新醫改背景下發展民營非營利性醫院的思考

楊妍瑋

(中共重慶市委黨校，重慶市 400041)

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新醫改背景下發展民營非營利性醫院的思考

楊妍瑋

(中共重慶市委黨校，重慶市 400041)

【摘要】在新醫改的背景下，通過對我國民營非營利性醫院現狀及存在的問題進行分析，嘗試提出民營非營利性醫院發展的途徑，包括立法保障、政策配套、管理創新和監管機制四個方面。立法保障包括制定《醫療法》等法律法規；政策配套包含土地、融資、稅收、人才引進、醫保等政策；管理創新從投融資方式、管理運營模式入手；在監管方面，提出完善監管體系，設置監管指標，探索監管模式，落實追責機制等措施。

【關鍵詞】新醫改；民營非營利性醫院；立法；政策；管理；監管

1引言

2014年1月9日國家《關于加快發展社會辦醫的若干意見》明確提出：“優先支持社會資本舉辦非營利性醫療機構，加快形成以非營利性醫療機構為主體、營利性醫療機構為補充的社會辦醫體系。”2015年6月15日，國務院發出《關于促進社會辦醫加快發展若干政策措施》，提出加快推進社會辦醫療機構成規模、上水平發展的各項促進措施。在新一輪醫改不斷深化的大背景下，社會資本辦醫已經提上新醫改的日程，為民營非營利性醫院的發展提供支撐。

2民營非營利醫院現狀及存在的問題

2.1現狀

我國非營利性醫療機構指為社會公眾利益服務而設立運營的醫療機構，不以營利為目的，其收入用于彌補醫療服務成本。

截至2012年底，我國共有醫院23 170所，其中，民營醫院9 786所，民營非營利性醫院3 383所，分別占醫院總數的42.24%和14.60%。占比與發達國家相比較小，還未形成民營醫院(尤其是民營非營利性醫院)與公立醫院競爭充分的醫療服務供給格局。而且我國民營非營利性醫院普遍規模較小，服務能力與公立大醫院相比較弱，其積極的“公益性”作用還未能夠完全的顯現[1]。

2.2主要問題

我國民營非營利性醫院在發展過程中主要存有三類問題。一是我國民營非營利性醫院投資主體單一。從嫣然天使兒童醫院成立以來經歷的各種困難來看，資金的入不敷出，缺乏運營(成熟)經驗等等，從一個側面反映了我國慈善性的民營非營利性醫院的建立和發展仍然任重道遠。我國宗教團體舉辦醫院的情況更少[2]。在這樣的情況下，企業的社會責任感、免稅待遇、產業鏈延伸的需要使得民營資本成為民營非營利性醫院主要投資來源。二是我國部分民營非營利性醫院的虛假非營利性。我國部分民營非營利性醫院出現向投資人直接或間接分紅的現象，違反非分配約束原則。比如，違反相關規定對員工發獎金和福利，以及用關聯交易轉移非營利性醫院利潤，導致其非營利性受到質疑[3]。三是政府對民營非營利性醫院的監管乏力。其原因大致為：(1)非營利性醫院的多頭監管。非營利性醫院除了要接受衛生行政部門的監管，還有藥監、物價、醫保、審計、質監等部門的監管，以及接受作為社會組織主管部門的民政部門的監管。衛生行政部門內部監管任務的分工也不盡合理，造成監管職能分散，協同性不強，效率不高。(2)民營非營利性醫院的監管體系不健全。對于民營非營利性醫院的外部監管，除了政府部門的監管，社會監管缺失。行業自律組織、公眾輿論、媒體監督的監管作用還未真正發揮。特別是醫院管理協會作為行業管理組織自律監督缺失。(3)非營利性醫院的監管問責機制缺失。沒有監管問責機制對監管不力進行責任追究，監管就永遠不能真正的“落地”[4]。

3發展民營非營利性醫院的途徑

3.1立法保障

制定具有統領性質的《醫療法》，對民營非營利性醫院的管理、稅收等方面做出規定，使民營非營利性醫院的定位具有法律效力。并以此為基礎修改《醫療機構管理條例》及《醫療機構管理條例實施細則》，具體對醫療機構分類，便于國家稅收、醫保等的銜接與政策聯動。

3.2政策配套

我國已經在2013年發布《關于促進健康服務業發展的若干規定》，提出“民辦非營利機構享受同行業公辦機構同等待遇”。但是政策制定和執行上還存在著障礙和差別對待。因此，必須在國家的大政方針下，切實調整和完善配套政策，給予其與公立醫院同等待遇，并督導政策的執行，鼓勵地方政府根據地方實際情況，因地制宜地探索和落實對于民營非營利性醫院的“社會辦醫”政策。借鑒溫州社會資本辦醫的“1+17”政策以及“京18條”的經驗，政府對社會辦醫土地、融資、稅收、人才、醫保等制度作出了規定[5]。

3.2.1辦醫土地政策。土地問題一直是制約社會辦醫的一個瓶頸。營利性醫院往往通過有償方式獲得土地使用權。而對民營非營利性醫院來說，通過購買等有償方式獲取辦醫土地壓力很大。因地制宜，制定社會辦醫的土地優惠政策，包括政府劃撥土地以及協議出讓或租賃的方式等政策使民營非營利性醫院獲得土地使用權[6]。

3.2.2辦醫融資政策。制定政策鼓勵社會資本舉辦非營利性醫療機構，以及通過合作、兼并、收購等形式，參與公立醫院改制重組。歡迎和鼓勵社會資本對非營利性醫院進行捐贈，以擴大資金來源。在基本醫療衛生服務上，將民營非營利性醫院納入補助范圍。以及在指令性急救任務方面，按公立醫院同等待遇給予補償[7]。

3.2.3稅收優惠政策。由于我國的社會投資辦企業缺乏免稅政策，極大地影響投資人設立民營非營利性醫院的積極性，所以，對非營利醫院給予并切實執行稅收優惠政策成為鼓勵社會辦醫的當務之急。國際慣例是對民營非營利性醫院的投資和運行活動實施免稅或在相關稅種上實行零稅率[4]。在稅收的具體執行上，從政府層面將民營非營利性醫院和公立醫院同等對待，在不以營利為目的的醫療服務項目上實施免稅政策。

3.2.4人才引進政策。 政府有責任將民營非營利性醫院和公立醫院同等納入統一的人才政策，或是制定專項政策對民營非營利性醫院的人才引進提供支持。尤其是對于醫療衛生高級人才以及專業緊缺人才，提供包括住房、資金、科研、實驗以及家屬安置、子女入學等方面的優惠政策。全面實行“多點執業”，放開醫生的職業限制，促進醫院間人才的合理流動。全面執行住院醫師規范化培訓政策，在省市級層面加大對于住院醫師規范化培訓的支持力度，探索“規范化”方式培養 “同質化”的醫生，從人力資本上為民營非營利性醫院提供保障。

3.2.5醫保聯動政策。由社會資本建立的醫院要納入醫保定點醫院很難。雖然一些地方已經出臺具體政策將民營醫院納入醫保，但是其條件相當嚴格。由此，多數民營醫院無法成為醫保定點單位。尤其是具有良好資質的民營非營利性醫院，其申請獲取醫保定點資格的流程與公立醫院不一樣，甚至在某些省被排除在新型農村合作醫療省級定點之外[8]。因此，各省市應該根據其實際情況，將符合醫保定點有關醫療服務和藥品價格政策規定的非營利性醫院納入醫保定點機構。

3.3管理創新

3.3.1投資融資方式。除了吸收慈善資金，按照政策規定，積極采取公私合作方式進行融資，探索分院、合作辦醫、政府幫扶等模式。如福建省泉州德誠醫院是一所民營非營利性三級綜合醫院，2012年被批準成為 “福建省腫瘤醫院德誠分院”，吸收三位社會企業家6億人民幣。其獨立的法人、自主地經營和管理，與總院分成利潤，成為公立醫院與民營非營利性醫院合作、發展、互相利用資源的新模式。早在2005年我國廈門就建立了“長庚醫院”，是我國合作辦院的典型。此種合作辦醫的方式使得高效運營管理方式、優質服務和醫療人才等直接體現在醫療服務的優質低價上。

3.3.2管理運營模式。一是建立規范的法人治理結構；二是聘用職業院長或具備資質的專業管理機構負責醫院管理；三是在運營上加強成本控制和質量管理。民營非營利性醫院由于“公益性”目標，其收入無法與營利性醫院相比，故在財務上加強醫療機械、藥品和耗材的成本控制至關重要。建立與時俱進的質量管理體系，醫院內部質量管理與控制部門按照質量標準進行醫療、護理質量的管理和控制，確保優質的醫療質量。

3.4監管機制

建立一套運行有效的民營非營利性醫院的監管機制是民營非營利性醫院健康發展的保障。

3.4.1完善監管體系。只有完善民營非營利性醫院的監管體系，才能真正讓“監管”落地。民營非營利性醫院的監管體系必須涵蓋內部監管和外部監管兩方面。內部監管主要是借鑒國外流行的社會企業模式，應用現代化的內部控制與審計監管等對民營非營利性醫院進行監管。外部監管包括衛生行政部門、民政部門以及行業組織、媒體、個人等監管。科學合理地劃定和調整衛生行政部門和民政部門職責，讓其有效的對民營非營利性醫院進行監管。尤其是衛生行政部門應該在資源配置和基礎設施方面加強區域性規劃和監管，嚴防鋪張浪費；厘清和執行監管職責，嚴格指導醫療服務價格[9]。而行業組織，如醫院管理協會應該盡到自身的職責，鼓勵民營非營利性醫院“自律”。媒體和社會個人作為監管的主體，在涉及公益性等方面具有監管職責。只有監管體系不斷地完善，多方位監管，才能為整個監管機制的有效運行提供基礎。

3.4.2設置監管指標。對于民營非營利性醫院的監管包括執業行為與經營管理的監管。在執業行為方面，主要是監督引導民營非營利性醫院執業規范，如醫療質量、醫療服務范圍等方面。在經營管理上，由于與經營業績、工作效果、財務等具有極大關聯性，故其主要的經濟監管內容包括對民營非營利性醫院的融資、收入、支出、結余等的監管。因此，建立一套科學、合理的民營非營利性醫院的執業行為和經濟監管指標體系至關重要。依據民營非營利性醫院監管的內容合理選定各級指標，科學設置各指標權重，以達到量化監管的目標。加大涉及公益性的相關指標的占比和權重，讓民營非營利性醫院的管理不偏離公益性軌道。

3.4.3探索監管模式。我國有關醫院管理方面的信息公開和披露制度主要依據是2006年衛生部《關于全面推行醫院院務公開的指導意見》，其將我國醫療機構分為民營營利性和公立非營利性兩類，因而對民營非營利性醫院缺乏相關規定。我國民營非營利性醫院是按照非營利性組織進行登記注冊并由登記管理機關和業務主管部門進行“雙重管理和監督”，明顯不利于監督的有效性和統一性。因此，對于我國民營非營利性醫院的監管而言，借鑒和采用“披露—分析—發布—懲罰”(DADS)監管模式，有著極大的實踐意義。

3.4.4落實追責機制。我國的衛生行政部門作為醫療衛生機構的行政主管部門，對醫療衛生機構的管理負責。尤其是對于醫療執業行為的監管，是其對于醫療衛生機構進行管理的重要內容。因此，在《醫療法》中應明確規定衛生行政部門及其工作人員對民營非營利性醫院的監管失職的追責。配套相應規章條例，對監管并嚴格追責失責進行細化規定，包括建立終身追究制度等，以增強追責的可行性和科學性。對于行業組織監管不力的追責，納入民政部門對行業組織的年度考核。

參考文獻

[1]李大壯,魏東海,丁伯鳳,等.民營資本舉辦非營利醫院動因與政府激勵性政策實施[J].中國醫院,2015,19(3):21-23.

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[3]李文敏,施利群,李文惠.論我國民辦非營利醫院虛假非營利性問題的外部監督[J].中國衛生事業管理,2015,327(9):673-676.

[4]陳良俠.我國發展非公有醫院的策略研究[D].武漢:華中科技大學,2010:61,74.

[5]溫州社會辦醫能否再前進[EB/OL].新華網,(2013-06-21).[2016-02-02].http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-06/21/c_124889586.htm.

[6]溫州出臺政策解決土地供給促進社會辦醫再前進[EB/OL].新浪財經.(2013-06-21).[2016-02-03].http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20130621/080315867063.shtml.

[7]楊鐵虎.北京首次出臺18條鼓勵社會資本辦醫政策[EB/OL].鳳凰網資訊.(2012-08-30).[2016-02-02].http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_08/30/17227065_0.shtml.

[8]趙淳,陳方,趙婧,陳偉,等.影響我國營利與非營利性醫院發展的政策問題分析[J].中國醫院,2015,19(5):3-5.

[9]鄭偉標.淺析非營利性醫療機構的財務管理問題[J].時代金融,2015,598(8):180.

修回日期：2016-02-03

(編輯馬蘭)

【中圖分類號】R197

【文獻標識碼】A

【文章編號】1672-4232(2016)02-0031-03

【DOI編碼】10.3969/j.issn.1672-4232.2016.02.011

通信作者：楊妍瑋(1989-)，女，助理政工師，在讀碩士研究生；研究方向：公共人力資源管理。

收稿日期：2016-01-27

Consideration of Non-profit Private Hospital Development in New Medical Reform

YANG Yan-wei

(Party School of Chongqing Municipal Committee of CPC,Chongqing 400041,China)

【Abstract】By analyzing the present situation and the existing problems concerning non-profit private hospitals in China under new medical reform,the author tries to propose the route for the development of non-profit private hospitals,including legislative guarantee,policy setting,management innovation and supervision mechanism.Legislative guarantee covers the formulation of Medical Law,and other laws and regulations.Setting policies refers to land,financing,tax,talent introduction,medical insurance policies.Management innovation means investment and financing methods and management operation mode.In supervision,supervision system,supervision index setting,supervision pattern exploration and accountability should be considered.

【Key words】new medical reform;non-profit private hospital;legislation;policy;management;supervision