促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷移的財(cái)政政策

徐詩(shī)舉，許宗鳳

銅陵學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院，安徽銅陵，244061

促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷移的財(cái)政政策

徐詩(shī)舉，許宗鳳

銅陵學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院，安徽銅陵，244061

從限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口分布狀況分析了限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口分布存在的問(wèn)題，表現(xiàn)為人口“流而不遷”不利于土地資源優(yōu)化配置、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口超過(guò)了環(huán)境資源承載力、少數(shù)民族人口集聚區(qū)導(dǎo)致扶貧難度較大。測(cè)算出全國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)存在15966.81萬(wàn)超載人口亟待向其他區(qū)域轉(zhuǎn)移。認(rèn)為土地制度、戶(hù)籍制度、教育與文化、交通與環(huán)境等因素制約了限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口向其他區(qū)域遷移。提出建立鼓勵(lì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)城落戶(hù)家庭“離鄉(xiāng)也離土”、引導(dǎo)部分人口就近轉(zhuǎn)移、促進(jìn)部分人口跨區(qū)域遷移、組織民族區(qū)域人口有序遷移的財(cái)政政策建議。

限制開(kāi)發(fā)區(qū)；人口遷移；區(qū)域黏性；農(nóng)村土地退出機(jī)制；差別化財(cái)政政策

1 提出問(wèn)題和相關(guān)研究

主體功能區(qū)包括優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四種類(lèi)型，其中限制開(kāi)發(fā)區(qū)包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。促進(jìn)人口的空間合理分布是主體功能區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)之一。目前，我國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口超載嚴(yán)重，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)存在大量生態(tài)超載人口，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)存在大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。因此，當(dāng)前要積極促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口有序向外遷移，緩解人口生態(tài)環(huán)境超載壓力，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。

“主體功能區(qū)”概念是我國(guó)首創(chuàng)，國(guó)外尚無(wú)這一概念[1]。至今為止，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷移問(wèn)題的研究主要是國(guó)內(nèi)學(xué)者。現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中在以下三個(gè)方面：一是對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口容量進(jìn)行測(cè)算。例如，李江蘇等測(cè)算了包括限制開(kāi)發(fā)區(qū)在內(nèi)的各類(lèi)主體功能區(qū)適度人口容量[2]。二是對(duì)我國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口流向進(jìn)行研究。例如，牛雄認(rèn)為我國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口過(guò)度向優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)而非重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)流動(dòng)，有悖于主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略[3]。三是對(duì)促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口有序流出的對(duì)策研究。例如，柴劍峰認(rèn)為促進(jìn)人口個(gè)體流動(dòng)能力、市場(chǎng)配置能力和政府調(diào)控能力有效融合，是實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)人口有序流動(dòng)的關(guān)鍵[4]。

然而，上述研究對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口適度、人口容量和人口流量的測(cè)算缺乏明確的空間依據(jù)，難以真實(shí)反映限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口分布狀況。本文依據(jù)全國(guó)及省、自治區(qū)和直轄市的主體功能區(qū)規(guī)劃，首次以縣為基本行政單元，分別對(duì)全國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的戶(hù)籍人口和常住人口按照“四大板塊” (國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的“四大板塊”指西部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)和東部地區(qū))區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)范圍涵蓋了國(guó)家和省兩級(jí)限制開(kāi)發(fā)區(qū)(包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū))的1579個(gè)縣(市、區(qū))。在此基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口“離鄉(xiāng)也離土”、就近轉(zhuǎn)移、跨區(qū)域遷移和向民族自治區(qū)域重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域遷移的財(cái)政政策。

2 限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口分布狀況

根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查、2011年全國(guó)及各地統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)以及《全國(guó)及各地主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照 “四大板塊”區(qū)域劃分，分別對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的人口分布進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，具體情況見(jiàn)表1。

根據(jù)“四大板塊”限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口分布情況表，限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口分布呈現(xiàn)如下特征。

2.1 限制開(kāi)發(fā)區(qū)戶(hù)籍人口大于常住人口

2010年，全國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)戶(hù)籍人口69357.77萬(wàn)人，常住人口60356.36萬(wàn)人，分別約占全國(guó)的52%和46%，戶(hù)籍人口超出常住人口9001.41萬(wàn)人。其中，全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)戶(hù)籍人口23222.57萬(wàn)人，常住人口20391.74萬(wàn)人，戶(hù)籍人口超出常住人口2830.83萬(wàn)人；戶(hù)籍人口超出常住人口最多的區(qū)域西部是930.28萬(wàn)人，以下依次為中部765.97萬(wàn)人、東部751.92萬(wàn)人、東北382.66萬(wàn)人。全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)戶(hù)籍人口46135.20萬(wàn)人，常住人口39964.62萬(wàn)人，戶(hù)籍人口超出常住人口6170.58萬(wàn)人；戶(hù)籍人口超出常住人口最多的區(qū)域中部是2830.02萬(wàn)人，以下依次為西部1853.07萬(wàn)人、東部1234.54萬(wàn)人、東北252.95萬(wàn)人。

表1 “四大板塊”限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口分布情況統(tǒng)計(jì)表

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于《全國(guó)及各地主體功能區(qū)規(guī)劃》、第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)以及各省、自治區(qū)直轄市 2011年統(tǒng)計(jì)年鑒整理計(jì)算得出。

2.2 限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口主要分布在中西部地區(qū)

2010年全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)常住人口20391.74萬(wàn)人，西部為7915.24萬(wàn)人、中部為5861.03萬(wàn)人、東部為4962.43萬(wàn)人、東北為1653.04萬(wàn)人，中西部合計(jì)占近70%；全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)常住人口39964.62萬(wàn)人，西部為10053.72萬(wàn)人、中部為14376.04萬(wàn)人、東部為12032.45萬(wàn)人、東北為3502.41萬(wàn)人，中西部合計(jì)占近65%。顯然，我國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口主要分布在中西部地區(qū)。

2.3 低收入人口主要分布在中西部限制開(kāi)發(fā)區(qū)

我國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人均產(chǎn)值低，且區(qū)域間人均產(chǎn)值不平衡。2010年，按照常住人口計(jì)算的全國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人均GDP為20013元，僅約為同期全國(guó)人均GDP(32561元)的60%。其中，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)常住人口人均GDP為18427元，約是同期全國(guó)人均GDP的56%，東北人均GDP最高為28866元，以下依次為東部26391元、中部16315元和西部12819元，中部和西部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人均GDP較低，西部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人均GDP不到全國(guó)人均GDP的40%；2010年，全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)常住人口人均GDP為20822元，不到同期全國(guó)人均GDP的64%，東北人均GDP最高為30111元，以下依次為東部28393元、中部16814元和西部14256元，中部和西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人均GDP較低，其中西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人均GDP不到東北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人均GDP的一半。顯然，我國(guó)低收入群體主要分布在中西部地區(qū)的限制開(kāi)發(fā)區(qū)。

3 限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口分布存在的問(wèn)題

目前，限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口超過(guò)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境資源的承載力，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力亟待轉(zhuǎn)移就業(yè)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)貧困人口數(shù)量過(guò)多，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)。

(1)限制開(kāi)發(fā)區(qū)存在人口“流而不遷”現(xiàn)象，不利于土地資源優(yōu)化配置。人口遷移有廣義和狹義之分，廣義的人口遷移就是人口流動(dòng)，狹義的人口遷移是指有戶(hù)籍遷移的人口流動(dòng)。因此，人口流出不等于人口遷出，二者的主要區(qū)別在于戶(hù)籍是否隨著人口遷移，人口流出是指沒(méi)有遷移戶(hù)籍的人口流出，人口遷出是指伴隨有戶(hù)籍遷移的人口移出。由于收入差距的存在，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)大量勞動(dòng)力選擇到重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)化地區(qū)就業(yè)，但是很多人口“流而不遷”，導(dǎo)致限制開(kāi)發(fā)區(qū)戶(hù)籍人口超出常住人口。由于農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等與戶(hù)籍掛鉤，大量人口“離鄉(xiāng)不離土”，實(shí)際工作和居住地與戶(hù)籍地長(zhǎng)期分離，出現(xiàn)大量“空心村”和耕地閑置拋荒現(xiàn)象，不利于農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置和高效利用。

(2)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口超過(guò)了環(huán)境資源承載力，不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。一般認(rèn)為，年降水量在200毫米以下為干旱區(qū)、200～450毫米為半干旱區(qū)，我國(guó)西北、華北以及青藏高原的絕大部分地區(qū)都屬于干旱與半干旱地區(qū)，約占全國(guó)面積的一半。其中，東自二連浩特，途徑海流圖、中寧、酒泉、敦煌、和田，西至喀什一線以北地區(qū)以及青藏高原的西北部和柴達(dá)木盆地均屬干旱地區(qū)[5]。根據(jù)劉燕華等計(jì)算結(jié)果，西部各個(gè)省區(qū)人口嚴(yán)重超載，其中寧夏實(shí)際人口密度為模型計(jì)算人口密度的57.4倍[6]。陳懷錄認(rèn)為生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的根源是人口超載對(duì)脆弱的生態(tài)系統(tǒng)造成的壓力，干旱地區(qū)每平方公里人口承載量不超過(guò)7人、半干旱地區(qū)每平方公里人口承載量不超過(guò)20人[7]。然而，我國(guó)西部地區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)平均每平方公里常住人口18人，平均每平方公里戶(hù)籍人口20人。由于人口超載，西部地區(qū)水土流失面積為104.7萬(wàn)平方公里，占全國(guó)水土流失總面積的80%以上，天然草場(chǎng)退化面積占該地區(qū)草場(chǎng)面積的70.7%[8]。國(guó)家林業(yè)局的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，截至2014年，全國(guó)荒漠化土地面積261.16萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的27.2%；沙化土地面積172.12萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的17.93%[9]。而我國(guó)荒漠化和沙化土地主要集中在中西部的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

(3)限制開(kāi)發(fā)區(qū)集聚少數(shù)民族人口數(shù)量多，扶貧難度較大。截至2014年底，全國(guó)還有2948.5萬(wàn)個(gè)貧困戶(hù)、7017萬(wàn)貧困人口。根據(jù)2012年6月14日國(guó)務(wù)院扶貧辦《關(guān)于公布全國(guó)連片特困地區(qū)分縣名單的說(shuō)明》，國(guó)家確定了六盤(pán)山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等11個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)，加上已明確實(shí)施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共14個(gè)連片特困地區(qū)，680個(gè)縣[10]。從14個(gè)連片特困地區(qū)空間布局上看，除了2個(gè)(大別山區(qū)和羅霄山區(qū))在“胡煥庸線”(指我國(guó)地理學(xué)家胡煥庸1935年提出的“璦琿-騰沖一線”，是我國(guó)半濕潤(rùn)區(qū)和半干旱區(qū)的分界線，線的兩側(cè)呈現(xiàn)出迥然不同自然和人文地域)以東外，其余12個(gè)都集中分布在“胡煥庸線”附近或以西地區(qū)，屬于少數(shù)民族人口集聚地區(qū)，這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，卻又是東部的生態(tài)屏障，在全國(guó)和各地的主體功能區(qū)規(guī)劃中，這些地區(qū)全部屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)，有些甚至屬于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，土地開(kāi)發(fā)受到限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然受到進(jìn)一步制約，這必然會(huì)影響到民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)和諧。然而，在當(dāng)前財(cái)稅體制下，各級(jí)地方政府財(cái)政收支與GDP掛鉤，導(dǎo)致中西部限制開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政貧困與人口貧困交織疊加，加大了扶貧開(kāi)發(fā)的難度。

4 限制開(kāi)發(fā)區(qū)超載人口測(cè)算

(1)

(2)

將全國(guó)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的2010年實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和常住人口規(guī)模(表1)代入方程(1)和(2)，則全國(guó)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)均衡常住人口為：

表2 經(jīng)濟(jì)人口承載力均衡狀態(tài)下主體功能區(qū)之間人口遷移

5 制約限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口合理遷移的因素

按照上文計(jì)算結(jié)果，限制開(kāi)發(fā)區(qū)存在15 966.81萬(wàn)人口向外轉(zhuǎn)移。與城鎮(zhèn)化地區(qū)居民收入存在較大差距，成為誘發(fā)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷移的主要?jiǎng)右颉５牵?dāng)前存在諸多制約限制開(kāi)發(fā)區(qū)遷移的因素，增加了人口流動(dòng)的“區(qū)域黏性”成本。

5.1 土地制度因素

一部分競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，購(gòu)買(mǎi)了住房，有可靠的收入，事實(shí)上已經(jīng)完全融入了城市，具備取得城市戶(hù)口條件，戶(hù)籍卻保留在農(nóng)村，依然選擇“流而不遷”。在現(xiàn)行法律制度下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地等屬于村民集體所有，農(nóng)民無(wú)權(quán)向村外居民出售或轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地。雖然《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶(hù)的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，農(nóng)民還是顧慮本輪土地承包到期后，下一輪的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)將會(huì)因?yàn)閼?hù)口遷走而喪失。尤其值得注意的是，近些年農(nóng)村孩子考上大學(xué)以后，絕大多數(shù)也選擇不遷戶(hù)口。除了“北上廣”等一線城市戶(hù)籍對(duì)高校畢業(yè)生有吸引力外，二三線城市戶(hù)籍已經(jīng)喪失對(duì) “體制外就業(yè)”的高校畢業(yè)生的吸引力，高校畢業(yè)生一般都將戶(hù)籍留在生源地。顯然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地等要素不能參與市場(chǎng)交換，是導(dǎo)致限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口主動(dòng)選擇“流而不遷”的重要原因。

5.2 戶(hù)籍制度因素

對(duì)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)的人口，不具備在城市取得戶(hù)籍的條件。因?yàn)樽》俊⒕蜆I(yè)、社會(huì)保障、教育等福利與戶(hù)籍相關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)和收入不穩(wěn)定，子女受教育成本高，同時(shí)城鎮(zhèn)居住成本、生活成本也較農(nóng)村高，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力人口被動(dòng)選擇在城鄉(xiāng)之間“候鳥(niǎo)式”往返流動(dòng)，而非舉家遷徙。因此，城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度阻礙了限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口流出，也是限制開(kāi)發(fā)區(qū)勞動(dòng)力人口被動(dòng)接受“流而不遷”的主要原因。

5.3 教育與文化因素

在各類(lèi)主體功能區(qū)中，限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域人均受教育年限最短，僅為7.43年[11]，而全國(guó)人均受教育年限為8.5年。限制開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)民文化水平低，又缺乏必要的技能培訓(xùn)，導(dǎo)致其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力不足，他們?cè)诔抢镏荒軓氖屡K苦累、報(bào)酬低、穩(wěn)定性差的臨時(shí)性工作，沒(méi)有能力舉家遷移到城市生活，只能將老人和孩子留在家鄉(xiāng)。此外，限制開(kāi)發(fā)區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口主要集中在中西部老少邊窮地區(qū)，尤其是少數(shù)民族人口集聚的區(qū)域，由于文化習(xí)俗、語(yǔ)言、社會(huì)歷史原因，導(dǎo)致民族區(qū)域剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)困難。

5.4 交通與環(huán)境因素

一些重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地處深山區(qū)，交通與信息閉塞，由于缺乏就業(yè)技能和就業(yè)信息，走出深山、融入城市的機(jī)會(huì)相對(duì)較小。同時(shí)，即便重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)青壯年勞動(dòng)者走出大山，往往也是“離鄉(xiāng)不離土”，往返于就業(yè)地與戶(hù)籍地之間。由于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一般都地處深山區(qū)，來(lái)往交通費(fèi)用高、途中占用時(shí)間長(zhǎng)，交通與環(huán)境因素也阻礙了地處偏遠(yuǎn)山區(qū)的限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷移。

6 促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷移的財(cái)政政策

依照 “政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、自由流動(dòng)”[12]的原則，財(cái)政政策的有效實(shí)施對(duì)降低限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷移的“區(qū)域黏性”成本，促進(jìn)人口合理遷移將會(huì)起到重要作用。當(dāng)然，促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷移，既需要人口輸出地的“推力”，也需要人口輸入地的“拉力”。限于篇幅，本文主要對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口遷移的“推力”進(jìn)行研究。關(guān)于人口輸入地即重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的“拉力”問(wèn)題，筆者將另文專(zhuān)門(mén)論述。為此，財(cái)政政策要有利于鼓勵(lì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)居民進(jìn)城落戶(hù)和退出農(nóng)村土地，有利于促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口就近轉(zhuǎn)移和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移相結(jié)合，引導(dǎo)限制開(kāi)發(fā)區(qū)少數(shù)民族人口向民族自治區(qū)域重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)有序遷移。

6.1 建立促進(jìn)戶(hù)籍制度改革和從農(nóng)村土地退出的財(cái)政政策，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶(hù)家庭“離鄉(xiāng)也離土”

農(nóng)民進(jìn)城后土地要素不能變現(xiàn)，是導(dǎo)致“離鄉(xiāng)不離土”的主要原因。我國(guó)憲法規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，因此必須在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不變、耕地總量不減少和農(nóng)民權(quán)益不受侵害的前提下，積極探索農(nóng)村宅基地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等要素的退出機(jī)制，改變“離鄉(xiāng)不離土”造成的土地資源利用效率過(guò)低局面。近些年，一些地方政府積極利用財(cái)政政策，在鼓勵(lì)進(jìn)城落戶(hù)家庭“離鄉(xiāng)也離土”方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新，值得繼續(xù)完善并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。例如，按照《重慶市戶(hù)籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法(試行)》(渝辦發(fā)〔2010〕203號(hào))的規(guī)定，對(duì)農(nóng)戶(hù)自愿退出其農(nóng)村住房、宅基地以及承包地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，財(cái)政在農(nóng)戶(hù)退出土地的收入補(bǔ)償、土地整治、復(fù)墾和再利用等方面給予相應(yīng)支持，盤(pán)活了農(nóng)村閑置土地資源，提高了農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的積極性。

6.2 增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)鎮(zhèn)的財(cái)政體制補(bǔ)助，引導(dǎo)部分人口就近轉(zhuǎn)移

相對(duì)于跨區(qū)域的長(zhǎng)途人口遷移，就近人口轉(zhuǎn)移成本較低，文化沖突也較小。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)際情況，積極運(yùn)用財(cái)政政策，引導(dǎo)限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口就近轉(zhuǎn)移。在各個(gè)省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中，對(duì)一些以縣為基本單元的限制開(kāi)發(fā)區(qū)都選擇了城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較好、環(huán)境資源承載力較強(qiáng)的鎮(zhèn)作為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)鎮(zhèn)。例如，《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》就在皖南省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)選擇了10個(gè)縣(市、區(qū))的17個(gè)鎮(zhèn)作為省重點(diǎn)開(kāi)發(fā)鎮(zhèn)，在黃淮海平原南部地區(qū)、長(zhǎng)江流域下游地區(qū)以及江淮丘陵地區(qū)等國(guó)家級(jí)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)選擇40個(gè)縣(市、區(qū))的116個(gè)鎮(zhèn)(實(shí)驗(yàn)區(qū)、試驗(yàn)區(qū))作為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)鎮(zhèn)。為此，財(cái)政要加大對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)投入，改善人居和投資環(huán)境，提高文化、教育、衛(wèi)生以及社會(huì)保障水平。另外，要發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)財(cái)政信用、財(cái)政貼息或稅收優(yōu)惠等政策，促進(jìn)地方特色經(jīng)濟(jì)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)和改善居民收入。然而，當(dāng)前中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾突出，只有增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)鎮(zhèn)的財(cái)政體制補(bǔ)助，才能使其有足夠的財(cái)力提高集聚人口的能力。

6.3 增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)教育的財(cái)政投入，促進(jìn)部分人口跨區(qū)域遷移

我國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)主要集中在中西部地區(qū)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)人口出生率高，人口超載嚴(yán)重，受教育年限短、文化水平低，接受新鮮事物的能力弱，人口流動(dòng)性差。從區(qū)域之間人口總量看，中西部地區(qū)存在凈超載人口。一般而言，跨區(qū)域人口遷移成本較高，根據(jù)人力資本收益模型，青年人的跨區(qū)域流動(dòng)的動(dòng)因較強(qiáng)[13]。因此，增加對(duì)中西部限制開(kāi)發(fā)區(qū)的教育投入，能促進(jìn)人口跨區(qū)域遷移，減少中西部限制開(kāi)發(fā)區(qū)超載人口。首先，要增加對(duì)中西部限制開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入，提高基礎(chǔ)教育水平；同時(shí)東部發(fā)達(dá)地區(qū)高校應(yīng)增加對(duì)中西部限制開(kāi)發(fā)區(qū)的招生計(jì)劃。其次，增加對(duì)中西部限制開(kāi)發(fā)區(qū)的職業(yè)教育的財(cái)政投入，提高職業(yè)教育水平。政府還應(yīng)主動(dòng)充當(dāng)職業(yè)學(xué)校與東部重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)之間的紐帶，為職業(yè)院校提供市場(chǎng)人才需求信息，大力提倡訂單式培養(yǎng)，有針對(duì)性地為東部地區(qū)培養(yǎng)藍(lán)領(lǐng)工人。顯然，“教育移民”有利于提高中西部限制開(kāi)發(fā)區(qū)青少年人口的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、文化融入和社會(huì)適應(yīng)能力，提高跨區(qū)域人口遷移的效率。

6.4 采取差別化財(cái)稅政策，引導(dǎo)民族區(qū)域人口有序遷移

按照全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，我國(guó)西部的藏中南地區(qū)、天山北坡地區(qū)、北部灣地區(qū)、寧夏沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)、呼包鄂地區(qū)等五個(gè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)主要位于民族自治區(qū)域[14]，這些重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)周邊都是少數(shù)民族人口集聚的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，從遷移成本、民族文化習(xí)俗等因素考慮，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)引導(dǎo)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的少數(shù)民族人口向這些民族自治重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域流動(dòng)。由于少數(shù)民族人口遷移流動(dòng)相對(duì)較低、分布相對(duì)固化，因此，政府在引導(dǎo)人口遷移的資金支持上應(yīng)有別于其他地區(qū)，要加大對(duì)人口遷移的財(cái)政補(bǔ)貼力度。同時(shí)，在民族自治重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的教育、文化、醫(yī)療以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，要體現(xiàn)民族特色，尊重民族習(xí)慣；利用稅收優(yōu)惠政策，積極發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)，支持發(fā)展適應(yīng)本民族生產(chǎn)、生活需要的特色產(chǎn)業(yè)。

[1]楊偉民，袁喜祿，張耕田，等.實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的美好家園：主體功能區(qū)戰(zhàn)略研究總報(bào)告[J].管理世界，2012(10)：1-17

[2]李江蘇,駱華松,王焱.主體功能區(qū)適度人口容量測(cè)算初探[J].西北人口，2008(3)：1-5

[3]牛雄.主體功能區(qū)構(gòu)建的人口政策研究[J].改革與戰(zhàn)略，2009(4)：42-47

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[8]范紅忠.中國(guó)多中心都市區(qū)的形成與地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：89-92

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[10]國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.關(guān)于公布全國(guó)連片特困地區(qū)分縣名單的說(shuō)明[EB/OL].[2016-02-20]．http://www.cpad.gov.cn/art/2012/6/14/art_50_23717.html

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[13]徐詩(shī)舉.主體功能區(qū)人口遷移：理論模型與財(cái)政政策涵義[J].探索，2013(6)：98-102

[14]王靜文,周鵬.“人口、勞動(dòng)力流動(dòng)與空間集聚”全國(guó)學(xué)術(shù)研討會(huì)暨人口學(xué)類(lèi)專(zhuān)業(yè)期刊交流會(huì)會(huì)議綜述[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2015(6)：123-125

(責(zé)任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.08.002

2016-04-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的財(cái)政政策研究”(12BJL070)。

徐詩(shī)舉(1968-)，安徽長(zhǎng)豐人，博士，教授，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政。

F812.0

A

1673-2006(2016)08-0005-05