美國政府對營利性和非營利性私立高校的分類管理研究*

江　虹　鞠光宇

?

美國政府對營利性和非營利性私立高校的分類管理研究*

江虹鞠光宇

隨著我國民辦教育分類管理試點工作的開展，構建我國民辦高等教育的分類管理制度已經成為我國教育的一項重大任務。本文以美國為案例，介紹了美國政府對營利性和非營利性私立高校的分類管理制度，包括區分標準、管理體制、登記注冊、產權界定、稅收管理、日常管理、經費資助和認證等八個方面，以期為我國的民辦高等教育分類管理制度的建立提供借鑒。

發展；管理；借鑒

作為深化民辦教育辦學體制，促進民辦教育可持續健康發展的一項重要政策舉措，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。2010年國務院發布了《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》，明確提出探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法，隨之試點地區開始啟動營利性與非營利性民辦學校分類管理的試點并出臺了相關的辦法。除了試點地區，我國其它一些省市也紛紛出臺相關政策，促進民辦教育的分類管理，民辦教育的分類管理已經進入試水階段。如何對營利性和非營利性民辦高校進行管理是我國政府面臨的一個現實問題，借鑒外國政府對私立高校分類管理的經驗對于我國民辦高校分類管理制度的建立有著積極的作用。

從世界范圍來看，美國是當今世界上高等教育體系最發達的國家，也是營利性與非營利性私立高校并存的一個國家，兩類私立高校在美國并存已有幾百年,都已經成為美國私立高等教育的重要組成部分。2011-2012學年，全美具備學位授予資質的高校有4,706所，其中私立高校3,057所，占美國所有授予學位高校的65%。其中，非營利性私立高校1,653所，占私立高校總數的54%；營利性私立高校1,404所，占私立高校總數的46%。[1]2011年，全美共有高校注冊學生20,994,113人，其中在私立高校注冊的學生有5，883，917人，占所有注冊學生總數的28%。在非營利性私立高校注冊的學生有3,927,186人，占所有注冊學生總數的18.7%；在營利性私立高校注冊學生有1,956,731人，占所有注冊學生總數的9.3%。[2]目前，除羅德島州禁止營利性私立高校的運營外[3]，美國其它州都允許營利性高校的合法運營，美國政府在私立高校的分類管理方面有著豐富經驗。因此，本文選取美國作為研究案例，分析美國政府對營利性和非營利性私立高校的管理經驗，以期為我國民辦高等教育的分類管理提供借鑒。

一、區分標準

美國法律對營利性和非營利私立高校的區分很明確：不將扣除成本之后的凈收入分配給機構成員的私立高校是非營利性私立高校，不受上述條件限制的私立高校則屬于營利性私立高校。具體而言，非營利性私立高校的衡量指標有三點：第一，非營利性私立高校的宗旨不以營利為目的；第二，非營利性私立高校的利潤不能用于成員間的分配和分紅；第三，非營利性私立高校的資產不能以任何形式轉變為私人財產。而營利性私立高校則相反，組織的宗旨可以以營利為目的，組織的利潤可以用于成員間的分配和分紅，組織的財產可以依照法律規定轉化為私人財產。

二、 管理體制

美國是一個高度法治化的國家，在教育領域基本形成了以聯邦與州立法機構頒布的制定法和以聯邦與州司法機構確立的判例法兩大系統構成的復雜的法律制度和法律體系，美國聯邦政府和州政府依法對營利性和非營利性私立高校進行管理。

在美國，聯邦政府依法對營利性和非營利性私立高校行使管理權。非營利性私立高校主要由聯邦教育部(Department of Education)進行管理。而對營利性私立高校進行管理的聯邦政府機構相對較多，因為美國的營利性私立高校既被視為教育，也被視為商業，除聯邦教育部(Department of Education)之外，聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission)、總審計局(General Accounting Office)、證券和交易委員會(Securities and Exchange Commission)等聯邦機構都有對其進行管理的權力。

從州政府對營利性和非營利性私立高校的管理上看，受聯邦最高法院皮爾斯案件(Pierce v.Society of Sisters)和達特茅斯學院案件(Dartmouth College v.Woodward)等案件判決的影響，州政府對這兩類高校具有一定管理權，通過登記注冊、稅收管理、日常管理、經費資助等對私立高校進行管理，但這種權力是受到限制的，即州政府在管理中不得侵犯兩類高校的自主權。在皮爾斯案件中, 聯邦最高法院確立了公立與私立高校并存的原則, 在判決中賦予各州權力去規范學校以此確保學校運行良好[4],使州政府對私立高校有“合理干預”的權力，州政府可以依法對兩類高校實行管理。而達特茅斯學院案件維護了私立高校的獨立資格，劃清了與公私學校的界限, 規定州政府不得違反憲法對私立學校采取監督、干涉、侵權等措施。所以，州政府對這兩類高校實施管理時也不能逾越既定的界限，不能侵犯私立高校的自主權。另外，雖然這兩類學校的監管主體在很多州是分開的，但一些州政府在評估營利性私立高校時，也開始使用類似評估公立和非營利性私立高校的標準。相關調查顯示，州政府并沒有單獨對營利性私立高校進行監管，而是使用與非營利性私立高校同樣的監管程序，這表明州政府日益將營利性私立高校納入到高等教育規范結構中來。[5]

三、登記注冊

美國高等學校的開辦審批權在州一級，大多數州對私立高校的建立和運作采取不同形式的審批、注冊和鑒定制度，也有少數州對私立高校未規定相關制度。

在有登記注冊規定的州，申請注冊為營利性和非營利性私立高校的手續基本相同。申請注冊非營利性私立高校，申請人要向州政府相關部門提供以下文件：向教育行政主管部門提供擬設立學校董事會成員名單、學校章程、經費來源、校長人選、師資情況、課程設置計劃等文件；向州政府主管衛生、建設和消防安全等行政部門提交擬設立私立高校的有關文件并接受上述部門的實地檢查。[6]對于申請注冊為營利性私立高校的，各州一般在教師資格、衛生與安全、課程與課題、檔案與報告、財務狀況、辦學能力等方面提出要求，在申辦時要提交有關學校章程、董事會成員名單、專業設置、學費標準、辦學條件等文件。[7]

四、產權界定

在美國，營利性與非營利性私立高校產權制度存在根本區別，美國政府對這兩類高校建立了不同的產權制度。

非營利性私立高校的產權制度主要體現在以下幾個方面。(1)營利性私立高校擁有獨立的法人財產權。美國聯邦最高法院1819年達特茅斯學院案認為：“這些特性能夠使一個法人管理自己事務,在沒有混亂的復雜關系、沒有危險的和無止境的需求的情境下,為了達到它的目的,擁有永久讓與的財產。”[8](2)非營利性私立高校沒有明確的所有者，產權社會化。按照美國法律的一般規定，非營利性私立學校的捐資人在捐資后即失去對所捐贈財產的所有權，其財產歸屬學校所有，而歸學校所有并不意味著歸董事會所有，董事會只是行使對學校財產的管理權，董事會成員并不享有學校財產的所有權。(3)非營利性私立高校的成員在高校正常運轉時，并不享有剩余財產索取權，在組織解散時也不享有最終的剩余財產分配權。

美國營利性高校建立起了不同于非營利性私立高校的產權制度。第一，營利性高校的產權所有者明確，界定清晰。從美國現有的營利性高校來說，營利性高校的所有者一般有以下幾部分組成：機構投資者持有的股權占到營利性高校股權主要的部分，營利性高校內部管理人員也擁有一定比例的公司所有權，很多營利性高校建立了股票期權制度。第二，營利性高校的投資者在高校正常運轉時擁有剩余財產索取權和相應的決策權，在高校解散時擁有最終的剩余財產分配權。第三，營利性高校確立了明確的法人財產權。“現代公司制的核心是法人財產權制度，它包括公司法人主體地位的確立，公司法人財產，以及公司法人財產權的獨立及其運用等內容，其中最重要的是公司法人財產權的界定。”[9]

五、稅收管理

美國政府針對營利性和非營利私立高校的不同運營機制制定了不同的稅收政策。非營利性私立高校可以享受多種稅收優惠，最重要的有以下三種優惠：免除聯邦收入稅①；免除州、縣、市財產稅；向免稅學校等機構捐贈的組織和個人捐出的資金免除聯邦收入稅。而相比之下，美國的營利性私立高校由于自身的商業性質，它們同公司一樣，須履行納稅義務，并由工商部門進行管理。根據《美國標準公司法》第132條的規定，營利性私立高校不享受免稅的待遇，需要繳納資產財產稅、銷售稅、所得稅等，大多數營利性私立高校要將稅前收入的40%用于納稅。[10]

六、日常管理

為了維護公共教育利益，美國政府依法對營利性和非營利性私立高校進行日常管理，但如前所述，受法院判例的影響，美國政府對這兩類私立高校日常管理的權力受到了很大限制，在管理過程中，一旦侵犯了私立高校的自主權，就可能遭到相關方的起訴。在“法靈頓訴土庫石杰”(Farrington v.Tokushige)案例中，聯邦最高法院以“州政府蓄意置外國語學校于政府的嚴格控制之下，侵犯了家長及其學校經營者的權利”而判決該項法令無效。[11]因此，營利性和非營利性私立高校在遵守政府法律的前提下, 享有較大的管理教育教學以及其他事務的自主權，美國政府一般不直接干預營利性和非營利性私立高校的日常運作，而是通過間接的方式對其進行日常管理。州政府一般通過州教育廳及其教育董事會對這兩類高校進行宏觀指導，但如果私立高校在運作過程中違背法律，出現危害社會利益的行為，美國政府就會介入，對其危害社會利益的行為進行查處，這一方面對營利性私立高校的管理尤為突出。近幾年來，不少營利性私立高校在學生招收、錄取、就業率和財政敘述等方面弄虛作假而受到政府調查。例如，2004年2月，美國聯邦司法部的一個下屬機構突襲檢查了國際技術教育公司(營利性高校)的總部和10個校園，此次檢查行為主要針對國際技術教育公司虛報學生注冊人數來騙取政府資助的行為。[12]美國教育部也對美國最大的營利性私立高校——鳳凰城大學在1998年9月到2004年2月期間的相關情況進行了檢查，并于2004年2月發表了檢查報告，該報告稱鳳凰城大學將雇員收入和招生掛鉤，違反了相關規定，鳳凰城大學為此支付了980萬美元罰款。

另外，依法對營利性和非營利性私立高校定期評估是美國政府管理這兩類高校的重要方式，評估主要包括常規評估和總體評估。常規評估主要針對辦學過程, 總體評估主要針對其辦學成果。總體評估內容主要包括對教學質量、學術影響、教學設施、規章制度以及畢業生被社會認可的程度等方面,并通過諸如學校排名等方式公布最終評估結果。此外，除了政府組織的評估外, 民間信譽度較高的基金會也會積極參與到評估工作中來。

七、經費資助

由于認識到私立高等教育在美國社會中的巨大作用，美國政府對兩類私立高校實施了積極的經費資助政策，并因營利性和非營利性私立高校的不同性質而有所差異。對營利性私立高校進行經費資助的主要方式是資助在此類高校就讀的學生，包括學生獎學金和學生貸款。而對非營利性私立高校的經費資助的方式是既資助在此類高校就讀的學生，也資助此類高校的科研項目。美國政府的資助是營利性和非營利性私立高校收入的重要來源，營利性私立高校越來越依靠政府對學生的資助，而政府投入是非營利性私立高校收入的重要組成部分。在2008-2009財政年度，美國聯邦政府對非營利性私立高校公共財政投入達210.24億美元，占當年美國非營利性私立高校教育經費總收入690.64億美元的30.44%。[13]

美國政府積極為在私立高校就讀的學生提供獎學金和學生貸款，這既面向在非營利性私立高校就讀的學生，也面向在營利性私立高校就讀的學生。1972 年通過的《高等教育法》修正案決定向包括私立高校在內的幾乎所有高校提供資助,各私立高校可自主決定資助經費的使用，這對營利性私立高校的發展非常有利，在營利性私立高校就讀的學生獲得了申請聯邦資助的資格。從州一級的層面上看，在營利性私立高校的爭取下，許多州對營利性私立高校設立了學生資助項目。例如，亞里桑那州向學生提供聯邦教育資助項目的配套經費；紐約州向所有高校就讀的學生(包括營利性私立高校)提供學費資助項目、越南退伍軍人獎學金及兼職學習資助。

八、認證制度

認證制度是美國高等教育領域的重要質量保障模式，也是美國政府管理營利性和非營利性私立高校的主要手段。在美國聯邦政府介入提供給高校經費資助之前，認證程序是一個自愿程序，獲得認證僅證明該私立高校教育質量較高。但隨著1952年《退伍軍人權利法案》的通過，無論是營利性還是非營利性私立高校，若想獲得聯邦政府的項目資助，必須通過聯邦教育部認可的認證機構的認證才能獲得資助。獲得聯邦教育部認可的認證機構的認證，成為了私立高校獲得聯邦資助的必備程序。因此，無論營利性私立高校還是非營利性私立高校都非常重視聯邦政府的機構認證，尤其是各類營利性私立高校，都積極地加入到認證程序中來。

據統計，在1972年高等教育法重新授權之前，只有不到15%的營利性私立高校獲得了認證。[14]而到了2005年，幾乎所有授予學位的營利性私立高校和近半數的非授予學位的營利性私立高校獲得了認證。傳統上，大多數營利性私立高校是由全國性認證機構認證的，現在越來越多的營利性私立高校開始獲得地區認證機構的認證，但是大多數營利性私立高校依然由全國性認證機構認證，因為地區認證機構對營利性私立高校或多或少有一些敵意。目前，這種情況已有所改變，美國司法部通過了對美國律師協會(一個專門對法律高校進行認證的機構)的相關裁決，要求美國律師協會停止“僅僅因為它們是營利性私立高校就拒絕予以認證的行為”[15]，這意味著一個認證機構基于私立高校的營利性身份做出認證決定的行為是非法的。

九、結語

由上述分析可見，由于營利性和非營利性私立高校性質不同，美國政府對這兩類高校的管理制度存在很大不同。實行分類管理為美國私立高校的發展提供了一個良好的制度空間，使得兩類高校有序發展，共同促進了美國私立高等教育的發展。積極學習美國政府對這兩類高校的管理經驗，可以為我國民辦高校的管理提供借鑒。

從我國辦學現實情況來看，投資辦學是我國民辦高等教育的基本特征，“我們可以作一個基本判斷，即我國民辦高等教育的基本特征或本質特征是投資辦學，而不是捐資辦學”[16]，我國存在著大量的投資性質的民辦高校，也有一些捐資辦學的民辦高校，兩者需要不同的法律制度和政策進行規范。但到目前為止，我國并沒有在國家層面上確立民辦高等教育的分類管理制度，我國的民辦高等教育立法和政策都是基于我國民辦高等教育的非營利性來制定的，這使得現實中出現了不少問題，不利于我國民辦高等教育的發展。我國應該盡快建立民辦高等教育的分類管理制度，對投資辦學的營利性民辦高校和捐資辦學的非營利性民辦高校制定有區別的立法和政策，才能促進我國民辦高等教育的協調有序發展。

注釋：

①美國《國內稅收法》第501條規定：專門以宗教、慈善、科學或教育等活動為目的的組織免交聯邦收入稅，條件是“其純收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和個人的利益”。

[1]Table 279[EB/OL].[2015-10-08].http://nces.ed.gov/programs/digest/d12/tables/dt12_279.asp.

[2]Table 198[EB/OL].[2015-10-08].http://nces.ed.gov/programs/digest/d12/tables/dt12_198.asp.

[3]丹尼爾·貝內特，亞當·盧凱西，理查德·維德.美國政府對營利性高校的管理歷史分析[J].世界教育信息，2013(23)：35.

[4]Decision: Pierce v.Society of Sisters (1925)[EB/OL].[2015-10-01].http://atheism.about.com/library/decisions/privacy/bldec_PierceSociety.htm.

[5]Kevin Kinser, From Main Street to Wall Street: The Transformation of For-Profit Higher Education (Hoboken:Wiley, 2006)[EB/OL].[2015-10-02]http://eric.ed.gov/?id=EJ791615.

[6][12]周梁云,穆美瓊.美國私立教育法律制度的特點及其借鑒[J].云南師范大學學報,2006(5):35-39.

[7]朱瑞剛.美國私立學校發展的外部條件研究[D].保定:河北大學,2005:56.

[8]Trustees of Dartmouth College v.Woodward[EB/OL].[2015-10-01].http://caselaw.findlaw.com/us-supreme-court/17/518.html.

[9]劉燦.現代公司制的產權關系和治理結構研究[M].成都:西南財經大學出版社，1996: 140-141.

[10]高曉杰.美國營利性私立高等教育與資本市場[M].廣州：廣東高等教育出版社，2008:31.

[11]Farrington v.Tokushige[EB/OL].[2015-10-01].https://supreme.justia.com/cases/federal/us/273/284/case.html.

[12]NCLC.Making The Numbers Count: Why Proprietary School Performance Data Doesn’t Add Up and What Can Be Done About It[EB/OL].[2015-04-29].http://www.studentloanborrowerassistance.org/wp-content/uploads/2013/05/ProprietarySchoolsReport.pdf.

[13]崔來廷.美國私立非營利性高校多元化教育經費投入結構解析[J].現代教育科學，2012(4):132-135.

[14]J.H.Jones.“Proprietary Schools as a National Resource,” The Future in the Making, ed.D.W.Vermile (San Francisco: Josse-Bass)[EB/OL].[2015-04-29].http://centerforcollegeaffordability.org/research/studies/for-profit-higher-education-2010.

[15]Daniel L.Bennett, Adam R.Lucchesi.For-Profit Higher[EB/OL].[2015-10-02].http://centerforcollegeaffordability.org/research/studies/for-profit-higher-education-2010.

[16]鄔大光.投資辦學:我國民辦高等教育的本質特征[J].廣東教育學院學報，2006(12):59-60.

(責任編輯陳志萍)

2015-08-18

江虹，首都師范大學2010級博士生；鞠光宇，教育部教育發展研究中心助理研究員。(北京/100048)

*本文系國家社會科學基金“十二五”規劃2012年度教育學青年課題(課題批準號CGA120131)的研究成果。