環境沖突治理中的模糊觀念與制度缺失檢視

徐彬+王季倫

摘要：基于對當前環境沖突治理中理念和制度兩大方面存在問題之分析，文章指出在環境沖突治理中，必須看到地方政府的多重身份，將其納入治理對象的范疇;按照環境基準制定精準的環境標準，規范企業的排放行為;要準確理解設定排污費的初衷和本質，正確使用超標排放費;科學界定環境事件的受害者，做好環境修復和補償受害者的工作。從制度設計上，必須進一步規范排污權交易制度，完善環境信息公開機制，建立和健全公眾參與機制，提升政府處理環境沖突事件的能力。

關鍵詞：環境沖突;沖突治理;制度缺失;環境標準;公眾參與機制

中圖分類號：F124.5

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）02-0074-04

環境污染已經超出了國企轉型、土地征用、住宅強拆等而成為引發社會沖突的主要動因之一，因環境問題引發的群體性事件以年均29%的速度遞增，[1]環境沖突已經成為社會沖突的主要形式之一。新修訂的《環境保護法》直面環境保護中的執行難問題，提出了一些新原則、新措施，這將對依法處理環境沖突發揮積極作用。防范環境沖突事件，必須從厘清一些模糊觀念和健全相關制度入手。

一、環境沖突治理中的模糊觀念辨析

1.地方政府是環境問題的直接管理者，也可能是間接施害者。人們通常認為企業是環境事件的施害者，民眾是受害者;地方政府是環境問題的直接管理者，在環境沖突事件中，充當調停者和裁決者的角色。然而，大量的事實證明，在許多環境事件中，地方政府實際上扮演了多個角色：一些地方政府引進一些高能耗高污染的項目，成為環境沖突事件的“發動者”，從而客觀上成為環境沖突事件的始作俑者;在項目審批時，地方政府被企業“俘獲”和“綁架”，為企業開綠燈，成為污染項目的“保護者”;對污染企業監管不力，或者對群眾舉報處理不力，甚至主動為污染項目埋單，成為環境事件的“縱容者”;環境事件發生之后，有意隱瞞或淡化污染信息，使得傷害進一步加深、擴大，成為環境事件的“放大者”。由此可見，在許多環境沖突事件中，地方政府不是置身事外的管理者，在很多情況下，它也難以成為真正中立的調停者，有些環境問題的源起并不是企業，而是地方政府，有些環境沖突事件的快速演化與地方政府的不作為和亂作為有直接的關系。

長期以來，地方政府以管理者身份對環境問題的施害者（或企業、或個人）進行監管和懲處，而通過以上的分析發現，地方政府有可能成為環境問題的間接施害者，因此，為了找到環境問題產生的根源和環境沖突事件升級的關鍵因素，應該將地方政府納入環境沖突事件的監控和治理對象的范疇。

近年來，我國政府開展了環境審計，但審計的主要內容是地方政府環境專項資金及項目的執行情況及環境保護部門資金使用情況，大部分屬于財務審計的范疇，并不是嚴格意義上政府環境責任審計。一些省市將環境質量評價納入政府部門績效考核指標體系，作為干部晉升考察的重要內容，這是一個良好的開端，它將在一定程度上強化政府（官員）的環境責任，增強政府行為的環境約束意識。

2.依法、達標排放是環境保護的最低標準，而不是最高標準。環境基準是環境中污染物對特定保護對象（人或其他生物）不產生不良或有害影響的最大劑量或濃度，是一個基于不同保護對象的多目標函數或一個范圍值，環境基準值是依據環境的自凈能力計算出來的，是國家制定環境標準的依據，低于這個標準的排放被認為是安全的、合法的，否則就會產生環境問題。我國先后頒布了6部環境保護法律、13部與環境相關的資源保護法律以及395項環境標準，希望通過達標排放，控制廢棄物排放，避免環境問題和環境沖突。

表面看來，以上的政策邏輯是自洽的。現在的問題是，如果企業都做到達標排放是否就不會產生環境問題？是否就不會出現環境沖突？答案是否定的。理由是：首先，環境標準是防止環境惡化的最低標準，而不是最高標準。以此為依據的依法、達標排放只是使環境不會變得更糟，這就與人們希望環境質量不斷提高的愿望相沖突。也就是說，環境控制閾值是允許“有限污染”的控制指標，民眾則是希望生活在一個無污染的環境之中。政府、企業與民眾在環境質量預期上的巨大差異，成為環境沖突事件發生的現實原因。其次，地方政府、行業的立場直接影響到環境標準的科學性。環境標準的科學性有賴于“環境中立”的立場，但在實際生活中，盡管地方政府和行業（企業）能夠看到經濟發展指標與環境保護的長遠一致性，但在具體的行政周期中，政府和企業往往難以立足長遠，更不能始終保持“環境中立”，而是過多地考慮地區和行業發展的需要，制定低于國家標準的地方標準和行業標準，甚至拒不執行現有標準。這實際上就是以經濟發展為由，打開了破壞環境的借口。另外，我國環境基準研究嚴重滯后，有些領域還沒有確定環境基準，相應的排放標準的科學性就更難以保證。再次，區域、行業的環境達標排放與個別地區和行業的超標排放可以并存，由此引發的環境沖突難以避免。地域內、行業范圍內的整體達標，并不表明每個地區和每個企業的排放物達標，個別地點和企業的排污行為同樣會引起民眾的反對，引發環境沖突。

3.超標準排污費不是企業購買排污權的價格，也不是行政事業費的補充。我國《環境保護法》規定了在我國實行征收超標準排污費制度，設置征收排污費的初衷是為了促進企事業單位節約和綜合利用資源，治理污染，改善環境。然而，在環境監管實踐中，已經出現了兩個與以上初衷明顯背離的現象，這兩個現象的發生與人們對排污費的本質的錯誤認識密切相關。

一是企業花錢購買排污權。企業認為，排污費是政府制定的排污權的購買價格，企業繳納了排污費也就取得了排污的權力，交足了超標準排污費（罰款），超標排污也就合法化了。正是基于這種認識，一些企業在“理性經濟人”的決策機制下，當項目投產的預期利潤足以抵消超標罰款的損失時，就會主動購買排污權，上繳超標準排污費。盡管新的環境保護法將破壞環境的行為列入刑法管理的范疇，但只要企業將污染控制在一定的范圍，并主動承擔相應的罰款，企業也就不會因此受到刑法的制裁。

二是政府以罰代管，以罰養政。一些地方政府對企業的排污行為或者視而不見，或者聽之任之并借機收取超標準排污費，更有甚者，有些地方政府利用排污權交易制度，在排污權指標分配和交易中謀取利益，與排污企業“協議”收費標準，將權錢交易引入排污權交易制度之中，這種政府“出售”排污權的制度一旦流行開來，通過排污權交易控制污染的制度設計就不可能達到預期的目的。

實際上，超標排污費是對過錯責任的懲罰性收費，不是企業排污權的購買價格，因此，不能用市場交易的規則對待超標排污費的征繳和收取。另外，現行的《環境保護法》明確規定了超標準排污費的用途，即“排污費應當全部專項用于環境污染防治，不得挪作它用”，地方政府以罰代管，以罰養政的做法本身是違背《環境保護法》的，長此以往，地方政府就會在環境保護上失去責任感，環保部門執法過軟的現象則不可能改變。

4.環境沖突事件中的確定性與不確定性。通常，在單一因素致污導致的環境沖突事件中，沖突的雙方當事人、沖突原因、危害程度等都是明確的，這就是環境沖突事件中的確定性。對于這類沖突事件，經過雙方協商或者第三方裁決，總是可以找到解決方案。

然而，大量的環境事件存在不確定性。這些不確定性主要包括：第一，施害者——受害者的對應關系的不確定性。環境污染是多種致污因素長期累積的結果，環境污染事件的受害者很難找出具體的致污者，更難以厘清每一種致污因素的權重系數，因而也就不可能向具體的施害者提出賠償的要求，只能籠統地提出停止傷害和給予賠償的要求。這種籠統的要求很容易遭到相關企業的反對，也難以取得所在地政府的支持。第二，環境損害程度的不確定。準確地計算環境損害程度是解決環境沖突問題最重要的環節。單純地檢測環境自身的質量是容易的（如，通過檢測水的成分變化可以判定水體質量，通過檢測PM2.5可以判定空氣質量），但是檢測環境惡化導致的影響就比較困難，困難來自環境問題導致的傷害是一個“鏈式”的系統，且許多傷害只有在經過了一定時期的積累以后才能顯現出來，如有些粉塵和廢氣產生的致癌物，在人體內潛伏10-15年才會被人感知。環境危害程度不確定，環境損害賠償就難以確定。第三，觸發環境沖突事件的因素不確定。環境問題導致的傷害通常是持續累積的，但觸發環境沖突事件的因素通常具有一定的偶然性，這就給預防環境沖突事件增加了難度。

環境沖突事件的不確定性給防范和解決環境沖突帶來了困難，也給一些環境施害者逃避處罰提供了借口，也使得政府的環境沖突治理對策表現出頭痛醫頭腳痛醫腳的片面性。

二、環境沖突治理中的制度缺失檢視

1.制度選擇原則偏失：“經濟發展優先”對“環境保護優先”的干擾。新環境保護法新增了“保護環境是國家的基本國策”的規定，并明確“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔責”的原則。新環境保護法還明確規定，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，“未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限制達標規劃，并采取措施按期達標”。

在實踐中，地方政府通常以促進經濟發展為由，置“環境保護”的基本國策于次要位置。導致這種現象的原因，并非地方政府官員不懂得“經濟發展”與“環境保護”之間存在長遠的一致性，只是在現有的并不完善的管理制度的誤導下，一系列的硬性約束使地方政府更看重經濟發展，“經濟發展優先”的原則戰勝了“環境保護優先”的原則。

這些不完善的管理制度及其影響主要體現在：首先，公務員任期行為短期化導致環境責任追究難。干部任期制是行政管理制度改革的重要內容之一，在此，不討論其在遏制腐敗、提高服務效率上的積極作用，僅討論任期制對環境保護的負面影響。在任期內，地方政府極力追求經濟增長率、招商引資項目數、利稅增長率等數量型指標的增加值，開工建設一些在本任期內能夠見效的項目，甚至大建“形象工程”為自己樹碑立傳，只要這些指標和項目對環境造成的危害一時難以顯現出來，也就無法啟動環境責任追究制度。在下一屆政府任期內，“新官不理舊賬”的管理慣例又使得此前的過錯延續下去，當環境問題積累達到了突破臨界值時，政府只能啟動污染治理和環境修復的工作，環境責任追究也就不了了之，因為時過境遷已經無法找到真正的責任人。其次，地方政府與企業合謀使得政府的環境責任旁落。一直以來，GDP是考量各級政府行政能力和績效的重要指標，而企業是GDP的主要貢獻者，企業的發展也需要獲得地方政府的大力支持，因此，地方政府與企業存在“合謀”的基礎。兩者“合謀”的結果是地方政府對企業破壞生態環境的行為置若罔聞，甚至主動為企業開脫，壓制受害民眾的意見。再次，環境考評制度設計的缺陷。由于各地環境約束和經濟發展狀況存在巨大差異，各地區的污染排放“閾值”各不相同，于是，各地環境監管部門和企業就有了徇私舞弊的制度空間。如，一些地方政府出面為利稅大戶說情，懇求環保部門“容忍”企業的排污行為;在公務員任職期間的環境績效考核中，一些地方政府為了“面子工程”，降低考評標準。

2.排污權交易制度設計的初衷與實際效應的反差。排污權交易制度被認為是一種通過發揮市場機制作用有效控制環境污染的新型環境經濟政策。王麗萍比較系統地研究了我國的排污權交易，認為設定排污權交易制度的初衷是通過排污權交易，有償使用排污權，讓節能減排企業得到補償，超量排放的企業付出更高的代價;通過設定一定時期內的排污總量，將排污量控制在環境基準的閾值范圍內，守住環境底線。[2]然而，排污權交易制度的實施效果卻不太理想，導致這種現象的原因是排污權交易制度本身存在重大缺陷：

首先，排污總量核定的科學性受到經濟發展需求干擾，排污總量不斷被突破。在“以GDP論英雄”的考評機制下，區域經濟振興和企業發展對“排污權”需求是“多多益善”。如果采取由下而上的方式匯總排污總量，那么這個總量一定會超過環境基準期望達到的最高閾值;如果采取自上而下層層分解排污權，這雖然有可能保證最高閾值不被突破，但是，這種排污權核定方式首先遭到地方政府的否定，因為這會直接強化地方經濟發展的環境約束，提高企業的成本，阻礙地方經濟發展。在實際工作中，排污總量核定是由地方政府與環保部門協商確定的，在地方政府和環保部門“博弈”中，顯然地方政府占優勢，因此，排污總量核定值是一個環保部門“妥協”后的次優值，基于環境基準的最高閾值不斷被突破。環境基準值的剛性約束也就難以體現出來。

其次，排污權初始分配依據的科學性和運作問題。從理論上講，排污權初始分配有免費分配、有償分配和免費有償相結合三種方式。綜合考慮各種制度和技術因素，我國選擇了免費分配的方式。環保部門在分配排污權時，通常依據企業的成本效率、非經濟因子和現時經濟活動量狀況綜合確定。呂忠梅的研究表明，這三種分配依據都存在一定的缺陷，[3]相比較而言，以現時經濟活動量為基礎的免費分配比較簡單、客觀，從而成為目前常用的分配依據。[4]顯然，這種分配依據的科學性存在問題，因為，它不僅沒有讓生產技術落后的企業受到應有的限制，反而使其得到了更多的排污許可權。

另外，由于排污權分配同時存在于“公域”和“私域”當中，因此，在公共物品轉化為私人物品的過程中，排污權總量的確定以及在企業間的配置，就成為管理部門的權力資源，政府在這兩級市場中，既是“裁判員”，又是“運動員”，這就給權力尋租留下了空間。因此，排污權初次分配中隱含的腐敗的可能性一直遭到詬病，腐敗不僅損害了公務員隊伍的形象，而且勢必同時導致排污總量被突破、環境約束軟化的嚴重后果。

再次，全國統一的排污權交易制度框架難以形成。我國排污權交易尚處于試點階段，雖然一些省市區（如，山西、河南、江蘇等）都相繼出臺了一些地方性的排污權交易法規，但在國家層面上，排污權交易從審批到交易，都沒有統一的標準，跨地區排污權交易受到制度的阻隔，排污權交易的市場機制不健全，缺乏法律監督和信用機制，公開的排污權的交易量難以擴大，競爭性的排污權交易市場難以形成。

在規范的統一的市場還沒有形成的情況下，排污權的場外交易開始活躍起來，引發的問題遠比解決的問題多，表現為：排污權過低的現期交易價格和較高的未來預期價格導致賣方的交易期望不高，這種“惜售”的心理導致了排污權交易的“有價無市”;由于市場機制不健全，場外市場主體過少，參與度不高，信息也不充分，提高了排污權的交易成本;目前，排污企業之間使用的排污設備和技術都很類似，企業之間的邊際治污成本相差不大，企業通過排污權交易獲得交易的收益較低，企業之間通過交易降低治污成本的優勢難以體現，交易動力不足。另外，排污行為的區域間轉讓受到轉讓地民眾的抵抗。排污權在不同區域的企業之間轉讓，實際上是環境污染的區域轉移問題，這必然損害了排污指標購買方所在地居民的環境利益，這也不符合“環境正義”的原則。這些現象的存在，導致全國統一的排污權交易制度框架難以形成。

3.環境治理中的公眾參與機制不健全。為了克服和彌補在環境保護上的市場失靈和政府失靈，許多國家設置了環境保護的公眾參與制度，美國《國家環境政策法》開辟了公眾參與制度的先河，后為許多國家所效仿。我國已經在憲法、環境法單行法規、環境部門規章及一些政策性文件上規定了公眾參與原則，但實際運行的效果并不理想，根本原因是：我國還缺乏環境權立法，導致公眾參與環境立法、執法和訴訟的基礎不牢;公眾參與環境治理的范圍過窄（美國的《國家環境政策法》規定，任何機關只要它的行為屬于對人類環境有重大影響的聯邦行為，公眾就可以參與到其中去，對其進行評價和監督。我國《環境影響評價法》規定了公眾只能參與建設項目和規劃，忽視了國家政策、戰略方案等方面的公眾參與）;參與方式缺乏可操作性（我國《水污染防治法》第13條規定：“環境影響報告中，應當有該建設項目的所在地單位和居民的意見。”但并沒有規定相應的參與途徑、程序，沒有明確公眾的權利義務，使公眾無法參與）;缺乏環境公益訴訟機制，公眾參與環境治理的深度不夠（美國和日本都制定了“公益訴訟”制度，我國缺乏類似規定）。實際上，公眾參與自然觀察、污染舉報、環境傷害調查、利益相關方談判、政策建議、行政訴訟等，是實現環境問題全民共治的有效途徑。

因此，必須完善我國環境治理的公眾參與制度。首先，必須以立法形式確立公民的環境權，同時，盡快出臺有關公眾參與的制度和法規，明確公眾參與的范圍、內容、方式、流程等。其次，要拓寬公眾參與的范圍和途徑。要讓公眾參與環境立法和國家重大決策（不能僅限于項目的決策咨詢），各級政府的重大戰略調整和重點項目決策，不僅要廣泛聽取各類專家的意見，還必須聽取環境類社團和公眾的意見。最后，必須建立環境公益訴訟制度。在環境公益訴訟制度設計中，要放寬起訴資格，允許“非直接利害關系”的公眾（個人、單位或團體）依法參與訴訟;要實施有效的舉證責任制度，采取被告人應訴和無責或免責辯護制度;適當延長訴訟時效，以便準確判定傷害程度，科學確定賠償方式和賠償額度。

4.環境信息公開機制不完善。目前，我國的大部分環境沖突事件的演化與環境信息公開不夠有直接的關系。突出的問題主要體現在：首先，項目立項前不征求公眾意見。一些項目的決策者（地方政府或者企業）以公眾意見缺乏專業性和公眾訴求存在片面性為由，不聽取或者不采納公眾意見。在此情況下，強行開展項目的設計和施工，不僅難以保證項目決策的科學性，而且埋下項目與周邊民眾發生沖突的隱患。其次，不實時公布項目運行中的排放物信息。在項目運行中，一些企業不太愿意公開有關污染排放的數據，甚至有意隱瞞信息，這就必然引起公眾的猜測，進而產生一系列“壞的聯想”，很自然地將一切的不如意事件都歸罪于此項目。近年來，因為信息不充分和誤解導致的沖突比較常見，最典的例子是多地發生的集體抵制 PX 項目事件和城市郊區民眾抵制修建垃圾填埋場事件。最后，環境事件發生時有意隱瞞真實信息。表現為：致污企業刻意掩蓋真實信息以逃避制裁;地方政府從保證地方稅收的角度考慮，聽任企業虛報信息;新聞媒體以安撫民眾為由，避重就輕，有意不報道真實信息。無論基于何種目的，污染信息發布不及時、不真實，都會導致嚴重的后果，最直接的后果是污染不能得到及時有效的控制和處理，從而使小型和局部性的環境事件有可能演變為大型的全流域的事件;更為嚴重的后果是，一旦公眾從其他途徑感覺到環境事件已經發生后，會將對致污企業的不滿轉化為對政府、對媒體的嚴重不信任，一個單純的環境沖突事件就可能升級，演化為社會沖突事件、政治沖突事件。

參考文獻：

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[3]呂忠梅.論環境使用權交易制度[J].中國政法大學學報，2000，（4）.

[4]沈滿洪，趙麗秋.排污權價格決定的理論探討[J].浙江社會科學，2005，（3）.

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[6]王立平.我國環境信息公開問題與對策研究[D].華東師范大學，2011.

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【責任編輯：孫巍】