推動ICANN的進一步國際化發展

宋 崝（ICANN北京合作中心主任）

推動ICANN的進一步國際化發展

宋 崝（ICANN北京合作中心主任）

互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）會議中心成立于三年前，它的成立本身就是ICANN國際化進程的成果，其工作目標是進一步推進國際化。兩年多來，互聯網數字分配機構（IANA）移交的問題不僅受到技術層面的關注，還包括互聯網治理、外交和國際關系領域乃至很多公眾也都很關心。管理權移交和問責制這兩個方案的制定過程實際上對ICANN的公共形象及其宣傳也有很大的促進，因為這兩個方案的制定過程使得ICANN社群有機會重新回顧與審視ICANN的形成歷史及后期變化的細節，對于進一步了解ICANN和推動ICANN國際化發展都是非常有價值。

1、ICANN的定位功能

ICANN是一個政策制定機構，負責全球互聯網某個狹窄領域的政策制定工作，但它的政策制定工作其實也非常有限。首先，IP地址是由五個地區互聯網信息中心聯合協調確定，它們在ICANN機制內的ASO里工作，但并不隸屬于ICANN；其次，域名有國家地區域名，其在授予之后，各國機構都享有管理的自主權，管理政策也不需要得到ICANN確認，ICANN也不能干預，所以ICANN政策集中落實在最后一項上，就是gTLD通用頂級域名，就是人們熟知的.com、.net、包括新的頂級域名.公司、.聯通等等。gTLD政策由ICANN社群來制定，政策通過之后由ICANN負責實施，具體實施過程就是與注冊局、注冊商簽訂和執行合同，所以說gTLD才是ICANN在制定政策方面發揮重要作用的領域。此外，在具體的政策實施過程中，如果說ICANN統一政策與某個國家實施的法律法規有相抵觸的地方，那就要服從當地法律法規要求。比如，ICANN在注冊人信息查詢方面有WHOIS政策，用來查詢一個域名的所有者信息，知道誰在用這個域名，萬一發生安全穩定問題，或者說出現一些涉及到司法犯罪的問題，就可以找到域名用戶是誰，形成這么一個信息發布機制，歐盟最近幾年對網絡用戶隱私保護力度很大，與ICANN制定的WHOIS政策有沖突，而ICANN就需要調整與歐盟域名注冊商的合同條款。

以ICANN政策制訂日常工作為例，ICANN于2016年11月召開第57次會議，在其網站上公布的57次會議的討論內容涉及到政策制定部分，包括使用國家地區的名稱注冊域名，還有

新通用頂級域申請后續輪次是否開放，域名領域的品牌和商標保護機制。比如假設某人要注冊某個華為二級域名，而這兒與華為沒有任何關系，也沒有這個品牌，如果侵害到華為權益，怎么來加以保護。還包括國際政府間組織與國際非政府組織名稱保護問題；新通用頂級域拍賣收入如何處理。此外，ICANN會議上還有規則、機制、選舉、能力建設等內容，這好比一個縮影，可以看出ICANN在政策制定上都有哪些工作。

人們很多時候對ICANN的重要性會有誤解。ICANN確實很重要，互聯網底層有無數網絡，很多硬件設備，網上還有很多內容服務應用，也非常紛雜，是什么讓互聯網形成統一、單一的同一個互聯網，那就是ICANN，所謂的邏輯層，起到一本電話簿的作用，但是，也不能把電話簿等同于電話網絡或通話內容，這其實是有區別的。ICANN在章程中明確自身的職責是負責管理唯一識別符，而不負責使用唯一識別符的其他互聯網服務。鑒于互聯網應用服務基本上都要使用IP地址和域名，ICANN把自己的職能限制在有限的范圍之內，避免把手伸得過長過遠。

2、移交對ICANN的意義

首先，美國政府特殊監管角色的取消有利于增加全球互聯網社群的互信。歷史上，美國政府在ICANN中享有特殊地位，一方面按照ICANN實施的多利益相關方模式，政府沒有超越其他社群組織的權利， ICANN機制下政府權利其實可能比其他社群更有限，其他社群有機制選舉ICANN董事，有直接的決策權，而政府只有提供咨詢意見的權利，在ICANN董事會上沒有舉手表決權，各國政府都覺得比較弱。而美國政府對根區操作擁有最終審批權，盡管美國政府保持了克制，在ICANN的18年歷史中實際上沒有對根區操作進行干預，但有這么一個理論上的特殊地位的存在，很多其他國家的政府就會覺得警惕、戒備。美國取消合同之后，全球互聯網社群會增加互信；其次，ICANN由此減少了內部政治化和意識形態沖突，可以專注于技術領域的有限使命；再者，為進一步國際化改革提供了可能。人們對新章程還存在一些疑慮，ICANN的司法管轄保留在美國，威瑞信也還在美國、PTI也是在美國注冊，有疑慮者會覺得還是以美國為主導的格局，并沒有大的變化。但實際上，ICANN章程對司法管轄的注冊地、包括PTI等，在社群取得一致共識的條件下都可以進行調整；最后，ICANN的工作性質決定了變革會是漸進的。ICANN的工作事關互聯網的安全穩定。最近美國東部發生了一次對域名系統的網絡攻擊，一家提供域名解析的公司受到攻擊，很多重要網站服務應用癱瘓了12個小時。DNS在互聯網領域是基礎設施，平時正常工作時不覺得多么神奇，可實際上一旦出現問題，那就是災難性的后果。

3、ICANN是否會被美國政府利用？

這在媒體和公眾的討論中能經常見到。首先是美國刪除ccTLD的威脅，有很多文章和報告提到美國通過控制ICANN可能刪除.CN，讓中國從全球互聯網消失，這是一大威脅。并以當年伊拉克和利比亞作為例子予以佐證，即2002年伊拉克的頂級域名.IQ有一個短期失效；2004年利比亞的頂級域名.LY因為故障消失了一個

月，這兩個國家跟美國發生過矛盾和軍事沖突，是不是因為美國政府介入或者操縱ICANN把這個兩個域名刪掉了？

但實際情況是這樣的，.IQ是在ICANN成立前注冊的，當時負責IANA職責的一名美國網絡專家把.IQ授予了在美國定居的一個巴斯勒坦人，此人設計了第一臺阿拉伯文電腦，也是一個計算機科學家。在管理不很規范的年代，.IQ就授予了在美國定居的巴勒斯坦人。2002年，“9·11事件”爆發后，美國發現這位巴勒斯坦科學家為哈馬斯洗錢，把他逮捕入獄，此人和幾個兄弟就是.IQ的實際運營者，被捕后這個域名沒有人照看就失效了。伊拉克在海灣戰爭后長期受到國際社會制裁，計算機設備進口受到影響，這與美國有關系，但不是美國政府刪了域名，而是域名所有人涉嫌恐怖主義被抓而失效了。利比亞域名則是原先負責域名的兩名波利比亞人發生內訌，他們的域名托管在英國一家公司的服務器上，兩人分別給英國公司發律師函說是自己的，英國公司不勝其擾，2004年就中止了服務，把域名服務器關了，一個月才找到第二家托管。另外需要指出的是，實際上2004年正是美國和利比亞改善關系的時候，解除對利比亞的制裁、恢復外交關系都發生在這年。

2014年還有一個案例，當時有所謂集權國家受害者跑到美國去狀告敘利亞、伊朗、朝鮮，說它們侵犯自己的人權，要求經濟補償，而經濟補償就是希望把這三個國家的域名奪過來，美國法庭審理了該案，ICANN作為第三方提供了意見，因為案子很復雜，提交的意見有200多頁，最后結論是，國家地域域名不是財產，不能剝奪或者轉讓，它既不是ICANN的財產，也不是哪國的財產，更不是美國的財產，而是ICANN負責維護的全球互聯網體系的組成部分，美國的法庭判決認可了這樣的判斷。互聯網域名體系建立在信任的基礎上，域名的根被稱為Trust Anchor，要信任這個體系，就必須維持公信力。ICANN存在這么多年，恰恰是因為18年來美國政府幾乎沒有濫用權力，ICANN也沒有濫用權力做壞事。因此，可以把ICANN比成一家銀行，很方便，工作也很靈活，服務也不錯，錢存在那里很放心，但只要銀行欺騙儲戶一次，其公信力就破產了。ICANN的這套域名體系從技術上講沒有任何難度，不存在什么門檻，為什么說世界各國都在用這個東西，就是靠公信力的保障，沒有濫用，沒有影響公共安全。

4、中國如何在ICANN中增加話語權

或許中國的公眾都會問13個根服務器為什么中國不能有一個？這有個歷史淵源問題。但回到問題核心其實需要注意的是，13個根服務器不重要，背后是只有一個根區文件，要思考的是，13套根服務器，只是有12個不同機構用不同的軟硬件運行不同的服務器，但使用的是同一個根區文件，同時傳到全世界的節點上供用戶使用。只有一個根區文件，到底放在哪兒才讓人放心是問題的核心。今天有一套根服務器系統搬到中國來運營，是不是就放心了呢？并不解決問題，背后根區文件在誰手里很關鍵。這也是美國政府要退出審批過程的原因，它希望退出后大家對唯一的根提升信心，中國和美國在ICANN中都誤以為對方有威脅，中國怕美國刪.CN，美國怕中國另搞一個根，多一個根，

就變成兩個互聯網，再多就變成三個互聯網。一個根、全球一個互聯網到底符不符合中國的利益，符不符合中國互聯網社群的利益？這是需要人們思考的。

需要指出的是，ICANN的工作往往是不能以國家邊界來劃分利益格局的，ICANN有注冊局、注冊商，注冊局是做域名的，注冊商是賣域名的，它們有時有共同利益，有時也會有利益沖突，各國注冊局會持一個立場，各國注冊商持一個立場。在WHOIS方面，作為域名從業者，運營域名自然希望成本越低越好，登記驗證注冊人信息會帶來多少成本，給用戶帶來多少顧慮，但如果國家政府，當然會希望域名注冊人信息越充分越好，所以說利益格局經常不是以國家邊界來劃分的。

中國怎么增加話語權？首先需要了解ICANN是三方結構：社群、董事會、員工，社群成員就是互聯網社群，中國的所有機構也是其中一份子；董事會16個人對ICANN有決策權；另外，ICANN有自己的獨立審查機制，對ICANN決策不滿還可以通過獨立機制進行補償或者糾正。在新的ICANN改革之后，中國社群也需要進行參與IRP。另外，也有中國員工在ICANN中，可以更多地了解ICANN，這對中國政府和中國互聯網社群增加對ICANN的信任也是有幫助的。

ICANN的工作是一項長期投入、至下而上的工作，需要更多的中國專家學者多參與工作，因為這里確實是需要中國聲音發揮作用，也提供近距離觀察，所謂多利益相關方的模式，僅適于ICANN多利益相關方模式，拿到別的治理領域是不是也合適，ICANN并不會直接照搬，會就具體領域進行解剖，然后為己所用，這會對中國的互聯網治理有一定的幫助。