媒體管治中的共管模式
——以臺(tái)灣地區(qū)的媒體管理經(jīng)驗(yàn)為例

■ 李 瑩 曾子瑾

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媒體管治中的共管模式
——以臺(tái)灣地區(qū)的媒體管理經(jīng)驗(yàn)為例

■ 李 瑩 曾子瑾

【內(nèi)容摘要】以2006年臺(tái)灣地區(qū)通訊傳播委員會(huì)的成立為標(biāo)志，臺(tái)灣當(dāng)局開始推動(dòng)針對(duì)媒介管理的變革，從過(guò)去命令—控制式管制轉(zhuǎn)變?yōu)槭芄苤频淖月桑磸?qiáng)調(diào)公眾、政府與媒體三者的共同管理。本文通過(guò)文獻(xiàn)收集和深度訪談等方法，對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)近十年媒體管制的得失進(jìn)行了探討。研究發(fā)現(xiàn)，共管模式雖可更好地應(yīng)對(duì)媒體產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，但其奉行的“最小干預(yù)原則”極易演變?yōu)檎毮艿娜蔽唬以诙嘧兊拿襟w潮流中，保持一個(gè)弱勢(shì)的管理機(jī)構(gòu)也顯得無(wú)法適應(yīng)環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】臺(tái)灣地區(qū)；通訊傳播委員會(huì)；媒體管制；共管模式；最小干預(yù)原則

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，不同媒體形式間的區(qū)別與界限變得越來(lái)越模糊，落后的傳媒管理體制與日益發(fā)展的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了一定的矛盾，而地區(qū)壁壘、媒體壁壘和行業(yè)壁壘也都嚴(yán)重阻礙傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，如何能夠更好地適應(yīng)當(dāng)前媒體改革發(fā)展的要求，適時(shí)建立并調(diào)整新的媒體管理模式與思路便成為亟待解決的問題。在這一背景下，本文選擇臺(tái)灣地區(qū)的媒體管理為分析對(duì)象。2006年“臺(tái)灣通訊傳播委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱NCC，為地區(qū)性委員會(huì)）成立。該委員會(huì)從成立之初就以培植民間社會(huì)參與媒體管制為政策方向，并透過(guò)法制等必要措施，建立與民間社會(huì)合作的共管機(jī)制。

一、臺(tái)灣媒體共管模式的出現(xiàn)與發(fā)展

學(xué)界一般依據(jù)公權(quán)力的介入程度對(duì)媒體的管制制度進(jìn)行劃分。有學(xué)者將媒體管制分為命令—控制式管制（command - and - contro1 regu1ation）、自律（se1f -regu1ation）和受管制的自律（regu1ated se1f - regu1ation）。①就命令—控制式的管制而言，其優(yōu)點(diǎn)是直接有效、也可以一定程度地反映公眾意見，但缺點(diǎn)是這種權(quán)力可能被濫用并且限制了自由；就自我規(guī)管的方式來(lái)說(shuō)，盡管這種方式更加靈活易調(diào)整，但由于市場(chǎng)本身的缺陷，媒體產(chǎn)業(yè)因兼并壟斷導(dǎo)致市場(chǎng)失靈等問題，亦難以達(dá)到照顧公共利益的目標(biāo)。由于命令—控制式的管制以及自律都存在問題，一些國(guó)家和地區(qū)，如歐美、日本、臺(tái)灣地區(qū)等地紛紛在制度層面上將受管制的自律納入政策設(shè)計(jì)范疇。其中，典型代表是美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）、英國(guó)通訊傳播管理機(jī)構(gòu)Ofcom以及臺(tái)灣地區(qū)的通訊傳播委員會(huì)（NCC）。

由于中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)與大陸同根同源，本文以臺(tái)灣的媒體管制為研究對(duì)象，以期有更好的參考意義。臺(tái)灣當(dāng)局早期對(duì)媒介的管理以命令—控制式為主。1951年，臺(tái)灣當(dāng)局以“節(jié)省紙張”為由，停止新報(bào)紙登記（限照），現(xiàn)有報(bào)紙每份發(fā)行張數(shù)限三大張以內(nèi)（限張），印刷廠只能在一地（限印），這“三限政策”持續(xù)到1987年。②雖然臺(tái)灣在1963年和1974年分別成立了以自律為標(biāo)榜的新聞行業(yè)組織“臺(tái)北市報(bào)業(yè)新聞評(píng)議委員會(huì)”和“新聞評(píng)議委員會(huì)”，但是這些行業(yè)組織從人事到經(jīng)費(fèi)都與臺(tái)灣有關(guān)當(dāng)局有直接關(guān)聯(lián)，具有“官督民辦”的特點(diǎn)。③1988年，臺(tái)灣有關(guān)當(dāng)局解除報(bào)禁，臺(tái)灣媒體進(jìn)入了自治時(shí)期。然而，《壹周刊》及《蘋果日?qǐng)?bào)》在臺(tái)灣發(fā)行，將小報(bào)文化帶到臺(tái)灣。雖然臺(tái)灣于1996年成立了“臺(tái)灣記者協(xié)會(huì)”，但該協(xié)會(huì)所代表的自主專業(yè)運(yùn)動(dòng)與新聞自律的影響相當(dāng)有限，既沒有吸引到足夠數(shù)量的新聞工作者參與，也沒有促使優(yōu)質(zhì)新聞的生產(chǎn)，最終僅能停留在道德層面的訴求。一些學(xué)者就認(rèn)為解嚴(yán)后臺(tái)灣政治控制逐步松綁，但媒體間激烈競(jìng)爭(zhēng)下的市場(chǎng)邏輯抬頭，市民社會(huì)在解嚴(yán)后尚未有足夠時(shí)間建立加之新聞工作者逐漸降低的倫理觀念，都導(dǎo)致自主的新聞自律機(jī)制無(wú)法填補(bǔ)舊規(guī)范瓦解后留下的空白。④

與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展也進(jìn)一步給臺(tái)灣陳舊的媒體管理體制帶來(lái)沖擊。長(zhǎng)期以來(lái)，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于電信、資訊、傳播媒介的管理，分屬在不同單位管轄。有關(guān)當(dāng)局不僅充當(dāng)管理者，也直接進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，致使政策宣傳和媒體管理角色混淆。⑤然而，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使得原本獨(dú)立的資訊、通訊及傳播等產(chǎn)業(yè)，越來(lái)越難以在制度上相區(qū)隔。⑥疊床架屋、多頭馬車的結(jié)構(gòu)造成管理層級(jí)混亂且政出多門、效率低下。⑦

以2006年“臺(tái)灣通訊傳播委員會(huì)”（NCC）的成立為標(biāo)志，在電信自由化以及媒介融合的背景下，臺(tái)灣當(dāng)局開始主動(dòng)推動(dòng)針對(duì)媒介管理的變革，以試圖將通訊傳播監(jiān)理機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政指揮之外，并同時(shí)確保媒體的表現(xiàn)自由與通訊市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。⑧臺(tái)灣新聞主管部門就公開表示，行政當(dāng)局應(yīng)鼓勵(lì)民間團(tuán)體先行推動(dòng)媒體自律運(yùn)動(dòng)，并由行政當(dāng)局釋放資源，使民間團(tuán)體促成將媒體自律的問題回歸到法律層面；同時(shí)，媒體應(yīng)強(qiáng)化新聞評(píng)議會(huì)的功能、加強(qiáng)與民間的互動(dòng)，讓行政當(dāng)局成為媒體教育的支援，并積極參演媒體監(jiān)督組織與媒體之間的互動(dòng)平臺(tái)。在政策制定的過(guò)程中，行政當(dāng)局應(yīng)廣納民意，并堅(jiān)持媒體的監(jiān)督工作由民間主導(dǎo)，行政當(dāng)局則應(yīng)在民間力量薄弱時(shí)給予必要的協(xié)助；而在媒體方面，行政當(dāng)局亦要為媒體建立合理且公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，增加媒體的信任度，鼓勵(lì)媒體自律。⑨

在臺(tái)灣行政當(dāng)局自上而下的推動(dòng)，以及學(xué)界、業(yè)界和社會(huì)的多方聯(lián)動(dòng)下，NCC成為臺(tái)灣行政當(dāng)局改造工程與獨(dú)立機(jī)關(guān)建制中，第一個(gè)依據(jù)臺(tái)灣《“中央”行政機(jī)關(guān)組織基準(zhǔn)法》規(guī)定所設(shè)立的相當(dāng)于“中央”二級(jí)機(jī)關(guān)的獨(dú)立機(jī)關(guān)。⑩從組織架構(gòu)來(lái)看，NCC現(xiàn)設(shè)置委員七人，任期四年。委員由臺(tái)灣各政黨（團(tuán)）依據(jù)其所占席次比例來(lái)舉薦，且應(yīng)具電信、資訊、傳播、法律或財(cái)經(jīng)等專業(yè)學(xué)識(shí)或?qū)崉?wù)經(jīng)驗(yàn)。而從其職能范圍來(lái)看，NCC掌理以下十四項(xiàng)事務(wù):（一）通訊傳播監(jiān)理政策的訂立，相關(guān)法令的訂立、擬定、修正、廢止及執(zhí)行；（二）通訊傳播事業(yè)營(yíng)運(yùn)的監(jiān)督管理及證照核發(fā)；（三）通訊傳播系統(tǒng)及設(shè)備的審驗(yàn)；（四）通訊傳播工程技術(shù)規(guī)范的訂立；（五）內(nèi)容分級(jí)制度；（六）通訊傳播資源的管理；（七）維護(hù)通訊傳播競(jìng)爭(zhēng)秩序；（八）資訊安全的技術(shù)規(guī)范及管制；（九）通訊傳播事業(yè)間重大爭(zhēng)議及消費(fèi)者保護(hù)事宜的處理；（十）通訊傳播境外事務(wù)及國(guó)際交流合作的處理；（十一）通訊傳播事業(yè)相關(guān)基金的管理；（十二）監(jiān)督、調(diào)查及裁決通訊傳播業(yè)務(wù)；（十三）違反通訊傳播相關(guān)法令事件的取締及處分；（十四）其他通訊傳播事項(xiàng)的監(jiān)理。在共管思維的指導(dǎo)下，NCC自成立以來(lái)，還不斷新增系列措施以推動(dòng)民間組織及普通民眾的參與，如2009年推動(dòng)建構(gòu)媒體內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，通過(guò)評(píng)鑒、換照等程序要求媒體設(shè)立有外部人士參與的倫理委員會(huì)；2010年設(shè)置網(wǎng)站，專責(zé)受理民眾申訴及通報(bào)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容問題等。?

二、共管模式在實(shí)踐中存在的問題

NCC的成立得到了臺(tái)灣社會(huì)各界的支持，但也有不少學(xué)者認(rèn)為NCC未能有效改善臺(tái)灣媒體生態(tài)。?為此，我們選取了《自由時(shí)報(bào)》和《中國(guó)時(shí)報(bào)》兩家在臺(tái)灣地區(qū)無(wú)論報(bào)道立場(chǎng)還是影響力都具有代表性的報(bào)紙，以“NCC”為關(guān)鍵詞在慧科新聞數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行了搜索，2006年至2014年這九年內(nèi)共得到相關(guān)報(bào)道4430篇。在報(bào)道數(shù)量的逐年變化上，除2008、2011、2013和2014年報(bào)道量有所下跌之外，其他時(shí)間一直保持穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。根據(jù)我們對(duì)這些新聞的檢索發(fā)現(xiàn)，在NCC的十四項(xiàng)職能范圍中，其在證照核發(fā)和對(duì)通訊傳播競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)方面數(shù)次遭到強(qiáng)烈批評(píng)。

證照核發(fā)事件起于NCC初創(chuàng)之時(shí)。2005年臺(tái)灣新聞主管部門公布69家衛(wèi)星廣播電視頻道第一次6年執(zhí)照到期的首次換照結(jié)果，共有7家頻道沒有通過(guò)。由于當(dāng)時(shí)從結(jié)果公布至停播，只有短短三天，因此引發(fā)了行政當(dāng)局介入媒體的恐慌，并波及到對(duì)停播企業(yè)的職工權(quán)益保護(hù)等問題。2006年新成立的NCC對(duì)其中的龍祥電影臺(tái)及東森S臺(tái)另作處分，允許其換照，但NCC的審議過(guò)程并不透明，僅考察了東森新聞S臺(tái)單一頻道是否準(zhǔn)予換照的相關(guān)事實(shí)及適用法規(guī)，未將該案與其他衛(wèi)星頻道換照同等比較，亦未重新調(diào)查事實(shí)或征詢當(dāng)事人意見的做法，相較于新聞主管部門所為更有疑義。?對(duì)此，不少學(xué)者指出，主管機(jī)關(guān)在將執(zhí)照作為結(jié)構(gòu)管制的重要工具的同時(shí)，更應(yīng)注意資訊公開和民間參與。?

NCC在維護(hù)傳媒市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局上的措施同樣遭到質(zhì)疑。從報(bào)道頻次來(lái)看，2009和2012年構(gòu)成了九年來(lái)的兩個(gè)報(bào)道峰值，分別是599篇和1028篇，而這兩年內(nèi)均發(fā)生了媒體并購(gòu)事件。2008年底，旺旺集團(tuán)入主中時(shí)媒體集團(tuán)，將中天、中視、中時(shí)、工商時(shí)報(bào)、時(shí)報(bào)周刊及網(wǎng)絡(luò)媒體，整合為旺旺中時(shí)集團(tuán)。因涉及到跨足平面媒體、無(wú)線和有線電視的“跨媒體經(jīng)營(yíng)”行為，該整合被認(rèn)為是新聞壟斷，故而引起臺(tái)灣社會(huì)的反彈。2009年兩報(bào)對(duì)NCC的相關(guān)報(bào)道有599篇，同比增長(zhǎng)2. 5倍，即反應(yīng)了這一動(dòng)態(tài)。羅世宏認(rèn)為NCC和公平交易委員會(huì)對(duì)于媒體并購(gòu)行為的反應(yīng)不是雷大雨小不聞不問，就是相互推諉，未能共同守護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)以及弱勢(shì)的消費(fèi)者利益，更未充分考量通訊傳播集中在少數(shù)財(cái)團(tuán)手上對(duì)民主政治與公益社會(huì)可能造成的腐蝕作用。?林昶宏認(rèn)為NCC在正視并踏出跨媒體經(jīng)營(yíng)管制的第一步后，卻可能因此退守放出一只媒體巨獸破壞傳媒生態(tài)、損害受眾權(quán)益，而當(dāng)初賦予NCC的獨(dú)立精神在資源不足、行政制度復(fù)雜的情況下被淹沒。?賴祥蔚認(rèn)為NCC對(duì)該并購(gòu)案的決議中，存在處分欠缺法源、針對(duì)性過(guò)強(qiáng)、耗時(shí)頗久等七項(xiàng)問題。?而2012年臺(tái)灣媒體對(duì)NCC的報(bào)道量再攀高峰，相關(guān)報(bào)道多達(dá)1028篇，其中很大原因也是因?yàn)橥袝r(shí)集團(tuán)再起波瀾，旺中寬頻并購(gòu)臺(tái)灣第二大有線電視網(wǎng)中嘉網(wǎng)絡(luò)引起壟斷爭(zhēng)議。有學(xué)者因此對(duì)NCC如何防止類似情況的發(fā)生提供建議，并指出針對(duì)跨媒體并購(gòu)事件，NCC應(yīng)采取“雙層規(guī)范架構(gòu)”，一方面針對(duì)重要事項(xiàng)由立法者透過(guò)專門法案樹立原則性的規(guī)范，另一方面授權(quán)主管機(jī)關(guān)頒行有彈性與機(jī)動(dòng)性較高的補(bǔ)充規(guī)范。?

從換發(fā)執(zhí)照事件，到旺旺中時(shí)并購(gòu)案，NCC作為管制機(jī)關(guān)在媒體管理方面并沒有得到廣泛認(rèn)可。吊詭的是，NCC自成立以來(lái)屢屢表達(dá)其鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和民間參與的監(jiān)管政策，然而臺(tái)灣學(xué)者與民間團(tuán)體卻一再呼吁NCC應(yīng)加強(qiáng)市民參與的業(yè)務(wù)機(jī)制，在媒體的發(fā)展與監(jiān)督中納入民間社會(huì)的力量。?由此可見，如何逐步取代過(guò)去命令—控制式管制的舊模式而建立新的共管模式，臺(tái)灣媒體改革仍然任重道遠(yuǎn)。

三、共管模式的問題根源

為了獲取一手資料，我們于2014年12月對(duì)六名臺(tái)灣學(xué)界及新聞實(shí)務(wù)界人士進(jìn)行了深度訪談，訪談對(duì)象均對(duì)NCC業(yè)務(wù)操作有較深了解。其中，三名資深教授來(lái)自臺(tái)灣政治大學(xué)傳播學(xué)院，其中兩位亦曾任職NCC委員；一名臺(tái)灣《天下雜志》的編輯，他曾服務(wù)于中天電視國(guó)際中心，并參與了旺中并購(gòu)的全過(guò)程；一名赴臺(tái)灣政治大學(xué)攻讀政治學(xué)碩士學(xué)位的大陸學(xué)生以及一名任職大陸高校新聞學(xué)院的臺(tái)灣籍教師，他們因同時(shí)具有兩地經(jīng)驗(yàn)而可以為本研究提供更多比較視野。我們?cè)噲D通過(guò)深度訪談以期了解在成立之初希望通過(guò)政府放權(quán)、調(diào)動(dòng)業(yè)界自律及社會(huì)監(jiān)管相結(jié)合的NCC，未能在實(shí)踐中達(dá)成目標(biāo)的原因。

首先，從共管的政策理念來(lái)看，該模式認(rèn)為當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法完成公共政策目標(biāo)時(shí)，行政當(dāng)局應(yīng)介入推動(dòng)其法定任務(wù)，但需以最小干預(yù)（1east instructive）的管制機(jī)制來(lái)達(dá)成政策目標(biāo)。然而，最小干預(yù)原則在現(xiàn)實(shí)中常被媒體視為“不起作用”和“沒有威懾”。數(shù)位受訪者都將NCC的功能簡(jiǎn)化為“處罰”和“執(zhí)照審查”。吳編輯在任職中天電視期間，該公司在兩年內(nèi)被處分8次，其中7次遭罰款，罰款金額共310萬(wàn)元新臺(tái)幣，是當(dāng)時(shí)各電視臺(tái)中被處罰金額最高的公司。吳編輯說(shuō):“NCC其中一項(xiàng)功能，對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，就是審查執(zhí)照和罰款吧（笑）。”赴臺(tái)學(xué)習(xí)的余同學(xué)也認(rèn)為:“在我觀察中，NCC出席的場(chǎng)景基本就是它要開罰，對(duì)某些媒體違規(guī)的行為開罰。”一方面，這種管制方式加劇了NCC與媒體的緊張關(guān)系，媒體將NCC作為處罰機(jī)關(guān)的定位并不利于媒體與其達(dá)成共管共識(shí)；另一方面，對(duì)于財(cái)大氣粗的媒體集團(tuán)來(lái)說(shuō)，罰款的額度也毫無(wú)威懾力。任職大陸高校的臺(tái)灣籍黃老師認(rèn)為，相較于媒體機(jī)構(gòu)，NCC常處于弱勢(shì)地位，“NCC的作用還是比較弱的。它可以處罰，或者撤掉給媒體的公共廣告預(yù)算。但其實(shí)像一些運(yùn)營(yíng)狀況好的媒體，這樣的處罰根本不算什么。”

處罰作為行政當(dāng)局管制的一種常用策略，并不能克服臺(tái)灣媒體生態(tài)的失衡。從公共管理的角度來(lái)看，政府管制還可分為多種手段，如經(jīng)濟(jì)性管制，行政當(dāng)局可對(duì)價(jià)格、市場(chǎng)進(jìn)入和退出條件、特殊行業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行控制；同時(shí)亦可采取社會(huì)性管制，如行政性檢查、資格認(rèn)證、限制特定活動(dòng)等。在這些手段中，執(zhí)照核發(fā)被視為NCC的另一項(xiàng)重要職能。據(jù)吳編輯的回憶，中天新聞臺(tái)在“太陽(yáng)花學(xué)運(yùn)”期間有節(jié)目調(diào)侃參加學(xué)運(yùn)的女性，引發(fā)觀眾不滿，因而遭罰50萬(wàn)元新臺(tái)幣并列入換照參考。但NCC討論過(guò)后，仍準(zhǔn)予換照，只是未來(lái)每?jī)赡瓯仨毥邮茉u(píng)鑒。在臺(tái)灣，媒體業(yè)者每六年執(zhí)照到期后均要申請(qǐng)換照。作為一項(xiàng)具有強(qiáng)制力的懲罰措施，不予換照不僅會(huì)扼殺媒體公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也將直接造成該企業(yè)員工的失業(yè)。雖然該措施具有極強(qiáng)的威懾力，但NCC卻不會(huì)輕易使用。與中天案相似，NCC常會(huì)要求媒體限期整改，否則不排除撤照可能，但最后大多數(shù)情況下?lián)Q照申請(qǐng)均可得到批準(zhǔn)。于是，執(zhí)照換發(fā)便在某種程度上淪為一種形式審查，對(duì)NCC日常性監(jiān)管的幫助并不大。因此，對(duì)臺(tái)灣的分析可發(fā)現(xiàn)，NCC實(shí)際上缺乏對(duì)媒體足夠有效的管制手段。

其次，最小干預(yù)原則也使得NCC的一系列管制措施只能依賴媒體的自我監(jiān)督和自我實(shí)現(xiàn)，NCC并無(wú)足夠資源直接干涉媒體的運(yùn)行。例如，在上述案例中，NCC要求中天于半年內(nèi)完成補(bǔ)齊一名專職專責(zé)編審人員、定期辦理員工教育訓(xùn)練、倫理委員會(huì)外部委員應(yīng)包含學(xué)者專家或民間團(tuán)體、落實(shí)獨(dú)立審查人制度、并補(bǔ)充說(shuō)明“獨(dú)立審查人”聘用時(shí)程、專業(yè)條件及工作任務(wù)等。然而，這些措施基本都依賴于媒體自我監(jiān)督，在缺乏外部有效約束的情況下，持續(xù)性成疑。而另外一則案例則體現(xiàn)了NCC的處罰方案理想色彩較為濃重:中天電視曾因?qū)δ晨Х鹊昝傅目鋸垐?bào)道而受到NCC的處罰，“當(dāng)時(shí)的問題是現(xiàn)場(chǎng)模擬過(guò)度夸大。他們到命案現(xiàn)場(chǎng)，用夸張的肢體模擬重建，引發(fā)了爭(zhēng)議”。NCC對(duì)中天罰款的同時(shí)，還要求中天工作人員參加“一連串的，強(qiáng)制性的內(nèi)部新聞道德講習(xí)課程”。NCC在管制手段上較傾向于道德教化，缺乏新聞工作者的實(shí)際參與。這直接讓媒體基層人員認(rèn)為，“對(duì)于電視臺(tái)的其他業(yè)務(wù)，NCC似乎并沒有直接干預(yù)。”

第三，長(zhǎng)期以來(lái)，臺(tái)灣以民主化的“燈塔”自居。但是，民主化也帶來(lái)了諸多問題，管理部門行政效率低下，管理機(jī)制僵化，遇到問題常常陷入束手無(wú)策、一再退讓的境地。余同學(xué)提到自己曾親身經(jīng)歷與NCC的交涉:臺(tái)灣法令規(guī)定未滿20歲的青少年在申請(qǐng)手機(jī)卡時(shí)需要有擔(dān)保人，比如他們的父母。但大陸學(xué)生赴臺(tái)后卻很難找到符合資格的擔(dān)保人，因此，余同學(xué)作為大陸生代表到NCC有關(guān)部門反應(yīng)情況，“我當(dāng)時(shí)去NCC，我發(fā)現(xiàn)他們是在踢皮球。學(xué)校先踢給電信公司，電信公司踢給NCC，NCC又踢回給學(xué)校。三方踢皮球，都不愿處理這件事。本來(lái)就涉及擔(dān)保，大家都怕造成信譽(yù)上的損失。后來(lái)花了整整一年，大部分時(shí)間是在說(shuō)服學(xué)校，因?yàn)橐K止這種踢皮球的行為……最后，學(xué)校方案出臺(tái)后，我們?cè)俸蚇CC聯(lián)系。這時(shí)才算真正拿出解套方案，我們自己給學(xué)校找了一筆錢，每人3000塊臺(tái)幣左右。以后發(fā)生了什么事后，就從這筆錢中拿出滯納金。這也見證了臺(tái)灣行政部門的效率并沒有想象中那么好”。由此可見，NCC作為電信行業(yè)主管部門，在處理公眾申訴時(shí)手續(xù)繁雜、職責(zé)不清、效率低下。在臺(tái)灣行政當(dāng)局改造工程中，NCC成為了一個(gè)典型的失敗樣本。旨在追求民主的政府管制活動(dòng)在實(shí)際上進(jìn)入一個(gè)政府行為低效甚至無(wú)效的階段。更嚴(yán)重的是，NCC在監(jiān)管上主動(dòng)放棄了它應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。余同學(xué)認(rèn)為“臺(tái)灣的生態(tài)沒有共管。大部分情況是，媒體在前面放火，NCC救火，然后再開罰。它的介入不夠，很擔(dān)心威脅到新聞自由的問題，所以并不能很完整地做一些事情”。臺(tái)灣民主發(fā)展畸形，任何以行政當(dāng)局的形式介入到言論操作，都會(huì)被看成是戕害新聞自由的行為，所以，NCC有意回避正常的管理職能，反而放縱了市場(chǎng)。比如，余同學(xué)認(rèn)為NCC對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)并沒有盡到監(jiān)管責(zé)任，“雖然NCC對(duì)外說(shuō)獨(dú)立運(yùn)行，但是還算是行政機(jī)構(gòu)。NCC一直沒有介入到網(wǎng)路，而是在平面媒體、電視媒體這些傳統(tǒng)媒體上。”更典型的案例來(lái)自2012年旺中寬頻并購(gòu)中嘉網(wǎng)絡(luò)，NCC對(duì)該案的審核工作便長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月，遲遲不能批準(zhǔn)。這一并購(gòu)案懸而不決并非由于市場(chǎng)集中度問題，而是由于臺(tái)灣藍(lán)綠之爭(zhēng)背景下民進(jìn)黨對(duì)NCC進(jìn)行政治施壓，同時(shí)NCC為迎合民意亦不敢做出獨(dú)立判斷，數(shù)位委員為回避審查而提前請(qǐng)辭。因此，臺(tái)灣民間組織及學(xué)者都提出解除管制不等于全然不管，呼吁NCC敢于做事。?

對(duì)于“共管”模式的弊病，曾任NCC委員的兩位臺(tái)灣政治大學(xué)教授給出了更為清醒的回答。A教授在卸任主任委員后認(rèn)為“共管”模式遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，她承認(rèn)“臺(tái)灣在某些議題上，已經(jīng)可以先透過(guò)行政命令，和業(yè)者磋商，實(shí)行共管。但因?yàn)樾姓?dāng)局和業(yè)者雙方互信基礎(chǔ)不足，法規(guī)對(duì)業(yè)者共管之責(zé)任、義務(wù)規(guī)范不夠清楚，也未訂定檢視成果的配套措施。因此，在沒有建立共管的法源和法制運(yùn)作機(jī)制時(shí)，共管實(shí)施時(shí)機(jī)尚不成熟”。換言之，臺(tái)灣目前的共管也只是有限度、并且只能在某些特定領(lǐng)域?qū)嵭小Ｓ捎谡c業(yè)界傳統(tǒng)上一直很隔膜，所以“業(yè)者也不期望能和主管機(jī)關(guān)在何種事務(wù)上能達(dá)成共管的目的”。而從制度保障來(lái)說(shuō)，共管模式也有限制。“臺(tái)灣目前的法規(guī)以行政驅(qū)動(dòng)為主，主要是監(jiān)理和懲罰為主的法規(guī)架構(gòu)，這種法律架構(gòu)坦白說(shuō)是落伍的”。在A教授看來(lái)，隨著傳播科技和傳播產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法規(guī)架構(gòu)應(yīng)該撇去現(xiàn)有的“行政驅(qū)動(dòng)”為主的形態(tài)，而應(yīng)走向“業(yè)者驅(qū)動(dòng)”的形態(tài)，即通過(guò)法規(guī)明確業(yè)者共管責(zé)任和義務(wù)規(guī)范。同時(shí)，還應(yīng)訂定檢視成果的配套措施，建立起透明公正的機(jī)制和客觀的裁量，仔細(xì)規(guī)劃共管模式涉及的管理機(jī)制、執(zhí)行步驟，以達(dá)到“三贏”（即業(yè)者、政府和消費(fèi)者的共贏）的均衡發(fā)展。而另外一位任職NCC委員的B教授也認(rèn)為“事實(shí)上NCC還是不符合民眾的期待，存在政治上任命的問題，距離一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)的角色還非常遙遠(yuǎn)”。在B教授看來(lái)，雖然很多學(xué)者認(rèn)為NCC代表了共管模式的實(shí)現(xiàn)，但實(shí)際上NCC僅在部分項(xiàng)目上實(shí)現(xiàn)了所謂的共管。“共管是什么？像臺(tái)灣有外來(lái)卡通片、錄影帶、DVD的審查，這些審查不是政府來(lái)審查，而是由文化部外包給民間的NGO團(tuán)體來(lái)審查。這種才是共管的概念”。因此，“共管的概念不適用于NCC”。另外一位教授C則比較了美國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的媒體管理制度，美國(guó)的“FCC其實(shí)不屬于狹義的政府、不屬于政府的部門；而NCC是行政部門，我們過(guò)去也是官署制。只能說(shuō)臺(tái)灣沒有那樣子的土壤”。在制度設(shè)置上看，NCC委員目前采用“政治任命”的模式，使得NCC距離作為一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)的角色“還非常遙遠(yuǎn)”。且除NCC外，臺(tái)灣文化主管部門還有部分媒體管理功能，事實(shí)上就變成:“文化主管部門理論上是給糖吃，給胡蘿卜；NCC是給棍子。NCC是處罰的單位，是監(jiān)理的單位；文化主管部門是輔導(dǎo)的單位，比如辦金鐘獎(jiǎng)、給輔導(dǎo)金等”。綜上而言，三位教授均認(rèn)為臺(tái)灣還不具備實(shí)行共管模式的土壤，因此臺(tái)灣媒體管制經(jīng)驗(yàn)雖然學(xué)習(xí)國(guó)外，但與國(guó)外仍有不同。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于大陸的媒體監(jiān)管改革來(lái)說(shuō)，臺(tái)灣地區(qū)的案例有一定的參考價(jià)值。長(zhǎng)期以來(lái)大陸傳媒管理體制帶有很強(qiáng)的行政色彩，媒介管理存在諸多問題，媒介尋租和腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。在這一背景下，國(guó)家新聞出版廣電總局于2013年成立，通過(guò)整合原新聞出版總署和廣電總局的職能，打破傳統(tǒng)業(yè)務(wù)分割管理的局面，從而拉開了傳媒及文化領(lǐng)域大部制改革的序幕，其成立被認(rèn)為是從國(guó)家層面推動(dòng)媒介融合、提升我國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)整體水平的戰(zhàn)略性部署。本文認(rèn)為，在傳播技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，在一些無(wú)法依靠法律法規(guī)及時(shí)應(yīng)對(duì)的問題上，國(guó)家新聞出版廣電總局或許可先試先行，借鑒部分臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，以減輕行政負(fù)擔(dān)。例如，隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，一些兒童或青少年不宜觀看或下載的內(nèi)容，可以在“政府—媒體—社會(huì)”的合力監(jiān)督下，更為快速的解決。對(duì)于卡通片、錄影帶、DVD的審查問題，政府也可以謀求與NGO等第三方機(jī)構(gòu)的合作，發(fā)揮民間的力量。因此，一定程度的共管可以在特定領(lǐng)域做出嘗試。

然而，就臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，共管模式在運(yùn)作過(guò)程中也存在大量問題。本文認(rèn)為建立一個(gè)可被接受的共管體制的前提條件是非常嚴(yán)格的，這些條件包括社會(huì)成員對(duì)共管體制的支持、業(yè)界的廣泛參與、獨(dú)立于利益相關(guān)方的干擾以及共管組織適當(dāng)?shù)膶徲?jì)、檢查和上訴機(jī)制等。因此，若沒有充分的準(zhǔn)備，共管模式所奉行的“最小干預(yù)原則”極易淪為主管部門監(jiān)管職能的缺位，且在多變的媒體潮流中，保持一個(gè)弱勢(shì)的管理機(jī)構(gòu)也顯得無(wú)法適應(yīng)環(huán)境。因此，臺(tái)灣學(xué)者開始呼吁解除管制不等于全然不管，當(dāng)市場(chǎng)失靈或自律成效不彰、導(dǎo)致公共目標(biāo)無(wú)法達(dá)成時(shí)，主管部門就可以依法介入?yún)f(xié)商、進(jìn)行處分、或調(diào)整架構(gòu)。換言之，現(xiàn)階段政府仍需采用管制資源影響管制過(guò)程以確保管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

① Schu1z，Wo1fgang. & He1d，Thorsten. Regulated Self - regulation as a Form of Modern Government: An Analysis of Case Studies from Media and Telecommunications Law. Indiana University Press. 2004.

② 彭蕓:《NCC與媒介政策:公共利益、規(guī)管哲學(xué)與實(shí)務(wù)》，臺(tái)北風(fēng)云論壇2012年版。

③ 劉昌德:《民主參與式的共管自律——新聞自律機(jī)制之回顧與再思考》，《臺(tái)灣民主季刊》，2007年第1期。

④ 參見曹琬凌:《電視新聞專業(yè)規(guī)范與研究》，臺(tái)北公共電視2002年版。

⑤⑩ 陳彥龍、熊杰:《結(jié)束后的開始: NCC成立歷程與釋憲后的修法議題》，《廣播與電視》，2008年6月第28期。

⑥ 沈中愷:《從數(shù)位匯流探討國(guó)軍傳播媒體的整合與運(yùn)用》，《復(fù)興崗學(xué)報(bào)》，2009年第94期；趙怡、褚瑞婷:《再談臺(tái)灣有線電視政策——從NCC的設(shè)立說(shuō)起》，http: / / www. npf. org. tw/ post/2/5347，2009年1月。

⑦ 喻國(guó)明、李瑩:《NCC:緣起、發(fā)展與現(xiàn)實(shí)困境——美國(guó)傳播通訊監(jiān)管模式（FCC）的臺(tái)灣版分析》，《現(xiàn)代傳播》，2007年第4期。

⑧ 劉孔中:《怪哉！以鞏固行政權(quán)為職志的六一三號(hào)解釋》，《月旦法學(xué)雜志》，2006年第9期；蘇永欽:《NCC元年對(duì)臺(tái)灣的深刻意義——不只是結(jié)束的開始，同時(shí)也是嶄新未來(lái)的奠基》，2007年NCC元年通訊傳播嘉年華數(shù)位匯流論壇座談會(huì)資料，網(wǎng)址見http: / / www. ncc. gov. tw/ chinese/ fi1es/07060/52_ 2119_ 070607_ 2. pdf。

⑨ 何吉森、吳孟蕓:《媒體自律與他律制度研究:一個(gè)由公民社會(huì)角度探討之觀點(diǎn)》，http: / / webarchive. nc1. edu. tw/ archive/ disk1/ 37/83/22/90/30/200711263024/20080715/ web/ info. gio. gov. tw/ ct873a. htm1？xItem =26160&ctNode =3444，2005年。

? 簡(jiǎn)旭征:《傳播內(nèi)容共同管理機(jī)制之探討》，《廣播與電視》，2012年第35期。

?? 馮建三:《政府若失靈，廣電市場(chǎng)注定失靈（評(píng)衛(wèi)星換照事件）》，《臺(tái)灣本土法學(xué)》，2005年9月；馮建三:《有了NCC，媒體也未必變好》，《新新聞周刊》，2005年10月；馮建三:《有了NCC我們可以怎么看》，媒體改造學(xué)社，http: / / www. twmedia. org/ modu1es/ news/ artic1e. php？storyid =174，2005年12月；郭力昕:《迷信美國(guó)FCC，幻想臺(tái)灣NCC》，《媒體觀察電子報(bào)》，http: / / enews. ur1. com. tw/ enews/22938，2003年10月。

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? 林昶宏:《獨(dú)立機(jī)關(guān)的困境——從NCC與中天、中視負(fù)責(zé)人變更案談起》，《臺(tái)灣立報(bào)》，2009年6月12日。

? 賴祥蔚:《不該管亂管，該管不管》，《臺(tái)灣蘋果日?qǐng)?bào)》，2009年5月29日。

? 黃國(guó)昌:《跨傳媒并購(gòu)之法律規(guī)范與挑戰(zhàn)——以旺中并購(gòu)案為例》，《傳播研究與實(shí)踐》，2013年第2期。

? 邱家宜:《從英美傳播管制經(jīng)驗(yàn)思考臺(tái)灣NCC的制度與使命》，《廣播與電視》，2006年第26期；魏玓:《監(jiān)理之外:初探NCC在媒體產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)與媒體文化發(fā)展的角色》，《廣播與電視》，2006年1月第26期。

（作者李瑩系深圳大學(xué)傳媒與文化發(fā)展研究中心研究員、深圳大學(xué)傳播學(xué)院講師；曾子瑾系中山大學(xué)傳播與設(shè)計(jì)學(xué)院碩士研究生）

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