妥協的自由：民國南京臨時政府新聞事業管理體制研究*

■ 高山冰

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妥協的自由：民國南京臨時政府新聞事業管理體制研究*

■ 高山冰

【內容摘要】南京臨時政府貫徹和實踐了孫中山等革命黨人的民主思想，在新聞管理權限劃分、新聞宣傳架構設置、報紙創刊程序及新聞管理措施等方面繼承和發展了清末新聞管理體制，創建了以《中華民國臨時約法》為綱領；以中央和地方二級行政建制為依托；以《大清報律》為框架；以籌辦刊發官報為向導；以減免郵資等舉措為補充的新聞管理體制。南京臨時政府試圖建立一個自由的新聞管理體制，然而在政府的軟弱妥協下，過度自由為新聞業發展提供機遇的同時也埋下了隱患。政府、新聞出版業及民眾三方就新聞自由與新聞法制的認識的激烈博弈，對此后南京國民政府新聞出版管理體系的形成產生了重要影響。

【關鍵詞】南京臨時政府；新聞事業；管理體制；出版自由；言論自由

武昌起義，清帝退位，清王朝統治結束。以孫中山為首的革命黨人成立南京臨時政府（以下簡稱臨時政府），推行民主共和，創立新的新聞法制體系，新聞事業的生存得以喘息。臨時政府雖為期不長，但對于新聞人而言，卻是最為自由的時期。臨時政府成立后，以孫中山為首的資產階級革命黨人，力圖推翻清廷舊制，建立資產階級民主共和國的新制度。在新聞監管方面，臨時政府通過一系列政策法規，確立了基本的新聞管理體制。臨時政府創建的以言論民主為核心的新聞法制，對于宣傳資產階級民主觀念、促進民初新聞事業的發展，具有重要的進步意義。在臨時政府新聞管理體制的建立過程中，政府、新聞出版業及民眾三方就新聞自由與新聞法制的認識和激烈博弈，對此后南京國民政府新聞出版法律體系的形成產生了重要影響。臨時政府新聞管理體制在我國近代法制史上占有重要的歷史地位，盡管它存在嚴重缺陷，但仍閃爍著革命光輝。

一、臨時政府新聞管理體制對清末新聞法制的繼承與改進

武昌起義后，革命洪流愈加洶涌，本就岌岌可危的清廷統治受到嚴重打擊。臨時政府倉促成立后，將精力更多地投入到與北方軍閥談判如何實現共和方面，而對于一般的社會管理體制，則有選擇性地繼受清朝相關規定。

“3月10日:袁世凱發布通告，以民國法律尚未議定頒布，前清諸法律除與民國國體抵觸之條應失效外，其余一律延用。”①

“3月24日:孫中山據司法部呈:前清民刑各律及訴訟法除第一次刑律草案關于帝室之罪及關于內亂之罪死刑不能適用外，余皆繼續有效，俟民國法律頒布即行廢止。是日孫中山將此案咨請參議院審議施行。”②

在當時的歷史條件下，臨時政府尚無力全面更新舊制，因此在不影響共和國體的情況下，有條件地使用一些技術性條款，可以更加有效地行使社會管理職能。新聞管理法制亦是如此。1906—1908年，清廷相繼頒布了《大清印刷物專律》《報章應守規則》《報館暫行條規》及《大清報律》，構成了比較完備的新聞法律體系。臨時政府則從以下幾個方面予以繼受:

1.趨同的新聞管理權限劃分

鴉片戰爭后，西方侵略者打開了中國的國門，不同的思想潮流涌入這個沉寂的國度，革命思想四處蔓延。及至晚清，國外的傳教士將報紙帶入中國。“1833年，外國傳教士創辦的近代中文報刊開始進入中國本土。是年8月1日，《東西洋考每日統計傳》在廣州創刊，成為中國境內出版的第一份近代中文報刊……1873年，艾小梅在漢口創辦國人自辦的第一份中文報刊《昭文新報》。隨后，在上海、廣州等沿海通商口岸，陸續出現一批國人自辦報刊。至甲午戰前，累積約20余種。”③甲午戰爭之后，出于對革命思想宣傳的需要，民間小報林立，“辛亥革命前夕，鼓吹革命的報刊仍然不斷涌現，上海由于它的地理位置適中、交通方便、有較好的通訊印刷設備和有帝國主義的租界為之緩沖等特殊條件，仍然是革命派在國內進行宣傳活動的一個重要中心，《神州日報》《民呼日報》《民吁日報》《民立報》等相繼創刊，并產生了相當廣泛的影響”④。

革命思想的宣傳之勢引起統治者的警覺，清廷開始加大對新聞的監管力度。“但在那時，對新聞的管制，既無專門的法律和一定的政策，又無系統的案例可循，一般禁令都是由朝臣就耳目所及奏請皇帝，下令實施。其主要內容，不外管制發行、禁止泄密、防護軍機和事前審查與禁載戲衰文字等項。”⑤在政府機構設置方面，清政府關于新聞監管的職能，分布在一些部門中，如印刷總局，“京師特設一印刷總局，隸商部、巡警部、學部。所有關涉一切印刷及新聞記載，均須在本局注冊”⑥。清廷為實現立憲改革，打破隋唐沿襲下來的傳統六部建制，陸續設立外務部、商部、巡警部和學部，其中商部設于1903年，巡警部和學部設于1905年，巡警部后更為民政部。印刷總局隸商部、巡警部、學部，三部各司其職，在此方面雖有交集，但具體的劃分卻又不得而知，因此實質上對新聞的監管職能仍舊歸屬不清。

臨時政府在這點上并沒有做出實質性改變。其成立之后，對中央行政各部及其權限做出專門規定，共十個部門:陸軍部、海軍部、外交部、司法部、財政部、內務部、教育部、實業部、交通部。從名稱上就可以看出，無一專門為新聞管理而設。根據該權限劃分，其中有三個部門涉及到此項事務。

“交通部長:管理道路、鐵路、航路、郵信、電報、航舶并運輸造船事務，統轄船員。”

“內務部長:管理警察、衛生、宗教、禮俗、戶口、田土、水利工程、善舉公益及行政事務，監督所轄各官署及地方官。”

“教育部長:管理教育、學藝及歷象事務，監督所轄各官署學校，統轄學士教員。”⑦

然從官方公布的職權劃分上來看，卻無從知曉新聞監管職權的具體歸屬。此次的職能機構設置，并沒有專門管理新聞的部門，甚至并沒有將新聞監管作為一項專門事務予以列出。

模糊不清的規定在實際管理中產生了很多問題，及后促使孫中山特令內務部掌管新聞宣傳事務。

“大總統批法制局呈教育部官職令修改全案并新聞雜志演說會應歸教育部管理與否請示遵由……至來呈所稱教育部原案中社會教育司編輯所掌握新聞雜志、演說會等事，據中央各部官制及其權限法案所定，應歸內務部掌管。此等事項，既非宗教、又非禮俗，初六日閣議并未提及，究竟該項事務應歸教育部管理與否，請示遵辦等語。查新聞雜志、演說會等事自應歸內務部管理，即行查照訂定可也。此批。”⑧

可見，原先新聞雜志等事項歸教育部社會教育司所掌，后劃歸為內務部。而從上文內務部長職責之規定可知，內務部所轄事務紛雜，新聞管理只是其中一條未能予以明列的事項。在南京臨時政府時期，依舊沒有專門的新聞監管機構。

2.相似的新聞宣傳架構設置

古時的中國，皇權神圣不可侵犯，其統治講究神秘莫測以使百姓敬畏無比。自子產“鑄刑書”之后，中國才開始了公布成文法的歷史。而封建皇朝為維持統治、神圣皇權，自是沒有政務公開一說，民間更是諱談“國事”。及至清廷時期，官方為宣布傳達信息，設置專門的形式，即邸報。“諭旨及奏疏下閣者，許提塘官謄錄事目，傳示四方，謂之邸報。”⑨邸報的存在是為了傳知朝政，由各省駐京提塘官謄錄，并不是嚴格意義上的官報，但其實為政府發布消息和命令的渠道之一，對象為各級官員而非百姓。在百日維新期間，光緒根據維新派的建議，頒布了幾十道改革的詔令，開始允許自由創立報館、學會。這是清王朝第一次正式承認官報以外的民間報紙有合法存在的權利。這些改革措施也給了人民一定程度的言論、出版、結社的自由，為資產階級革命思想的傳播提供了一定空間。

1906年清廷宣布“預備立憲”，御史趙炳麟奏請設立中央政府官報，“朝廷立法行政，公諸國人”，⑩“使紳民明悉國政，為預備立憲基礎之意”?。考察政治館奉旨復議，“中國風氣甫開，國民教育尚未普及，朝章國典罕有講求，向行邸報大抵例折居多，而私家報紙又往往摭拾無擋，傳聞失實，甚或放言高論，熒惑是非，欲開民智而正民心，自非辦理官報不可”?。議定開辦《政治官報》，“專載國家政治文牘”?，“期使通國人民開通政治之智識，發達國家之思想，以成就立憲國民之資格”?。

1907年10月26日，《政治官報》正式創刊，由憲政編查館所設官報局主持。該報每日一期，以派銷為主，利用行政渠道，自上而下，層層分攤。《政治官報》章程有云:

“本報為開通政治起見，無論官民，皆當購閱，以擴見聞。除京內各部院各省督撫衙門由館分別寄送外，其余京師購閱者，由館設立派報處照價發行；外省司道府廳州縣及各局所學堂等各處，均由館酌按省分大小配定數目發交郵局寄各省督撫衙門，分派購閱。”?

《政治官報》體例分為:諭旨、批摺、宮門鈔第一；電報、奏咨第二；咨劄第三；法制章程第四；條約、合同第五；報告、示喻第六；外事第七；廣告第八；雜錄第九。?

南京臨時政府時期，沿用了此種官方公報形式。1912年2月13日，“袁世凱令將原清政府之《政治官報》更名《臨時公報》，繼續發行”?。1912年元旦，中華民國臨時政府成立，1月29日開始出版《臨時政府公報》。4月1日，孫中山辭去臨時大總統職務，南京臨時政府結束，公報隨即停刊。公報今所見者共58號，最后一號系4月5日出版。?

“本報暫定則例:一、本報為臨時政府刊行，故定名為臨時政府公報。二、本報以宣布法令、發表中央及各地政事為主旨。三、本報暫定門類六:曰令示，曰電報，曰法制，曰紀事，曰抄譯外報，曰雜報，其子目見前。四、本報日出一冊，如遇國家紀念日政府停止辦公時，本報亦休刊一日。五、政府對于各地所發令示，或宣布法律，凡載登本報者，公文未到，以本報到后為有效。六、凡各官署皆有購閱本報之義務，唯具印文請領者，皆照定價五折征納，余令詳前價目表。”?

可見，南京臨時政府公報為南京臨時政府官方發行的以公布政務為內容的報紙，其具有可信度高、時效性高、普及度高的特點，內容較為全面，體例較完整，相比民間所辦報紙，其不帶有任何輿論導向性，只以公示信息為己任。同時，其所刊載的信息，更為準確。如同清廷《政治官報》一般，南京臨時政府公報也是采取由中央核發，由地方各級政府訂閱并下發的模式。

“中華民國臨時大總統令:臨時政府成立，政事上一種公布性質，宜有獨立機關經營，以收其效，則發行公報是也。……應令各行政機關咸有購閱該報之義務。除將暫定則例登載該報一律照辦外，為此令該部都督衛戍總都督知照，并通飭所屬一體遵照。此令。”?

臨時政府在官報經營方面，無論是開辦目的、報章體例抑或是推廣方式，都與清政府頗為相似，意欲在“百家爭鳴”的報界中，開辟出專屬官方的宣傳陣營。

3.改進的報紙創刊程序

清廷初始，報社的開辦和報紙的創刊并無程序設置規定，及至光緒二十一年，京師官紳文廷式等設強學書局，講求時務，發行《中外紀聞》，次年正月，改為官書局，并編印《匯報》。光緒二十四年六月，工部尚書孫家鼐在給光緒皇帝的《改上海時務報為官報》的奏摺中，擬定了《官報章程》三條。至此，清政府已勉強順應時勢，有條件地允許辦立報紙，以“宣國是而通民情”。1906年的《大清印刷物專律》是我國管制新聞的第一部法律，共有六章四十個條款，規定報紙開辦實行注冊登記制度，特設印刷總局專責管理出版品的注冊登記。

“京師特設一印刷總局，隸商部、巡警部、學部。所有關涉一切印刷及新聞記載，均須在本局注冊。”?“二、凡以印刷或發賣各種印刷物件為業之人，依本律即須就所在營業地方巡警衙門，呈請注冊。其呈請注冊之呈，須備兩份，并各詳細敘明實在，及具呈人之姓名籍貫住址，又有股份可以分利人之姓名籍貫住址。……九、凡印刷人印刷各種印刷物件，即按件備兩份呈送印刷所在之巡警衙門，該巡警衙門即以一份存巡警衙門，一份申送京師印刷注冊總局。”?

及至1907年《報館暫行條規》則規定注冊登記制改為批準制。“凡開設報館者，均應向該館巡警官署呈報，俟批準后方準發行。”?在刊號創立上，清政府采取注冊登記制，在對創刊人的審核中，清政府要求其詳細登記個人信息，同時要求為年滿二十歲以上之本國人、無精神病者、未經處監禁以上之刑者。后期發展為批準制，而自至《大清報律》頒布始，則要求施行保證金制度，同時預先審查。

南京臨時政府對以下這些方面也有相應規定:首先要求創設報紙采取申報注冊的方式，同時規定了新聞從業人員的資格限制，并對破壞共和及泄露政府機密等內容予以限制和禁止。這主要體現在《暫行報律》及《大漢四川軍政府報律》等法律規定中。《暫行報律》規定“新聞雜志已出版及今后出版者，其發行及編輯人姓名須向本部呈明注冊，或就近地方高級官廳呈明咨部注冊，……否則不準其發行”?。盡管其后來被抨擊以致取消，然而在政界及報界對登記注冊制并無多大異議。在《大漢四川軍政府報律》中，規定“凡充發行人、編輯人者”，須“年滿二十歲以上之本國人”“無精神病者”“且未經以私罪處監禁以上之刑者”。?

由此可見，南京臨時政府在沿襲清政府相應規定的基礎上，又有改進。

4.相仿的新聞管理措施

清廷及南京臨時政府時期，都對違犯相關新聞監管法規的行為規定了一系列懲處措施，在此方面，南京臨時政府在清政府的基礎之上，有所發展。

由前文分析可知，清朝初年并沒有針對新聞宣傳的管理條例，對相關事件的處理也多是援引其他律文。如光緒二十九年（1903年）發生的“蘇報案”，定罰依據是《大清律例》中刑律盜賊類的“造妖書妖言”一條:“凡造讖緯妖書妖言，及傳用惑眾者，皆斬。”?“各省抄房，在京探聽事件，捏造言語，錄報各處者，系官，革職；軍、民，杖一百，流三千里。”?及至《大清印刷物專律》頒布，這方面有了專門的規定，主要涉及罰金、監禁或二者并罰，對違法的印刷物予以銷毀或充公。

“一、凡未經注冊之印刷人，不論承印何種文書圖畫，均以犯法論。……所科罰援，不得過銀一百五十元，監禁期不得過五個月，或罰援監禁兩科之。”?“八、凡發販或分送不論何種印刷物件，如該物件并未印明印刷人之姓名及印刷所所在者，即以犯法論。……即依本律本章第六條之罰銀，或監禁，或罰級監禁兩科之法科之。并將所有無印刷人姓名及印刷所所在之各該印刷物件充公或銷毀，……”?“九、凡印刷人印刷各種印刷物件，即按件備兩份呈送印刷所在之巡警衙門，……凡違犯本條者，所科罰銀不得過銀五十元，監禁期不得過一個月，或罰級監禁兩科之。”?

至《大清報律》公布，增加了“注銷存案”一條，規定根據該律禁止發行及停辦的，退還保押費，并注銷存案。

南京臨時政府時期的相關規定，基本沿用了清政府的處罰辦法，包括停止出版、更正不實不適言論，嚴重者依據刑法處罰。

“流言煽惑關于共和團體，有破壞弊害者，除停止其出版外，其發行人、編輯人并坐以應得之罪。”?

“調查失實，污毀個人名譽者，被污毀人得要求其更正，要求更正而不履行時，經被污毀人提起訴訟，訊明得酌量科罰。”?

后此兩項被報界人士猛烈抨擊，也成為《民國暫行報律》被撤銷的主要原因之一。但是《民國暫行報律》從某種程度上反映出南京臨時政府對于新聞監管的基本態度和措施。

二、言論出版自由是臨時政府新聞管理體制的核心

1.以言論開放為指導思想

辛亥革命推翻了清朝統治，實現共和成為當時進步人士的共同目標。南京臨時政府成立后，南京方面一直在積極奔走于各方勢力之間，希望能夠平穩走向共和，在中華大地上實現民主治國。1912年3月11日公布的《中華民國臨時約法》（以下簡稱《臨時約法》）有規定:“四、人民有言論、著作、刊行及集會、結社之自由。”?以憲法性文件明確規定公民的言論自由權利，這說明南京臨時政府時期，公民享有基本的言論自由權利，有通過語言表述思想和見解的自由。這個大前提為新聞自由奠定了基調。

其后的《民國暫行報律》風波則是力證。據《臨時公報》第三十號登，1912年3月4日，內務部以前的《大清報律》已廢除，民國報律尚未頒布，報刊出版發行工作無章可循，從而制定《民國暫行報律》，令報界遵守。其內容有三:

“一、新聞雜志已出版及今后出版者，其發行人及編輯人姓名，須向本部呈明注冊，或就近地方高級官廳呈明，咨部注冊；二、流言煽惑們關于共和國體有破壞弊害者，除停止其出版者，其發行人、編輯人并坐以應得之罪；三、調查失實，污毀個人名譽者，被污毀人得要求其更正。要求更正而不履行時，經被污毀人提起訴訟時，得酌量科罰。”?

該律一經公布，旋即遭到報界人士以政府干涉言論自由、罔顧法律制定程序為由而對其進行猛烈抨擊。上海中國報界促進會關于拒絕《民國暫行報律》的通電:

“今統一政府未立，民選國會未開，內務部擅定報律，侵奪立法之權。且云煽惑關于共和國體，有破壞弊害者，坐以應得之罪。政府喪權失利，報紙監督并非破壞共和。今殺人行劫之律尚未定，而先定報律，是欲襲滿清專制之故制，鉗制輿論，報界全體萬難承認。”?革命黨人章炳麟在《卻還內務部所定報律議》中也向臨時政府發難:“今詳問內務部:是否昌言時弊，指斥政府，評論《約法》，即為弊害共和國體？……若果如前所說，內務部詳定此條，直以《約法》為已成之憲，以政府為無上之尊。豈自處衛巫之地，為諸公監謗乎？”?

此后，孫中山下令撤銷:

“案言論自由，各國憲法所重，善從惡改，古人以為常師，自非專制淫威，從無過事摧抑者。該部所布暫行報律，雖出補偏救弊之苦心，實昧先后緩急之要序，使議者疑滿清鉗制輿論之惡政，復見于今，甚無謂也。”?

雖經歷清政府嚴厲管制鎮壓，然言論自由之勢卻愈演愈烈，及至辛亥革命，各方人士或通過大報小報，或通過演講授課，無不在積極發表自己的見解。到南京臨時政府成立，經過這么多年的斗爭醞釀，終于在《臨時約法》中，合理規定了此項權利，又通過《民國暫行報律》風波得以鞏固。至此，言論自由權利得到法律保障，也成為新聞宣傳事業的一項護身符，為其之后的蓬勃發展提供了有力的保障。

2.過度自由，缺乏基本監管

南京臨時政府宣布廢除清廷《大清報律》，頒布《臨時約法》，從源頭放開了輿論限制，給新聞出版事業法律上的保障，進一步推動新聞界的發展。而一直被清政府高壓管制的新聞事業，終于沒有了政府的嚴厲控制，各地各界言論呈井噴狀爆發。民國元年初期，很多學者稱之為“中國報業的黃金年代”，得益于南京臨時政府十分寬松的管理環境，新聞事業飛速發展。

首先報刊數量大大增加。民國成立初期，一批報刊相繼出版，主要有《大共和日報》《民權報》《民聲日報》《太平洋報》等。“北京是當時的政治文化中心，新創辦的報紙最多，有50多家，以下依次是上海40家，天津35家，廣州30家，浙江20多家，四川20多家，湖南11家，武漢9家。”?據統計，中華民國元年，全國報紙陡增至500家，總銷數達4200萬份?，創歷史最高紀錄。這些報紙大部分是以刊載時事性政治材料為主的日刊報紙。同年，中國報業俱進會成立，通訊社大量涌現。“武昌起義前夕，中國人自辦的通訊社主要有三家: 1904年創辦的中興通訊社、1908年創辦的遠東通訊社、1911年創辦的展民通訊社。民國成立后，由新聞法制的創建引發的辦報熱潮，促進了通訊事業的發展。在民國成立初的兩年時間里，全國出現了公民通訊社、民國第一通訊社、上海通訊社、湖北通訊社、湖南通訊社、北京通訊社等多家地方性的通訊社。”?通訊社的成批出現，是民國初期新聞事業得到蓬勃發展的又一表現，從業人員地位大為提高。同時除原有的報界團體外，在邊遠偏僻的西南地區，報人也相繼建立起自己的團體組織，如貴州報界同盟會和四川報界公會。這些報界團體團結一致，或多或少都為民國初期報紙的創立發行、報人的工作待遇提供了良好的環境和相對有力的保障，促進了新聞事業的進一步發展。

言論自由是新聞事業發展的根基，然而，過度的言論自由卻存在一定的隱患。人類發展的歷史長河中，每一個得以長久維持的社會秩序，都需要合理適度的監管，新聞亦是如此。民國初期，過度的自由給報界發展帶來了機遇，同時也埋下隱患。伴隨著大眾對時事新聞的高度關注，甚至出現了捏造假新聞的現象。更為緊要的是，南京臨時政府成立于風雨飄搖之中，帝國主義侵略者虎視眈眈，袁世凱等守舊勢力根深蒂固，即便是革命黨人內部，也是諸口不一。在民國成立后，本就存在的革命道路分歧愈發明顯。

民國實行議會制度，為爭取議會席位，時下涌現出許多政黨社團。而這些政黨背后，大都有自己的報紙，以宣傳自己，攻擊其他勢力。“國家學會有《國權報》，中華共和憲政會辦有《共和報》……這些報刊都具有濃厚的黨派性，政見不同，觀點各異，在宣傳上互相批評揭責，甚至互相攻訐，斗爭十分激烈”。?于是各派背后的報紙言論傾向也隨著革命的發展而不斷改變。其中，《民立報》雖是同盟會的主要機關報，卻在剛從英國回來的章士釗主導下迅速轉向，于1912年2月23日發表《民立報之宣言》的社論，公開宣稱不再具有同盟會機關報的政治傾向性，將性質由“黨報”提升為“國報”。其政治妥協傾向比較嚴重，尤其體現在對袁世凱的態度上，對袁主張采取“勿逼袁反”，甚至喊出“非袁不可”的口號，這與當時孫中山、黃興的態度一致。而由戴季陶為代表的一批青年革命黨人所主持的同盟會的另一重要機關報《民權報》則完全不同，他們尖銳地揭露袁世凱假共和、真帝制的騙局，嚴厲批判臨時政府對袁世凱的妥協態度。更為棘手的是以《大共和日報》為代表的擁袁倒孫報刊活動。該報創刊于1912年1月4日，以“革命名宿”自喻的章太炎在發刊詞中公開提出“民主立憲，君主立憲，此為政體高下之分，而非政事美惡之別，專制非無良規，共和非無秕政”。并公開否認民主共和的優越性，否定南京臨時政府的進步性和革命性。?通過該報，章太炎等人更加露骨地和孫中山、同盟會作對，吹捧黎元洪、袁世凱，成為攻擊南京臨時政府的領頭羊。令人深省的是，不管是哪一方的報紙，在《民國暫行報律》風波中，無一不對南京臨時政府提出質疑甚至聲討，給孫中山領導的南京臨時政府造成了直接的巨大壓力。

南京臨時政府與報界的關系一直緊張微妙。隨著形勢的發展，報界對于政府的離心力與日俱增。“武昌起義后，清廷偏安北隅，號令不行，以前頒布的報律已廢弛無形，南方獨立各省忙于洗蕩舊污，對言論出版無力禁忌，限制辦報和束縛報人手腳的禁令完全解除。起義后的各地政府和南京臨時政府所頒發的法令都明令‘人民有言論、著作、刊行及集會結社的自由'，‘巡警署不許干涉報館議論'，各地革命黨人與報界保持著良好的關系。”?然而，民國初年，報界對于政界直言諷諫，昌言無忌，時常也會突破政界所能容忍的極限，難免招來政府的警覺和非難，引發多次糾紛，從而激化矛盾。尤其《民國暫行報律》風波之后，南京臨時政府及各地革命黨人與報界關系持續惡化，為各界輿論支持的喪失埋下伏筆。

盡管言論自由是社會進步的必經之路，然而在民國初年的形勢下，南京臨時政府對于報界只能追捧，卻怯于監管，這對于一個剛剛成立的政權來說，顯然是不合適的。新政權的鞏固和發展需要強有力的輿論宣傳和合理恰當的新聞監管，而這些，當時的南京臨時政府都未能做到，這除了與它本身根基不強有關外，過度的言論自由也是其后期的失誤之一。如果說一開始，革命黨人確實積極支持維護報界的言論自由權及輿論監督權，那么至此，情勢已經發生轉變，孫中山領導的南京臨時政府，相較于軍閥和舊官僚階級，仍舊比較弱勢。革命成果的維護、共和政體的推行，比原本想象的更為艱難。南京臨時政府對于各方勢力均小心翼翼，唯恐失去支持、挑起紛爭。因此，在紛亂的輿論眾出的年代，即便需要一個強有力的報律對報界予以約束監管，即便明知《民國暫行報律》內容確無明顯失當之處，以孫中山為首的革命黨人仍然以其程序違法為由將其撤銷，以極力表明維護言論自由的姿態，對各界人士的意見均悉心采納，生怕落下口實，動搖國本。

南京臨時政府允許人們自由言論、抨擊時弊，卻沒有對此項權利予以合理約束，而各界人士或真或假、或極端或中肯的言論，讓本就舉步維艱的政府領導顯得更加脆弱不堪。在短短的3個多月里，除了一個被取消的《民國暫行報律》及一些應對性的文件外，南京臨時政府并沒有在新聞監管方面取得更多的成就，而監管的缺乏卻也同時讓新聞事業的發展綻放出冶艷之花。

三、孫中山等人民主思想的貫徹與實踐

1.民主共和

武昌起義之后，南方各省紛紛響應，改旗易幟，宣布獨立。在與改良派曠日持久的爭論中，革命黨人一直堅持民主共和的道路。南京臨時政府的成立，正是以孫中山為代表的革命黨人成功推翻君主專制，邁向民主共和的第一步。

孫中山在《民報發刊詞》中說道:“十八世紀之末，十九世紀之初，專制仆而立憲政體殖焉。世界開化，人智益蒸，物質發舒，百年銳于千載，經濟問題繼政治問題之后，則民生主義躍躍然動，二十世紀不得不為民生主義之擅場時代也。”

早在晚清政府頒布意圖限制言論出版自由的新聞律令時，《中國日報》《神州日報》《國民公報》等報紙均已開始公開抗議對言論的限禁；而在晚清政府查禁有關報紙時，《時報》《復報》等報紙都發表社論以示抗議:新聞界一直反對任何形式的言論鉗制。

及至南京臨時政府時期，以言論自由為核心，以民主共和為目標，對新聞的管理是寬松民主的。這種思想在南京臨時政府出臺的多項新聞法制規定中都有所體現。如《中華民國臨時約法》第6條第四款規定:“人民有言論、著作、刊行及集會、結社之自由。”人民享有的該項權利，只有在“有認為增進公益，維持治安，或非常緊急必要時，得以法律限制之”。新聞自由得以確定。同時廢止了前清關于新聞管制的一些法律法規，開放言論自由，頒布推進新聞事業發展的新法律法令。如1912年3月17日，孫中山在《大總統批示上海日報公會請減輕郵電費呈》中指出:“報紙代表輿論，監督社會，厥功甚巨。此次民國開創，南北統一，尤賴報界同心協力竭誠贊助。在報界因經濟困難難以為繼的情況下，決定減輕其郵電費。”

2.言論自由

民主共和即意味著言論自由。孫中山苦心經營的理想社會，從各個方面認可并保障公民的言論自由權利。上至具有憲法性質的《中華民國臨時約法》，下至《民國暫行報律》風波，無一不體現出對言論自由權利的敬畏。

在對新聞界的態度上，臨時政府并沒有過多管制，大方承認并予以支持。如上文所知，《臨時約法》規定人民有言論、著作、刊行及集會、結社之自由，這就從法律上保障了言論自由的權利，爾后孫中山又應上海日報公會之請，下令交通部核減新聞郵電費，以促進報業發展:

“查報紙代表輿論，監督社會，厥功甚巨。此次民國開創，南北統一，尤賴報界同心協力，竭誠贊助，茲據呈稱軍興以后困難情形，均屬實況，若不設法維持，勢將相繼歇業。”?上海得益于此項法令，“報界至電費，悉照現時價目減輕四分之一，郵費減輕二分之一”?。

同時各地革命黨人也極力支持本地報界的發展。《時報》1912年3月8日刊滬軍都督陳其美給《民權報》的成立批文:

“案照一國之內，不患在朝之多小人，而患在野之無君子，不患政權之不我操，而患無正當之言論機關以為監督……啟發吾民愛國之心，便人人各盡其天職，以助教育之普及，而今日之報紙負責尤重。”?

在西南，蜀軍政府則歡迎報界監督政府，并廣開言路，鼓勵民眾與政府對話。“先后所接條陳，不下數千，凡屬可行，無不虛衷采納。然亦有不合時務，窒礙難行者，以立意可嘉，亦不駁斥，以梗言路。”?可見，得益于革命黨人對于輿論的開明態度，南京臨時政府時期，新聞事業發展的大環境是相當寬松自由的。

3.軟弱妥協

資產階級革命黨人存在“先天不足”的現象。民國成立之初，各方勢力表面按兵不動甚至支持共和，實際上卻是處處掣肘南京臨時政府，其在軍閥、舊官僚和帝國主義的夾縫中求生存，對各方各界均極力維系，唯恐稍有不周，便使來之不易的革命成果付諸東流。這是由資產階級革命派天然的軟弱性和妥協性決定的。而中國民族資產階級的軟弱又源自其沒有強大的經濟實力做后盾。隨著帝國主義入侵的深入，中國的民族經濟受到重創，“列強把持了海關，掌握了百分之九十以上進出口貿易，還通過對內河航運權、路礦權的無恥掠奪，……光緒二十八年（1902），各通商口岸進出的外輪噸位占總數百分之八十三點一；中國僅百分之十六點九。宣統三年（1911）年，全國九千六百多公里鐵路線，中國自主鐵路只有六百六十五點六二公里，占百分之六點九”。?資產階級很難找到和打開自己的獨立市場，這就從根本上決定了其無法強硬。

首先臨時政府人事組織紛繁復雜，其由革命派、立憲派、舊官僚三種勢力聯合組成。

“武昌首義后各省相繼響應，宣布獨立，發動者以同盟會各派人員為主導，立憲派人士及少數仕清軍政官員、地方紳士為中堅。臨時政府人事安排，實亦反映此一政治情勢。如大總統孫中山先生為同盟會員，副總統黎元洪為脫清軍官，總統府秘書長胡漢民、陸軍部長黃興、外交部長王寵惠、教育部長蔡元培，及湯薌銘之外的諸次長為同盟會員，黃中瑛原為滿清海軍軍官，程德全、湯壽潛，伍廷芳、張騫、陳錦濤則為舊官紳與立憲派人士。”?

彼時的中國，革命派人士并沒有堅強的經濟后盾做支撐，幾乎是靠四處借款予以維持革命開銷，因此實力有限，不得不向立憲派及舊官僚予以妥協。而這反映在新聞管理體制上，則表現為南京臨時政府遲遲不能出臺專門的新聞法規。以孫中山為首的南京臨時政府，除了倡導言論自由外，幾乎無法有其他作為。而民間報界人士，則各有各的立場，分別代表了各種不同勢力。如當時幾家影響力較大的報紙中，《民立報》一如既往為革命吶喊；《申報》則相對中立，不同階段立場有所轉換，與革命派時合時離；《大公報》則堅決抵制革命，認為其影響中國發展，阻礙社會進步。如上文所述，即便是革命黨人內部，也存在著嚴重分歧。

同時，革命黨人對帝國主義侵略者的態度也偏于軟弱。帝國主義肆意侵略中國，不僅僅要求割地賠款，同時在上海等諸多城市建立殖民地，更有文化入侵，傳教布道、開辦學校、開設報館，浸入到中國的政治、經濟、社會的方方面面，民族危機日漸加深。在當時的中國，帝國主義侵略者通過扶植傀儡政權的方式控制中國，在清廷舊官僚、立憲派和革命派人士中觀望比較，試圖尋找最佳代表。因此，對中國的革命，帝國主義更多的是采取隔岸觀火的態度，偶有干涉。這便讓革命派人士對其產生了幻想甚至依賴。然而，南京臨時政府成立初期，卻并未得到他們所希望的認可和支持。《中華民國史大事記》（第一卷1905-1915）中有記載: 1912年1月2日“上海英文《字林西報》發表社論，攻擊孫中山‘獨裁'，實行‘寡頭政治'，即將建立的南京臨時政府‘遠非一個民有、民治、民享的政府'”?。1月5日“孫中山發表《對外宣言書》，聲明:凡革命前清廷與各國所訂條約、所借外債、所認賠款及讓與各國或個人之種種權利，民國均予承認、保護”。1月11日“孫中山照會各國政府，聲明已建立臨時政府，選舉臨時總統，組織內閣，要求承認中華民國政府”。1月17日“南京臨時政府外交總長王寵惠于是日及19日兩次要求美國承認中華民國，均未得復”。由此不難看出，為了爭取帝國主義的支持，南京臨時政府采取了妥協的態度，委婉予認那些不平等條約，對國外的報紙更是縱容有加，幾乎毫無限制。

四、妥協的自由：臨時政府新聞管理體制的歷史評價與思考

辛亥的零星槍響，推倒了危如累卵的清王朝，臨時政府匆忙成立。前有封建頑固勢力的反撲，后有西方列強的虎視眈眈，臨時政府極盡所能地構建起一套體制架構，以維護革命成果、鞏固民主政權。新聞管理措施雖散見于各項政舉中，卻也自成體系:以《中華民國臨時約法》為綱領；以中央和地方二級行政建制為依托；以《大清報律》為框架；以籌辦刊發官報為向導；以減免郵資等舉措為補充；著力開創民主初成時代新聞管理新局面。

經歷連年戰亂和封建壓迫、列強擄奪，民族資本主義發展緩慢，國內經濟凋敝、軍事落后，唯獨新聞事業，得益于西方文明侵入，反于變亂中越發興盛，有識之士爭相辦報，以筆代槍，盡抒己見，在這亂世之際，爭得一席施展之地。得益于辛亥革命對于封建政權的摧毀性打擊，來自封建勢力的言論管控壓力瞬間崩塌，同時臨時政府以《臨時約法》為綱，承認并保護言論自由，新聞事業煥若新生，呈井噴式發展。

臨時政府通過《臨時約法》認可并保障“人民有言論、著作、刊行及集會結社之自由”，同時也聲明政府保留“本章所載民之權利，有認為增進公益、維持治安或非常緊急必要時，得依法律限制之”。中央政府曾頒布《暫行報律》及減免郵資等舉措，并在不違背民主政體的前提下，有條件地沿用清廷舊制。此外，各地政權機關尤其是革命黨人掌權者，都在所頒布的法令和簽署的協定中寫有保護言論出版自由之類的條款。

無論是出于對言論自由的敬畏，抑或是由于政權自身的軟弱妥協，從種種舉措上來看，臨時政府在試圖建立一個自由新聞體制，在這個體制下，新聞人有著充分的發言權，充分履行傳遞信息、監督政府等職責，“無冕之王”應是實至名歸。然而事實并不盡如人意，過度的自由給報界發展帶來了機遇，同時也埋下隱患。伴隨著大眾對時事新聞的高度關注，甚至出現了捏造假新聞的現象。更為緊要的是，臨時政府成立于風雨飄搖之中，帝國主義侵略者虎視眈眈，袁世凱等守舊勢力根深蒂固，即便是革命黨人內部，也是諸口不一。在民國成立后，本就存在的革命道路分歧愈發明顯，各項建制并不能穩定推進，即便有著先進的政治理念，亦是無法貫徹落實。

人類發展的歷史長河中，每一個得以長久維持的社會秩序，都需要合理適度的監管，新聞亦是如此。新聞宣傳該如何管理，新聞獨立該如何理解、如何維護，在研讀梳理臨時政府時期新聞管理史料的情況下，對上述問題的思考顯得更加急迫。緣何時逢亂世，卻造就中國新聞史上第一個新聞發展的黃金期？新聞管理與社會穩定之間的關聯究竟如何？

注釋：

①② 金沖及、胡繩武:《辛亥革命史稿》第二卷，上海人民出版社1985年版，第337、341頁。

③ 趙建國:《分解與重構:清季民初的報界團體》，生活·讀書·新知三聯書店出版社2008年版，第16-17頁。

④ 朱英主編:《辛亥革命與近代中古偶社會變遷》，華中師范大學出版社2011年版，第306頁。

⑤ 張宗厚:《清末新聞法制的初步研究》，《新聞研究資料》，1987年第3期。

⑥ 李俊等點校:《大清印刷物專律》，懷效鋒主編:《清末法制變革史料》，中國政法大學出版社2010年版，第332頁。

⑦⑧ 《臨時政府公報》第二號，劉萍、李學通主編:《辛亥革命資料選編》第四卷（下冊），社會科學文獻出版社2012年版，第537、687頁。

⑨ （清）永榕:《歷代職官表》卷21，陳玉申:《晚清報業史》，山東畫報出版社2003年版，第287頁。

⑩?? 《考察政治館奏辦＜政治官報＞酌擬章程折并清單》，上海商務印書館編譯所編纂:《大清新法令》第四卷，商務印書館2011年版，第557頁。

???? 《謹擬開辦官報章程繕具清單，恭程御覽》，上海商務印書館編譯所編纂:《大清新法令》第四卷，商務印書館2011年版，第558、558、559-560、558-559頁。

? 韓信夫、姜克夫主編:《中華民國史大事記》第一卷（1905-1915），中華書局2011年版，第323頁。

? 劉萍、李學通主編:《辛亥革命資料選編》第四卷（下冊），社會科學文獻出版社2012年版，第517頁。

?? 《臨時政府公報》第四十一號，劉萍、李學通主編:《辛亥革命資料選編》第四卷（下冊），社會科學文獻出版社2012年版，第

859頁。

? 《臨時政府公報》第四號，劉萍、李學通主編:《辛亥革命資料選編》第四卷（下冊），社會科學文獻出版社2012年版，第546頁。

?? 李俊等點校:《大清印刷物專律》，懷效鋒主編:《清末法制變革史料》，中國政法大學出版社2010年版，第332、333頁。

? 《報館暫行條規》第一條，中國第一歷史檔案館，順天府檔案，膠片132，28-4-323-001。

? 《臨時政府公報》第三十號，劉萍、李學通主編:《辛亥革命資料選編》第四卷（下冊），社會科學文獻出版社2012年版，第791頁。

? 邱遠猷、張希坡:《中華民國開國法制史:辛亥革命法律制度研究》，首都師范大學出版社1997年版，第220頁。

?? 鄭秦等點校:《大清律例》卷二十三（刑律賊盜上），劉海年、楊一凡主編:《中國珍稀法律典籍集成》丙編（第一冊），科學出版社1994年版，第305、306頁。

??? 李俊等點校:《大清印刷物專律》，懷效鋒主編:《清末法制變革史料》，中國政法大學出版社2010年版，第333頁。

??? 《臨時政府公報》第三十號，劉萍、李學通主編:《辛亥革命資料選編》第四卷（下冊），社會科學文獻出版社2012年版，第791、791、790-791頁。

? 《中華民國史》第二冊·志一，四川人民出版社2006年版，第253頁。

?? 倪延年:《中國報刊法制發展史》史料卷，南京師范大學出版社2006年版，第76、77-78頁。

? 《臨時政府公報》第三十三號，劉萍、李學通主編:《辛亥革命資料選編》第四卷（下冊），社會科學文獻出版社2012年版，第810頁。

? 趙建國:《分解與重構:清季民初的報界團體》，方漢奇主編:《中國新聞傳播史》，中國人民大學出版社2002年版，第152-153頁。

? 方漢奇主編:《中國新聞事業通史》第一卷，中國人民大學出版社1992年版，第1014-1015頁。

? 穆中杰:《繼受與轉型:民國初年的新聞法制》，《新聞愛好者》，2011年第4期。

??? 馬光仁主編:《上海新聞通史》，復旦大學出版社2014年版，第402、403、399頁。

? 朱英主編:《辛亥革命與近代中國社會變遷》，華中師范大學出版社2011年版，第308頁。

? 《臨時政府公報》第四十九號，劉萍、李學通主編:《辛亥革命資料選編》第四卷（下冊），社會科學文獻出版社2012年版，第930頁。

? 《蜀軍政府政綱》第十四條，重慶地方史資料組編:《重慶蜀軍政府資料選編》，重慶地方史資料組，1981年，第63頁。

? 中國人民大學清史研究所編:《清史研究集》第三輯，嚴中平等編:《中國近代經濟史統計資料選輯》，中國社會科學出版社2012年版，第221頁。

? 《中華民國建國史》第一篇革命開國（二），臺北編譯館1985年版，第921-922頁。

（作者系南京師范大學新聞與傳播學院副教授）

【責任編輯：張毓強】

*本文系國家社科基金重大項目“中華民國新聞史”（項目編號: 13 & ZD154）的研究成果。