改革戶籍附加福利是京津冀協同發展的關鍵

步淑段　寧金輝

摘 要：戶籍附加福利已經成為阻礙京津冀協同發展的最大障礙。在介紹戶籍附加福利的種類、緊迫性和剖析戶籍福利產生原因的基礎上，提出農村居民也存在戶籍附加福利，應從河北省中小城鎮改革開始，借鑒國外經濟社會發展不平衡對策，提高河北省非戶籍福利，逐步把京津冀戶籍福利轉化為非戶籍福利，鼓勵和吸引農村居民和京津居民向河北省中小城鎮轉移，實現京津冀三地戶籍福利均等化和遷徙自由化，進而促進京津冀人、財、物、技術、管理、信息等各種生產要素的優化配置和經濟社會的協同發展。

關鍵詞：改革；戶籍福利；京津冀；非戶籍福利；協同發展

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）01-0009-03

一、戶籍附加福利及其改革的緊迫性

2015年5月3日《京津冀協同發展規劃綱要》出臺，習近平總書記指示，要疏解北京非首都功能。要疏解北京非首都功能，就必然牽涉到人員流動和產業轉移，而人員流動和產業轉移的最大障礙是戶籍福利！為了能夠永遠享有戶籍附加的各種福利，外邊的人拼命沖進去，里面的人打死也不出來！京津冀戶口附加的各種福利人為地割斷了各種不同地方居民的相互進入通道，嚴格阻礙了人才和人力的自由遷移，資金、技術等要素的優化配置和產業的隨心轉移，加深了人們享受公共服務的不公平感和被歧視感，從而影響了社會和諧和生產力的協同發展。在當前轉移支付效果不佳和生態補償機制隔靴搔癢的情勢下，更加激化了京津冀戶籍福利望塵莫及者的心理焦慮。因此，弱化或者剝離或公平化附加在戶口上的福利待遇，建成一套便于勞動者自由遷徙的新型戶籍制度，才能為京津冀一體化消除心理障礙。

中國新聞周刊網2013年9月報道北京戶口有八十多項福利：就業、工資待遇、買房、買車、教育、婚姻、生育、醫療、養老、交通、公園休閑、買便宜飛機票、可以看高水平演出、消息靈通……據測算，有北京戶口買房至少省46萬元，讀書至少省8萬元，生孩子省5萬元，考入北大的概率比外省高41倍，北京戶口黑市價格20萬～72萬元不等……2013年2月王聘在《濟南日報》發表評論說城鄉戶籍福利有60多種不平等。據何詩昌等學者就城鄉勞動力市場戶籍福利歧視統計分析，外來勞動力養老保險的享有比例低于本地勞動力60%，失業保險和醫療保險的享有比例比本地勞動力低37%和42%。這些差異除了勞動力個人特征的差異外，可能都來自對外來勞動力的歧視。

居民福利有戶籍福利和非戶籍福利、農村福利與城市福利之分，也有經濟福利、社會福利、生態福利和政治福利之別。戶籍福利大多是靠政府財政補貼取得的經濟福利（比如購買保障房、五險一金補貼等）、靠政府強制力取得的那部分社會福利（比如教育福利、就業福利等）和政治福利（選舉權和被選舉權等）。非戶籍福利大多是生態環境福利和靠市場調節取得的那部分社會福利。現行戶籍制度決定了戶籍附加福利有兩種不平等：一是農業戶口和城鎮戶口承載的利益不平等，農民進城后難以享受城市居民的福利待遇，城里人到農村難以合法購置土地和房產；二是北京戶籍人口與非戶籍人口承載利益不平等，非戶籍人口雖然也為北京市發展做出了不可替代的巨大貢獻，但是往北京遷移，取得戶籍都難，更不用提享受與北京市人口同等待遇。而戶籍居民卻可以排他性地享受著附著在戶籍上的諸多福利。最苦的是已經開放戶籍的河北省中小城市居民，作為京畿之地，既沒有京津的各種優厚待遇，也沒有農村人口固有福利，還要承受京津人口蜂擁買房帶來的高房價的痛苦。戶籍福利既得利益者不愿意離開所在地使戶籍福利的優越感越來越強，外部人千方百計沖進去也使戶籍福利的誘惑魅力十足。

二、戶籍附加福利不平等的原因

京津城市與農村、河北省中小城市戶籍附加福利的不平等感產生的原因主要是社會經濟發展存在的巨大差距、歷史上政策傾斜的習慣性依賴和戶籍附加福利既得利益者的特殊地位。京津社會經濟發展水平高，戶籍含金量高，享有更大決策自主權、更多社會資源、更多發展空間、更高的收入水平和消費水平、獲取更多就業機會和外部信息、更多的出行便利度和國家重大活動參與度等。京津戶籍具有的極高特權價值和福利價值，自然誘導人們崇拜和蜂涌而至，京津自然拿戶籍待價而沽。而京津這種特權價值和福利價值并不是由京津居民勤勞所創造，而是歷史原因和政府強制力限制而形成，因而就不能被京津戶籍人口所獨占，應該與所有在京津工作并納稅的人公平分享。京津存量人口及其福利剛性決定了財政支出的慣性增長，政府難以甩掉低素質的存量人口包袱，只能在增量人口上做文章，把大量外來人口擋在戶籍福利之外。由于擔心各種福利外流和財政資金吃緊，嚴格控制人口，因此京津戶籍改革舉步維艱。

建國以來，我國一直實行農業戶口和非農業戶口制度，戶籍附加福利差距較大且各具特色，農民享有土地承包權、宅基地使用權的轉讓出租、分享征地補償金、集體收入分紅、寬房大院、各種惠農補貼和免繳農業畜牧稅以及隨時隨地到城鄉打工掙錢的自由。城里人難以到農村取得宅基地和蓋房權。因此在經濟比較發達的京津石唐等大城市周圍農村出現了“農民公務員”、考上大學、參軍、農民工等不再遷出戶口等“逆城市化”現象。京津人不愿意外來人口分享他們固有的戶籍福利就像富裕的農村人不愿意讓城里人來落戶分享他們土地收益一樣。法律對城市人到農村買房買地的約束，一方面保護了農民農田的承包權利和宅基地的內部低價轉讓權，也讓農民失去了土地在城鄉自由流動中的高溢價收入。

三、改革戶籍附加福利不平等的對策

戶籍制度改革最根本要解決城鄉居民福利均等化和憲法賦予城鄉雙向遷徙權力的自由化。戶籍附加福利的平等解決既可以是拉平也可以是取消。取消戶籍附著的各種福利不太現實。如果大城市居民戶籍福利逐漸靠市場靠社會化途徑實現而非靠政府財政補貼和強權解決，如果福利具有可攜帶性、如果福利現在放棄以后可以輕松獲得，如果農村和中小城鎮的非戶籍福利遠遠大于戶籍福利的吸引力，那么附加于戶籍上的特權式福利將自然不會有交易價值。

1. 改革從中小城鎮開始。改革的大方向應該是實現戶口一元化，拉平城鄉居民各種福利待遇，實現福利供給的普惠制。由于京津戶籍福利的粘附性和改革阻力較大，隱型政策是在臟亂差工作上吸納外來人口，在高大上社會福利上排斥外來人口。京津的集聚經濟效應越來越小于擁擠效應，學者研究發現最優城市規模應該在100萬人到400萬人，未達到或超過這一區間都將陷入低效率。我國100萬人至400萬人這一經濟效益最優區間的城市數量明顯不足。所以改革順序應該從改革河北省中小城鎮開始，再逐步過渡到河北省大城市和北京天津等特大城市。

2. 提高各種非戶籍福利。城市人才、資金和技術不能有效進入農村，農村想集約化、現代化、城鎮化、信息化是不可能實現的，也不能真正解決京津的城市病。一位國家領導人說過，國家財政資金向農村投入多少都不過分！通過國家層面的發展規劃和財政支持，加大京津周圍的河北省中小城鎮和美麗鄉村的“七通一平”等基礎設施投資，實現公共設施的全覆蓋，豐富中小城市文體娛樂活動內容，提高博物館、圖書館檔次，建設更多免費公園、水系、綠色走廊等活動場所，改善中小城市生態環境，在空氣質量、飲水食品安全和宜居宜業上下大力氣，鼓勵各類事業單位和中介機構尤其是大學、醫院、養老機構、科研院所、金融機構、劇院、大型購物中心和網店到中小城鎮安營扎寨，提高中小城鎮居民的政治地位、選舉更多中小城鎮村民當人大代表和政協委員，用青山綠水藍天、交通便利快捷、物美價廉豐富等非戶籍福利吸引人財物信息和“三高六新”企業聚集，減少城市戶籍吸引力，降低京津居民的天然優越感，吸引京津居民和農村居民到河北省中小城鎮安居樂業，構建京津和河北省中小城市產品要素的雙向流動機制，居民在京津冀任何地方購房居住，都可以享受當地所有福利。京津出現城市病，河北省中小城鎮郊區相對發達后就會出現真正的“逆城市化”，進而帶動人才、資金、技術、市場、信息主動轉移河北省和京津再城市化。

3. 依靠市場化改革把戶籍福利逐步轉化為非戶籍福利。政府應該按照外來人口對戶籍福利的迫切程度分批分期逐漸把戶籍福利轉變為非戶籍福利。比如，只要外來人口有固定住所和穩定工作收入，就應該賦予他們的子女從幼兒園到大學教育與城市原著居民子女同等的機會和權力，部屬高校不要再按照地區分配招生名額，改為按照人口或者高考人數分配，實現分數面前人人平等。盡快將那些需要付費才能獲得的五險一金福利與戶籍脫鉤，不管有無城市戶口，只要參加各種社會保險系統、符合相關繳費和年限要求，就應該享受相同的福利保障，把大統籌的醫療與養老保險改為新加坡式的個人賬戶積累模式。在招生就業、購買保障房、公共衛生等方面，對存量居民和增量居民提供基本相同的資格和機會，保障房只搞公租房，只保居住，不給產權，取消反市場的限購政策。逐步向外來人口開放城市各種社會資源和公共服務。比如中央轉移支付不要再按照戶籍所在地撥付而要按照流動人口常住地和工作地撥付，以解決支付投向和人口流向不一致問題。政府改變補貼教育的方式，由補貼學校與老師改為通過學券的方式補貼學生，可以向流動人口發放義務教育券和公共衛生服務券，帶到流向地政府。也可以實行京津冀三地流動人口積分入學、積分高考、積分醫保等過度措施，最后實現京津冀三地積分互認。

4. 農村就近城鎮化，以土地出讓換取城市福利不可取。土地制度不改革，其他制度都是表象。重慶農村居民的21項戶籍福利政策中，最具含金量的9項均與土地直接相關。有的學者建議農民出讓土地及其指標，換取城市戶口和各種福利，筆者認為這是不可取的。因為在農業用地轉化為非農建設用地過程中，不是一個平等的協商的產權交易過程，它并沒有解決由于歷史原因給農民造成的權利限制、福利剝奪以及給城鎮戶籍形成的福利溢價問題，反而是對農民的第二次剝奪，制造第二次不公平。二是行政說了算，村干部越俎代庖，它只是實現了地方政府利益的最大化。各級政府要繼續加大對農村的免稅和補貼政策的同時，農民轉市民享受城鎮居民保障待遇和城鎮居民權力，是不以放棄農村土地使用權力掛鉤的。政府要依靠市場力量規劃實施覆蓋城鄉的地下管網設施，尤其是污水處理系統和垃圾處理系統的城鄉統籌建設。建立土地公平交易機制和土地承包權、宅基地、林地、草地彈性退出機制。條件成熟后再實行農村人口對城市保障房和城市人口對承包地、宅基地的購買權力。

5. 國外社會經濟發展不平等的對策借鑒。英國在1903年前后建立完整的城鄉規劃體系，1946年通過《新城法》，在倫敦市中心50公里的半徑內，建立8座衛星城、田園城市、鄉村城市，縮小了城鄉差距。美國20世紀20-30年代，大力發展農業規模化經營、加大對農業直補力度，高度重視農民科技教育和職業培訓、加大農村基礎設施建設投資力度、出臺鼓勵企業和居民前往農村、郊區的稅收優惠政策，助推城鄉統籌發展。德國在19世紀80年代逐步推行城鄉社會保障一體化制度。法國20世紀60年代在巴黎市中心開證“擁擠稅”，對搬遷至郊區的企業給與60%的搬遷補償費。另外日本的立法推進戰略、韓國新村運動舉措等經驗都值得京津冀借鑒。

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責任編輯：高鐘庭

Abstract： Household register additional welfare has become the biggest obstacle to hinder the coordinative development of Beijing-Tianjin-Hebei. Based on the introduction to the the types， urgency and analysis of the cause of the household registration benefits，this article first proposes the rural residents also have household register additional welfare， and starts from the reform of middle and small towns in Hebei province， we can learn from the measures of unbalanced economic and social development abroad， put forward to improve the non-household registration welfare in Hebei， turn the household registration welfare of Beijing-Tianjin-Hebei into the non-household registration welfare gradually， encourage and attract rural residents and Beijing and Tianjin residents to move into small towns in Hebei， to make the welfare equalization and migration liberalization of three locations come true and then promote the optimal allocation of productive factors such as manpower， property and management information of Beijing-Tianjin-Hebei and realize the coordinative development of economy and society.

Key words： Reform； Household registration welfare； Beijing-Tianjin-Hebei； Non-household welfare； Coordinative development