州法律管轄的“非營利部門”，從移交方案到正在進行的各項壓力測試（模擬運轉）亦不難看出，美國技術社群和IT企業仍是規則的主要設定者與實施者，美國力量的主導不言而喻。這種源于歷史沿革、受實力差距影響的格局短期內將不會有大的改變；

二是“多利益相關方”模式借力影響力大增。在過去兩年，為確保移交的順利完成，國際社會各方接受美國政府將“多利益相關方模式”作為前提條件進行方案設計。雖然這有利于維護現有架構穩定，是一種務實的選擇。但值得關注的是，這種理念借力ICANN國際化進程而影響力進一步提升。美國政府甚至據此宣稱要將這一模式推廣至其他治理領域，美國商務部電管局局長勞倫斯聲稱：“新機制不僅有助于ICANN本身的強大，還會為國際社會樹立‘多利益相關方模式’典范，從而有助于應對未來互聯網治理面臨的挑戰。”但實際上，互聯網治理是一個綜合體系，涉及各領域，對于“多利益相關方”模式的解讀與實踐因不同治理領域而有所不同，美國和西方將這種歷史沿革下的、主要適應于技術領域、強調自下而上、各主體平等，但實際不歡迎政府的治理模式大加推廣，這種模式的固化理解與泛化應用會對未來整體治理格局帶來怎樣的影響值得進一步關注。