關于建立城鄉統一建設用地市場的風險評估

王歡　楊學成

摘 要：運用層次分析法與模糊分析法，根據專家調查問卷的數據對我國建立城鄉統一建設用地市場的風險進行識別與定量評估。研究結果表明：（1）建立城鄉統一建設用地市場的風險主要有五個，其相對嚴重程度由高到低依次為房地產市場受沖擊的風險、農民權益受侵害的風險、削弱國家宏觀調控的風險、政府管理效益受損的風險、危及國家糧食安全的風險。（2）指標層中風險較大的五個風險依次為降低房價的風險、農村宅基地失去社會保障功能的風險、信息不對稱導致農民利益受損的風險、國家對土地管理失控的風險、加劇地方政府債務危機的風險。（3）建立城鄉統一建設用地市場的系統風險值為0.39，風險較低，處于可控狀態。針對評估結果，可采取必要的風險管理手段，為城鄉統一建設用地市場的健康發展提供決策支持。

關鍵詞：土地制度；建設用地市場；風險評估；層次分析；模糊分析

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）01-0071-06

一、引言

近些年來，對于集體建設用地入市，建立城鄉統一的建設用地市場的討論一直沒有間斷。持肯定態度的一方認為，建立城鄉統一的建設用地市場，既是發揮市場配置資源的基礎性作用的必然要求，也是規范土地市場，打破城鄉二元結構，縮小城鄉經濟差距的現實需要（廖洪樂，2008[1]；韓俊，2009[2]）。現行的法律法規禁止集體建設用地入市，不符合我國土地制度變遷的歷史趨勢，影響了農村集體建設用地利用的效率與公平性，應盡快進行變革（馬凱，2006[3]；馬凱 等，2009[4]）。市場經濟的發展要求農村集體建設用地直接合法進入土地市場，與國有土地“同地、同價、同權”是歷史使然（張琦 等，2007）[5]。農村集體建設用地入市在保障參與各方利益的同時，也滿足了制度創新的條件，得到了參與主體的一致同意（錢忠好 等，2007）[6]。但同時，由于土地制度改革極其敏感和復雜，建立城鄉統一的建設用地市場也必然存在著風險。一是非農建設用地作為農民最大的財產，允許其直接入市，在實現農民土地增值收益的同時，也潛藏著損害農民土地財產權的風險（李元，2003）[7]。二是農村集體建設用地直接入市，在比較利益之下，農民同地方政府一樣，也存在將耕地轉為建設用地，再進行交易謀利的機會主義行為（祝天智，2014）[8]。可以看出，建立城鄉統一的建設用地市場，允許集體建設用地直接進入市場也可能帶來農民權益受損、耕地流失等巨大負面影響與風險。

但是，縱觀我國土地制度的變遷歷程，可以看出，土地制度的選擇本質上講就是一個收益、風險與效率損失并存的一個權衡過程（姚洋，2000）[9]。一方面，我們不能因為土地制度改革具有風險而停止不前；另一方面，對土地制度改革也要抱有謹慎態度，最大程度地避免制度改革對農村、農民、國家產生的負面影響。這就要求我們提前判斷和評估改革決策過程中可能發生的各種不確定性和風險，以最小的風險代價獲取最大的改革紅利。然而，現有文獻對該問題的研究還鮮有提及，所以本文結合層次分析法與模糊分析法對土地制度創新帶來的改革風險進行定性與定量的評估，以期為其健康發展提供決策依據。

二、建立城鄉統一建設用地市場風險評估思路與風險因素識別

（一）建立城鄉統一的建設用地市場風險評估思路

風險評估主要是通過考察風險事件給主體各方面造成影響和損失的可能性來辨別項目是否存在風險。風險評估一般涉及兩個方面：一是風險的發生概率；二是風險的影響程度。針對建立城鄉統一建設用地市場的風險，首先是對其風險因素進行識別，其次是運用層次分析法和模糊評價法對建立城鄉統一的建設用地市場風險發生的可能性和等級值進行評估，并建立風險綜合評級模型；最后根據評估結果給出相應的政策建議。

（二）識別城鄉統一的建設用地市場風險因素

本文將建立城鄉統一建設用地市場的風險界定為在不確定風險源的作用下，土地制度改革對國家、農民、農村所造成的損失和影響。這些風險主要包括：危及國家糧食安全的風險、削弱國家宏觀調控的風險、房地產市場受沖擊的風險、農民權益受侵害的風險、政府管理效益受損的風險。

1. 危及國家糧食安全的風險。（1）耕地保護動搖的風險。農村集體建設用地源于農村集體農用地。在城市化、工業化高速發展的今天，農村集體建設用地顯現出很高的經濟價值。允許農村集體建設用地直接入市交易，在巨大收益的誘惑下，農村集體經濟組織直至農民都會產生一種轉變集體土地利用方向的利益沖動。在農村集體建設用地流轉的實踐中，也暴露出這樣的問題。比如，成都實行農村集體建設用地流轉的試點允許農村工商企業在特定條件下可使用農村集體建設用地，實際上這在一定程度上為農用地轉為非農用地開了一條縫隙[10]。一旦這種利益沖動得到推廣，可能導致國家耕地紅線不保，危及國家糧食安全。（2）耕地占補不平衡的風險。自從我國實行了“城鄉土地增減掛鉤，占補平衡”的土地政策后，農村集體土地得以進行大范圍的流轉。但是在現實操作上，耕地占補平衡大都兼顧了數量的平衡，卻難以對耕地質量進行彌補。尤其是在我國南部山區，農村土地的80%為山區，進行占補平衡空置農房大都分布零散，結構質量較差[11]。而進行流轉的農村集體建設用地一般都是土地肥力較高、距離城市較近、交通較便利的地區。在占補平衡的原則下，就會導致農村集體流轉占用的耕地和復墾補充的耕地往往在質量上存在差異。建立城鄉統一的建設用地市場恐怕會加劇這一現象，數量上的占補平衡并非質量上的占補平衡，長此以往，必將對國家的耕地紅線與糧食安全造成一定的負面影響。

2. 削弱國家宏觀調控的風險。（1）國家對土地管理失控的風險。城鄉統一的建設用地市場導致了建設用地市場內部結構發生變化：第一，在我國，縣級土地利用總規劃規定了該區域的建設用地指標以及耕地保有量，但是集體建設用地減少，城鎮建設用地增加，致使土地利用總規劃失去其原有的作用，在一定程度上削弱了中央政府土地管理約束力。第二，農村集體建設用地紛紛涌入土地市場會影響國家土地供給的數量與空間分布，削弱國家對區域發展的空間管控效力[11]。（2）土地作為宏觀調控工具失效的風險。一直以來，我國以“銀根”與“地根”①作為國家宏觀調控的兩個閘門，并取得不錯的效果。然而，建立城鄉統一的建設用地市場，將會大大沖擊原有的土地管理制度，分散的賣地主體將有可能陷入以“理性經濟”換取個人利益最大化的陷阱，通過“地根”使國家經濟宏觀調控的效果大打折扣。

3. 動搖房地產市場的風險。（1）推高房價的風險。城鄉統一建設用地市場中，農村集體建設用地入市交易的成本并不低于，甚至有可能高于國有建設用地市場。如把集體建設用地復墾、復墾耕地驗收、指標落地等環節都計算在內，那么農村集體建設用地達到交易條件也將會支付相當高的交易成本。這樣算來，村集體建設用地直接入市交易是一個相當高成本的市場行為。這將有可能提高房地產開發成本，推動房價上漲。（2）壓低房價的風險。農村集體建設用地直接入市交易，導致城市中可用于房地產開發的土地將迅速擴張，房地產市場土地供應量隨之迅猛增加，根據供求關系的原理，房地產的價格將產生向下的壓力。（3）房地產開發過度的風險。土地政策與地產市場息息相關。允許農村集體建設用地直接入市用于房地產開發，不僅意味著“小產權房的合法化”，而且在市場利益的驅動下，農民將會把更多的土地推向房地產市場，造成房地產市場過熱，投資過度，導致房地產泡沫的出現。

4. 侵害農民權益的風險。（1）信息不對稱導致侵害農民利益的風險。農村集體經濟組織、用地企業作為城鄉統一的建設用地市場中兩大交易主體，在土地交易的博弈過程中，他們所擁有的信息是不對稱的。一般情況下，需求方用地企業因為經濟實力比較雄厚，其信息收集與分析能力相對較高；而農民狀態分散，缺少專門的組織機構，信息劣勢顯而易見。交易雙方的信息不對稱，導致土地交易的公平性受到嚴峻的考驗，不利于農民利益的保障。（2）利益分配不公平的風險。建立城鄉統一的建設用地市場，可實現農民對土地資產增值收益的分享。但是，現實中可能會出現，由于農村土地產權歸屬模糊，相關法律不完善，村委會或少數人就會借農村集體建設用地流轉之機，非法控制和處置集體土地增值收益，形成新的腐敗[12]。（3）農村宅基地失去社會保障功能的風險。宅基地涉及農民最基本的生活保障權，意義重大。建立城鄉統一的建設用地市場，如果允許宅基地直接入市交易，可能會使農民失去安身立命之所。2008年金融危機所導致的大量農民工返鄉就是映證。所以，在農村基本社會保障健全之前，允許宅基地直接入市，看似是富裕農民土地資產的自由處分權，實際上是侵害了其最高層次的生存權[13]。

5. 降低政府管理效益的風險。（1）阻礙城鄉一體化的風險。在現行的土地制度下，政府利用公益性征地開展了許多公益性項目與非公益性項目，這種模式雖然存在一定的弊端，但是，這些財政資金對該地區經濟的發展也起到了一定的拉動作用，不僅提高了當地基礎設施水平，還改善了居民的生產、生活條件。建立城鄉統一的建設用地市場，農村土地會以市場價格，甚至更高的價格與政府討價還價，勢必會增加政府的征地成本，可能會阻礙城鄉一體化進程。（2）加劇地方政府債務危機的風險。我國現行的土地制度規定，所有建設項目必須使用國有建設用地，農村土地必須經過征收變為城市土地后再由政府出讓。在這種土地制度下，我國建設用地的一級市場由政府壟斷，地方政府利用手中廉價的土地資源招商引資，發展地方經濟，我國許多城市的經濟發展與城市化也受益于此。但是，這種發展模式也帶來許多弊病。在土地征管稅收體系不健全的情況下，放開農村集體建設用地交易，必然會對城市土地供應與土地收入模式造成沖擊，減少政府財政收入，增加政府債務危機的風險，如果處理不當，還有可能發生金融危機。

三、基于層次分析法建立城鄉統一的建設用地市場風險評估體系

層次分析法是美國著名運籌學家Satty et al提出的一種定性與定量分析相結合的多準則決策方法。它通過將決策問題的有關元素進行分層，并量化人的主觀判斷，為解決多因素復雜系統，特別是難以定量描述的社會系統提供了一種可行的分析方法[14]。影響城鄉統一的建設用地市場健康發展的因素眾多，且各因素之間的關系錯綜復雜，既包含定量因素也包含定性因素，所以我們選擇層次分析法對建立城鄉統一建設用地市場過程中可能出現的風險進行評估。

（一）指標體系的構建

根據上文中對風險因素的識別，建立風險評估的層次結構，如表1所示。

（二）判斷矩陣的構造

建立城鄉統一土地市場風險評估的指標體系后，通過選取11名有關方面的專家作為函詢對象，包括土地政策研究專家、經濟問題專家、政府有關部門人員等進行打分，并將數據匯總統計進行計算，得出6個比較判斷矩陣。

2. 同理，求得準則層的層次單排序的最大特征值并進行一致性檢驗，結果如表2所示。

（四）指標層風險因素對建立城鄉統一建設用地市場風險的綜合權重

指標層相對目標層的權重向量可由指標層M風險因素相對準則層R風險因素的特征向量集αk以及準則層R相對于目標層A的系統風險的特征向量ωk得到，β=αk×ωk。β為各個指標對建立城鄉統一建設用地市場系統風險的貢獻大小。結果如表3所示。

通過層次總排序可以看出，在建立城鄉統一建設用地市場的風險評估中，風險發生概率排在前五位的依次為：R3沖擊房地產市場的風險、R4侵害農民利益的風險、R2消弱國家宏觀調控的風險、R5降低政府管理效益的風險和R1危及國家糧食安全的風險。其風險嚴重程度分別為0.404 8、0.248 4、0.143 7、0.143 7、0.059 3。其中建立城鄉統一建設用地市場沖擊房地產市場的風險的嚴重程度已達到總風險的40.5%。因此，在建立城鄉統一建設用地市場的過程中，應特別考慮可能引發的沖擊房地產市場的風險。

從指標層風險因素對建立城鄉統一建設用地市場風險總排序中可以看出，M6降低房價的風險、M9農村宅基地失去社會保障功能的風險、M10信息不對稱導致農民利益受損的風險、M3國家對土地管理失控的風險、M11加劇地方政府債務危機的風險這五個風險比較大，其風險嚴重程度分別為：0.264 3、0.257 8、0.165 2、0.115 0、0.107 8。

四、基于模糊綜合評價建立城鄉統一建設用地市場風險評估

（一）模糊綜合評價模型

在模糊綜合評價模型中，按照風險發生概率制定風險等級對照表（見表4）。在此基礎上，針對建立城鄉統一建設用地市場的風險等級值，結合專家評估與風險矩陣的方法，對其系統風險等級進行評估。

在表4中，風險評價等級“很低，低，中，高，很高”所對應的風險發生概率為“0.1，0.3，0.5，0.7，0.9”。

（二）確定風險等級

在本次選定的11位專家中，分別對建立城鄉統一建設用地市場的五個風險因素進行評價。對其結果進行統計，得出結果見表5。根據風險理論與城鄉統一建設用地市場的特點，建立風險評價標準，見表6。

（三）對建立城鄉統一建設用地市場系統風險的評估

對照綜合風險值分析表，可以得到，建立城鄉統一建設用地市場的系統風險較小，可能發生的風險處于可控狀態。

五、結論與討論

本文運用層次分析和模糊分析的方法對建立城鄉統一建設用地市場可能出現的風險做出識別與評價，構建了風險指標體系，并從風險因素權重與系統風險等級兩個方面對建立城鄉統一建設用地市場風險進行了評價。結果表明：

（1）建立城鄉統一建設用地市場的風險因素主要有危及國家糧食安全的風險、削弱國家宏觀調控的風險、房地產市場受沖擊的風險、農民權益受侵害的風險、政府管理效益受損的風險。其相對嚴重程度為沖擊房地產市場的風險、侵害農民利益的風險、削弱國家宏觀調控的風險、降低政府管理效益的風險和危及國家糧食安全的風險。

（2）在建立城鄉統一建設用地市場風險評估的指標層中，風險概率比較大的前五個風險分別是降低房價的風險、農村宅基地失去社會保障功能的風險、信息不對稱導致農民利益受損的風險、國家對土地管理失控的風險、加劇地方政府債務危機的風險。

（3）建立城鄉統一建設用地市場的系統風險值為0.39，系統風險較低，且處于可控狀態。

根據評估結果，我們可以得出在建立城鄉統一建設用地市場的過程中，首先應特別注意集體建設用地直接入市帶來的房價的大幅下降，應制定相應措施，實現房地產價格的軟著陸；其次是在進行制度改革時，盡快建立相關的制度，一是約束農民土地資產的自由處分權，二是保障農民的生存權，調整農村集體建設用地直接入市所帶來的負面沖擊；再次，完善城鄉統一建設用地市場的配套措施，加大對涉農地信息平臺、服務機構與相關媒體的扶持力度，增加農村集體組織獲取關于土地交易信息的渠道[15-16]；最后，對建立城鄉統一建設用地市場給政府機關帶來的影響，應事先做好防范措施（比如改變政績考核標準，減少土地財政），最大程度地減少風險帶來的損失。

本研究為下一步的有效控制、治理建立城鄉統一的建設用地市場過程中的風險提供了參考依據，也為建立城鄉統一建設用地市場的更深層次的研究提供了一定的參考借鑒。但也需要看到本研究的不足之處：

（1）層次分析法中，通過對11位相關專家的調查問卷建立了城鄉統一土地市場風險評估指標體系，這種方法對風險評估的定量分析有一定的可行性，但是風險矩陣是建立在專家個人意見的基礎之上，一定程度的主觀誤差在所難免，因此對其可能發生的風險因素也可能存在一些紕漏。

（2）模糊分析法可以具體估計建立城鄉統一的建設用地市場系統風險值，但是模糊分析法本身也存在一些缺陷，比如對風險影響程度與風險概率的劃分不夠精確，也會造成其對系統風險發生概率的誤差問題不能得到解決。所以在以后的研究中，可以結合其他風險評估方法，對建立城鄉統一建設用地市場可能帶來的風險進行更全面的識別，使評估結果更加科學、客觀。

今天，建立城鄉統一的建設用地市場雖然已經從單純的經濟活動的范疇上升到土地制度改革的層面，但是仍然存在尚待解決的多種問題，嘗試與探索過程仍遠未結束。不能因為其具有一定的風險，便因噎廢食，更不能因此否定其現實必要性和時代合理性。

注釋：

①目前主要的調控手段有：新增建設用地指標的分配，土地供應的數量及時序，不動產信貸稅收等。

②由n=5在隨機一致性指標RI的數值表中查的RI=1.12。

參考文獻：

[1]廖洪樂.農地流轉與規模經營不能一哄而上[J].時事報告，2008，（8）：50-51.

[2]韓俊.中國城鄉關系演變60年：回顧與展望[J].改革，2009，（11）：5-14.

[3]馬凱.中國城鄉建設用地市場的統一趨勢研究[J].資源與產業，2006，（3）：121-125.

[4]馬凱，錢忠好.土地征用、農地直接入市與土地資源優化配置[J].農業經濟問題，2009，（4）：69-75，111-112.

[5]張琦，李杰.論我國農村集體用地使用權入市流轉[J].中國統計，2007，（3）：50-52.

[6]錢忠好，馬凱.我國城鄉非農建設用地市場：壟斷、分割與整合[J].管理世界，2007，（6）：38-44.

[7]李元.集約利用土地 不斷提高城市土地運營水平[J].中國土地，2003，（12）：11-14.

[8]祝天智.集體經營性建設用地入市與征地制度改革的突破口[J].現代經濟探討，2014，（4）：8-12.

[9]姚洋.集體決策下的誘導性制度變遷——中國農村地權穩定性演變的實證分析[J].中國農村觀察，2000，（2）：11-19.

[10]張志強.農村集體建設用地“入市”研究[D].北京：中共中央黨校，2010.

[11]陳曉軍，張孝成，鄭財貴，等.重慶地票制度風險評估研究[J].中國人口·資源與環境，2012，（7）：156-161.

[12]龍開勝.農村集體建設用地流轉：演變、機理與調控[D].南京：南京農業大學，2009.

[13]林超，陳泓冰.農村宅基地流轉制度改革風險評估研究[J].經濟體制改革，2014，（4）：90-94.

[14]曹洪軍，趙翔，黃少堅.企業自主創新能力評價體系研究[J].中國工業經濟，2009，（9）：105-114.

[15]陳燕.中國城鄉建設用地市場一體化研究[D].福州：福建師范大學，2012.

[16]洪名勇.信任博弈與農地流轉口頭契約履約機制研究[J].商業研究，2013，（1）：151-155.

責任編輯：曹華青

Abstract： This paper recognizes and evaluates the risk of the unified market of construction land between urban and countryside quantitatively by using the method of analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation according to a expert survey. The results showed that：（1）There are 5 dominant risk in the progress of the unified market of construction land between urban and countryside， the sequence of the importance degree is： the risk of assault to the estate market， the risk of aggrieving the rights and interests of the farmers， the risk of weakening the efforts of the national macro-control， the risk of impairing the management effectiveness of the government， the risk of threatening the national food security.（2）The 5 the greatest risks in the index layer are the risk of cutting down the housing prices， the risk of the countryside homestead losing the function of social security， the risk of aggrieving the rights and interests of the farmers causing by information asymmetry， the risk of losing of control of land management by the governments， the risk of exacerbating the debt crisis of local governments.（3）The systematic risk of the unified market of construction land between urban and countryside is 0.39， that is relatively low， and in a controllable condition. For the assessment result， we could take the necessary measures in order to provide decision support for the healthy development of the unified market of construction land between urban and countryside.

Key words： Land System； The market of construction land； Risk assessment；Analytic hierarchy process；Fuzzy comprehensive evaluation