誰掌控了互聯網？

英格瑞德·博瑞頓(Ingrid Burrington）（紐約數據和社會研究所高級研究員）

如何看待ICANN國際化及未來的改革——本刊特別策劃專題

誰掌控了互聯網？

英格瑞德·博瑞頓(Ingrid Burrington）（紐約數據和社會研究所高級研究員）

2016年6月，參議員泰德·克魯茲公開了一段視頻，聲稱奧巴馬總統已經處在“將互聯網拱手相讓”于伊朗、俄羅斯和中國的邊緣。在視頻播放中還適時穿插了一些音樂，類似于網絡故障后發出的令人毛骨悚然的音效；此外，視頻中還提到，如果國會不在9月30號的期限之前采取行動，“迷你聯合國”將接管言論自由和商業自由的堡壘。克魯茲在其網頁上還設置了一個倒計時鐘，上演這樣一出劇目無非是要讓暑假歸來的國會做好一些心理上的準備。

1、“放棄互聯網”

克魯茲認為美國政府放棄互聯網是錯誤的，畢竟美國政府已經把持互聯網這么長時間了，而這種混淆是非的想法是可以理解的，那些技術高超的互聯網使用者都知道，是復雜的系統和制度使得其日復一日的互聯網體驗可以天衣無縫地運轉著。互聯網是如此龐雜的事物，所以有些人認為一定存在著可以控制互聯網的結點或者是開關，總之肯定有一些人或者設備控制著整個互聯網。

確實有很多公司和政府希望成為以某種形式掌握互聯網開關的一方。但是，“掌控”整個互聯網的這個概念，其實是建立在對互聯網的實質以及互聯網自1969年誕生后所經歷的發展路徑的一種錯誤理解之上。克魯茲建議通過立法來阻止將互聯網控制權“拱手讓人”的行為，倒不像是一場處心積慮的陰謀，更像是一部關于互聯網歷史和政治的“連續劇”，核心圍繞著互聯網中一個細微但又最關鍵的部分——域名解析系統。要了解為何保守黨警告美國將要失去互聯網，就需要搞清楚他們認為是誰真

正掌控了互聯網，答案就是坐落于加州的非營利性組織——互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）。

ICANN在美國商務部的批準下于1998年成立，負責一些重要的工作，包括保持互聯網運行的兩個關鍵職責：其一，分配IP地址塊，允許人們登錄互聯網，并且可以把信息放在那兒；其二，負責域名系統(DNS)運行的根服務器，這是中央目錄結構，允許人們在互聯網上找到信息。這兩項任務主要由ICANN的內部組織——互聯網數字分配機構 (IANA)來完成，ICANN根據與美國商務部簽署的一份合同對其進行管理。

ICANN與美國商務部的合同在過去的18年中已經更新了數次，但2016年9月30日最終將到期。合同過期后，ICANN仍然肩負維持互聯網順暢運行這一至關重要的職責，只不過不再對美國政府負責而已。這一脫離政府監管的轉變始于兩年前，在斯諾登事件后，巴西等國控訴美國對互聯網的影響和控制。

不同的人對此事看法不一，合同的結束意味著我們所知的那樣，對互聯網的控制將從此落入強制政府之手，并一直受到強制政府的操縱，或者意味著即將翻開一個全新的互聯網治理篇章，將互聯網真正置于全球互聯網使用者社群的管理之下。在將自己沉浸在互聯網治理的專業名詞縮寫和過往傳統中之后，我得出結論，那些關于互聯網前景的猜測都是不正確的。然而，那些政客之所以這么說是為了告訴那些渴望故事的公眾：互聯網是一個非常容易被定義、被掌握和被控制的事物。

2、“誰掌控了互聯網”

ICANN出現時，當時人們就認為互聯網是可以被掌控的，但不是被一個由政府暗中操控的非政府組織或公司掌控，而是被那些在20世紀70年代創造互聯網的科學家和研究者所掌控。當時的互聯網看起來與人們的日常生活還相去甚遠。離線是常態而非例外。那些上網者限于一個相當小的緊密型社群，主要是學者和研究人員，在本質上是他們建立了互聯網，并且由他們負責運營。

DNS作為他們創造的互聯網的一部分，是將域名分配到各IP地址的方法，事實上就是讓你可以在地址欄直接輸入“google.com”，而不需要輸入“216.58.212.238”。就像許多互聯網的核心協議一樣，DNS并不能用簡潔的語句解釋清楚，但對于理解DNS來說最重要的一點是，在其核心有一個根區文件，這是一個存儲著各個現存頂級域名（域名的一部分，例如.com、.net，或者最近添加的真正意義上的最大頂級域名，.horse。）的數據庫。

IANA管理和維護這個根區文件。這就是“控制”神話的源頭，根區文件是互聯網全球地址本的核心，假如它停止工作，在網上找東西將會比登天還難。為何ICANN會身處這場“控制互聯網”風暴的風眼之中，事實上顯然是因為沒有一家機構能像ICANN那樣，既包含互聯網治理組織，又包含標準制定組織，但它又沒有一個統一的機構來將這一重要基礎設施的管理集權化（或者說帶有政治性質的、裝腔作勢的集中式管理）。

在ICANN創立之前的20世紀80、90年代，IANA就只有兩個人：互聯網歷史名人喬恩· 波斯特爾（Jon Postel）和喬伊斯·雷諾茲（Joyce

Reynolds），他們受雇于美國國防部高級研究計劃局（DARPA），在南加州大學信息科學研究所工作。（波斯特爾在互聯網歷史中被提及的次數多于雷諾茲，一部分原因是他在阿帕網的起步階段——互聯網初創時期所作做出的貢獻，另一部分原因是他在核心的互聯網和電子郵件協議開發中做出的貢獻。）

在那些憤世嫉俗的互聯網治理社群成員中有一個流行的笑話，說ICANN就是一個正在進行的實驗，看看要雇傭多少律師和公關人員來執行兩個兼職工程師就能完成的任務。在過去的18年中，ICANN從波斯特爾口中的“副業”（在美國國會證詞中，波斯特爾曾將ICANN形容為一個“副業”），到現在擁有357名全職員工以及設在8個國家的辦事機構。

但是，犬儒主義忽略了這一點，當所有的政治藤蔓都在糾纏波斯特爾和雷諾茲的“副業”之時，互聯網已經不再是一個由志趣相投的計算機科學家組成的社群，它開始覆蓋企業、其他國家以及其他非技術性的使用者。在這些“新人”加入之前，建立互聯網的技術和基建設施，以及網絡鋪設任務是由互聯網工程任務組和萬維網聯盟這樣的半正式、技術先導型工作組來完成的。這些工作組訂立的協議和標準奠定了今天互聯網多元化和市場化的基礎，而且他們是在一個合議的環境下，就是每個人都認識彼此，并且都有類似的技術目標。即便在今天，國際互聯網工程任務組（IETF）標榜的信條依舊是工程師戴維·克拉克（David Clark）曾經說的那句話，“不求眾人一心,只管運行代碼。”

“像史蒂文·庫克（Steve Crocker）、喬恩·波斯特爾和溫特·瑟夫（Vint Cerf）都曾就讀南加州的同一所高中。他們彼此非常了解也彼此信任，”喬治亞理工學院公共政策學院的教授、長期從事互聯網治理研究的米爾頓·穆勒（Milton Mueller）如此解釋道，“他們建造的東西顯然是非常重要的,他們都應該憑他們的專業知識和治理能力獲得巨大的聲望和財富，并且建立標準組織。但在互聯網發展壯大并變得無比重要之后，那些為獲得政治權力和財富而爆發的沖突開始進入這個領域,他們非常憎恨這一點。”

早期對IANA的關切很多都集中在頂級域名上，實際的設計選擇很快就成了一種政治選擇，把IP地址轉換成單詞意味著選擇單詞。技術人員并不關心語言面紗的背后是仕么，但政府和公司卻很在乎。

由于一項設計決定將網址放在瀏覽器前面和中間的位置很快就將域名從一種解決人類記憶限制的方法變成了一種有價值的資產。這項資產的市場最早是被一家名叫網絡方案（Network Solutions）的私營公司所控制的。從1991年到1999年，網絡方案公司（今天的威瑞信）由于從聯邦政府那里拿到了運營根服務器的合同而完全壟斷了對.com、.org、.net的域名銷售權（威瑞信依舊是.com的主要經銷商）。1995年，防務承包商SAIC也得到了合同。網絡方案公司開始對域名注冊收費——此前如果你愿意經過一些冗長的程序的話，是可以免費得到域名的。由于網絡方案公司是唯一的域名經銷商，而其他人也不知道域名到底有什么價值，因此，它就可以對注冊一個.com的域名兩年收100美元。

網絡方案公司的壟斷引起了市民社會和消費者利益團體以及域名注冊領域對手的反對。在1995年和1996年前后，一些希望能夠有自

己域名的企業家開始運行自己獨立的根服務器。這一進程引起了分裂互聯網的可能。從技術來說，在1995年的時候你可以購買一個.biz的域名，通過配置域名解析服務的話就可以被訪問了，但你就不能連接到.com的域名了。對于另外的域名生意人而言，IANA和技術社群作為一個封閉的精英團體扼殺了技術創新。對技術社群而言，這些公司就是一群希望分裂互聯網的投機分子。

3、ICANN面臨的各種挑戰

有一個案例，這些所謂的投機者差點造成了市場的騷亂。1997年，“替代網絡方案公司”的負責人尤金·卡什普瑞夫（Eugene Kashpureff）利用一個安全漏洞讓那些訪問網絡方案公司網頁的人被重新定向到他自己的網站上，他則在網站上放置了一些抗議的標語。

介于對網絡方案公司壟斷的司法挑戰和越來越焦慮的域名服務對手挑戰之間的，是公司為一些類似于coke.com域名進行的激烈爭奪。波斯特爾發現自己越來越難以繼續用他喜歡的方式來解決對IANA的爭議——讓持反對意見的各方坐下來自己解決問題。

在非營利性機構如“互聯網社會”（Internet society）和聯合國國際電信聯盟等機構的百般努力下，得出了對頂級域名和IANA運行的自治方案。美國政府意識到，如果繼續善意地忽視自己所創造的網絡，那將會失去對其監管的角色。1998年，一些政策建議導致了ICANN的誕生——一個非政府組織按照美國政府的合同從技術上滿足了全球互聯網的需求。

ICANN誕生的同時恰逢用一個互聯網社群和純粹的大致共識和代碼治理的幻想破滅。互聯網架構委員會（IAB）成員安德魯·蘇里萬（Andrew Sullivan）認為，“這時候極客們丟掉了控制權”。同時，安全問題也開始出現。“在一個人人都互相認識的互聯網時期，如果有人表現不良，那就可以直接把他扔出去”，安德魯·蘇里萬說道，“我們再也不能這么做了。”

普通的互聯網用戶通常聽到“控制”互聯網的是ICANN而不是一些壟斷性公司時都會很困惑。總而言之，在一個越來越多的互聯網流量是通過移動APP而不是通過瀏覽器來訪問網頁的時代，域名到底有多重要呢？ICANN可能控制了網站域名背后的機制，但臉書和谷歌控制了讓用戶發現網址的機制。不像ICANN這種準政府機構，很難向這些企業問責。

對這些平臺企業的無奈來自缺乏任何單一管理架構或者政府間機構來確保它們能夠負起責任。當前，臉書和谷歌的問責采取了各種訴訟混合的司法形式。當我問史蒂文·庫克關于ICANN控制互聯網的趨勢時，他指出，互聯網的很多問題遠遠超出了ICANN的范圍。ICANN成為一枚棋子，當政府真的關注南北問題（富國、窮國）、西方和東方問題（意識形態）、富人和窮人問題，所有現實世界的沖突都在網上體現了。

ICANN作為美國政府的一個非政府組織延伸讓很多外國政府憤怒。作為一個高級政治基礎設施，它也掙了很多錢，從頂級域名銷售和新的頂級域名申請那里賺了一大筆錢。2016年5月，報表顯示了約2.19億美元的收入。

4、赫爾辛基夏季政策論壇

要知道什么是“運營互聯網”，2015年夏

天赫爾辛基公眾會議上設想的議題就是很好的例子：為一個尚未成立的團體制定章程，該團體將會決定銷售新通用頂級域名拍賣的程序。這次會議不是關于財務的決定，而是討論為做決定的組織制定章程。另一個會議是討論使用三個字母替代現在兩個字母作為國家頂級域的可能性。當然，最好的是有一個會議討論了制定“未來跨社群工作組的框架原則”。即有一個群體在為其他的群體如何工作制定框架。

將ICANN從美國政府監管下移交出去的方案強調要符合協商文化和以共識為基礎的決策。ICANN多利益相關方模式是廣為人知的，被譽為ICANN認同和運營的核心。在西方國家普遍抗拒、排外的政策以及反全球化達到了狂熱之際，有一個核心組織來運營管理互聯網，并且采用完全開放和共識驅動的治理模式的理念還是很值得贊賞的。

但ICANN將所有文件和檔案公開的程序從某種程度而言只是一種戲法。那些了解大型“公開”機構——無論是政府還是開源軟件行動項目——的人都知道在一定規模和范圍上，完全的透明只是為了達到不受監督的目的。概念和政策隱藏在術語背后，術語隱藏在解釋術語的注釋背后，而注釋又是全新的術語的混合，讓別人去從幾百頁的PDF文檔中搞懂ICANN是怎么工作以及做什么的，的確是很簡單的做法，但也很虛偽，無論這些PDF文檔有多少種語言，多容易獲得。

也許淹沒在這些細節中——一定程度的單調乏味通常是民主的特色，而不是漏洞。要搞清楚美國國會是如何工作的，你也會同樣陷入到各種縮寫、程序和官僚障礙當中。如果沒有所有的這些單調乏味的程序去對沖基本的數據庫運營，ICANN無法做到在沒有政府干涉下監管這些基本的工作。

當真正的移交程序啟動了，政府要求ICANN提供一個在后合同時期的新模式，并且有一些特別的要求和規定。包括：支持和增強多利益相關方模式；保持互聯網域名解析服務的安全、穩定和韌性；滿足全球消費者和IANA合作伙伴的需求；保持互聯網的開放性。

這些要求聽起來都比較溫柔，且實施起來也不是那么容易引起責難；但該文件的期許之一肯定是跟政治有關。在NTIA提出的動議要求里面，NTIA聲稱將拒絕把政府主導的組織、以及政府間組織納入該機構的運行。此關鍵點主要是針對那些希望ICANN能夠像聯合國般運作的角色。NTIA的核心主張，就是結束與ICANN的合作，政府在互聯網管理方面將不再扮演行政主管的角色，同時NTIA傾向給予各國政府相同的權威影響力。

防止ICANN成為像聯合國那樣機構的條款，其原因在于過渡政策的目的：ICANN將遵照美國法律，繼續以一個非政府組織的身份在加州運營。這一事實將使泰德·克魯茲更加確信，ICANN下轄的政府顧問委員會（Government Advisory Committee, GAC）中的很多成員、以及ICANN圈內的非美洲會員國都會認為這是個非常惱人的司法管轄問題：既然該組織是服務地球村大家庭的，那為何必須得在美國設立并運作呢？這一擔心盡管確實存在，但看起來似乎更像是公司影響力問題，而不太像是政府影響力問題。其實并不是美國政府想盯著ICANN，或者希望對其有所影響；真正希望這么干的是

類似威瑞信和谷歌這樣的美國公司。

過渡計劃同時設計了新的責任架構。當委員會中各個縮寫字母所代表的成員大軍中有足夠多的成員對某一問題表達了疑問，來自不同委員會的29位成員將聚在一起，組成過渡計劃所稱之為的“賦權社群（Empowered Community）”。準確地說，“賦權社群”并非是一個全新的司法機構或者正規的委員會；本質上，“賦權社群”只在需要時成立，就像一個承擔了某種責任的“百獸王”。“百獸王”可以做的事情包括：否決提交給ICANN預算和組織條例的建議或變動、批準條例修改、解職委員會成員；甚至在極端情況下，解散整個ICANN委員會。

在這一點上，使得政府至少在理論上可以尋求更大的權利和影響力，甚至“接管”該機構；設想俄羅斯和中國運用足夠多的政治手腕，他們可以推翻美國（在此）的司法管轄。但是因為大多數多邊利益集合體對投票采用一致性原則，所以政府顧問委員會在推動一項動議時必須采用“一致同意”。在上一次ICANN會議上，伊朗和美國代表在一個共同撰寫的建議報告文件中，就“盡最大可能”這句話的準確意思及使用情況爭論得不可開交；有鑒于此，那種達成“一致同意”的情況是罕見甚至是很難得的，這也就使得在ICANN內把美國司法管轄剔除出去變得不那么現實。

即便在最極端的情形下，譬如中國和俄羅斯不再接受ICANN政策另起爐灶創建類似的根服務器系統，但這并不現實。在域名系統這個相對較低層次在國家所在地內部審查某些特定的網址的內容，其實遠比建立并維護一個全新的平行根服務器系統要容易的多。

穆勒表達了另一種擔心：財務上的失敗。“我認為，某些錯誤決策的最大風險在于錢跑得無影無蹤。”域名行業對于ICANN在金融上的穩定至關重要，在今天互聯網不斷地被新的App和臉譜等所取代，域名本身可能已不那么相關。此外，域名行業看起來并未走下坡路。按照威瑞信 2016年第一季度的數據，有3.264億的域名得以登記注冊。

通常情況下，當問及ICANN關于過渡時期可能出現的最壞的情況時，他們都稱這是因為過渡計劃沒有獲得通過，要么是因為目前國會通過某種法律行為來予以反對，或者是國會推遲到下一任總統上任；這都會讓無數人為了過渡計劃而付出的努力付諸東流。此外，還會讓某些國家因為受美國的控制而滋生更多的信任危機和挫敗感，譬如巴西。也許那樣足以證明根區域（root zone）的碎片化勢在必行，又或者可能通過削弱“賦權社群”作為一個整體的信任，從而讓多邊利益共同體模式難以為繼，讓一致同意難以實現。這就好比說，ICANN開始像美國國會那樣子。

目前還不確定國會是否會真的聽取泰德·克魯茲要求行動的倡議，但反對IANA變動（的意見或勢力）今年確實在共和黨內不斷滋長。反對派稱奧巴馬正在“把互聯網拋拱手相讓于”俄羅斯、中國、伊朗這樣的國家。ICANN自身的復雜性，使得保守勢力容易集結起來反對它；其實保守勢力反對過渡計劃的論點也并不是很有條理，因為要在技術上精確地進行辯論就必須深度掌握技術政策層面的所有問題，絕大多數人都不會有時間去鉆研，使得泰德·克魯茲難以在嘈雜的媒

體圈內獲得力量；同時原本就對技術不感興趣的國會不會真正去聽取德州參議員的建議。

所有這些策劃看來引起了美國商務部的注意：8月31日，商務部發函給ICANN，告誡該組織需要把目前的合同再延長一年。

需要明確的是，ICANN對于互聯網的控制和泰德·克魯茲對于DNS運作的掌控都是比較弱的。不斷鼓吹ICANN控制著互聯網這一假設命題，代表了人性希望努力掌控并分配對互聯網控制的沖動行為，特別是當那些塑造用戶互聯網體驗的操作系統正在變得越來越模糊、越來越不靠譜時尤其如此。

宣稱某組織控制著互聯網，就和宣稱某人“控制著”資本主義和全球化本身一樣荒唐。但每個人都有他自己對于控制的理解。硅谷的億萬富翁可能強調我們向網絡這只看不見的手投降，為了紛擾和便利而付出責任和倫理。對于聯邦政府，它更容易指控私人部門控制或影響國家安全，而不會主動承認大規模的監聽活動花費巨大且策略失誤。對于批評人士來說（或者那些希望能親自掌控的人來說），最簡單的就是指認某個寡頭集團、波西米亞權貴俱樂部、或者ICANN，宣稱他們必須被推翻；這也許會改變互聯網今天看起來不規則的看法，把我們帶回到約翰·佩里·巴洛許諾的那個獨立網絡空間，而這個所謂的網絡空間卻從未實現。

安德魯·蘇立文對于互聯網控制缺失問題的看法稍微樂觀一點。“人們忘記了互聯網不同于其它技術，因為互聯網沒有中心。你無法占有它，因為當你努力想去占有的時候，各種網絡把你越纏越緊。”盡管他承認，技術設計本身的純潔性無法戰勝谷歌、臉譜的壟斷或者國家利益，這是現實情況；他認為那些政治現實（目的）不是單純的，（政治現實）也沒有確定真理。“如果你認為在互聯網里你可以先下手為強，那么想想MySpace的投資者們是如何看待這個問題的。當然，所有復雜的系統都會產生一些控制源，這些控制源一度難以被取代，但一旦環境發生改變，這些控制源還是會被取代。”

ICANN與美國政府合同的結束，與這將帶來的變化相比就不是那么值得注意了。對于絕大多數互聯網用戶來說，他們每天的生活并不會發生多大的變化，這就是過渡計劃的成功之處。但是這種過渡發生在羅賓遜·梅耶最近在《大西洋月刊》上刊文的同一時間，他寫到：技術已經成為“十足的政治”---而我們仍然沒有能為這樣一些技術型公司和政府部門創建良好的競技場地，這些技術公司和政府部門對于技術的運用，在政治上必須可靠。

政治妥協的戲劇你來我往，ICANN其實和所有政府模式一樣，都不完美、充滿理想主義。技術和互聯網已不再是政治議程上某個特別元件，而是緊密穿梭于所有的政治議題中；在這樣的時代，看待這些“戲劇”究竟是悲劇、滑稽劇還是希望，很大程度上取決于你自己希望互聯網具有何種政治效應。