大學戰略規劃與大學治理文化

摘要：喬治·凱勒所著的《大學戰略與規劃》一書是高等教育規劃領域的經典之作。這部作品提出了“大學戰略是高等教育管理革命”的偉大命題，該理論命題蘊含著高校管理文化的兩次重大變遷：從“垃圾桶決策”到“戰略決策”是大學決策方式的根本轉變，從“權威決策”到“參與決策”是大學治理理念的價值訴求。目前我國大學戰略面臨的諸多困境歸根結底是由于大學治理中的文化斗爭所導致的。這種文化斗爭的沖突集中表現為，政府管控文化、市場調節文化、大學自治文化以及師生參與文化之間的力量失衡。因此，未來大學戰略規劃需要以正式的制度安排和非正式的契約精神作為文化治理的有效手段，以促進大學的可持續發展。

中圖分類號：G640

文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2016）02-0020-06

關鍵詞：大學戰略；大學治理；文化斗爭；文化治理；高等教育

Abstract： Academic Strategy written by George Keller becomes a classic in the field of higher education planning. It puts forward a major proposition that university strategy set off a management revolution in higher education. Meanwhile， the theoretical proposition reveals two big transformations of management culture i.e.， the obvious clue is from “trash decisionmaking” to “strategic decisionmaking”， and the hidden one from “authority decisionmaking” to “participatory decisionmaking”. Fundamentally， those difficulties in university strategic management are the result of cultural struggle in university governance. The conflict mainly shows a kind of cultural power imbalance among government controls， market regulation， university autonomy， and teachers and students participation. In the future， formal institution arrangements and informal contract spirit will be considered as an effective means of cultural governance in university strategic planning， promoting the sustainable development of the university.

Key words： university strategy； university governance； cultural struggle； cultural governance；higher education

大學戰略規劃是世界高等教育發展的基本共識，也成為我國大學面向未來發展的重要管理方式。2015年既是“十二五”規劃的收官之年，又是“十三五”規劃的謀篇之年。在如此關鍵的時間節點，如何制定一份科學、合理的大學戰略規劃成為擺在許多大學面前的現實課題，但諸多利益主體之間的矛盾與沖突使得大學戰略陷入重重困境，這些困境歸根結底是由于大學治理中的文化斗爭所導致的。在大學治理的宏觀背景下，如何實現大學戰略突圍成為當前許多高校面臨的最直接的問題，也是最棘手的難題。在這一點上，我們通過重溫喬治·凱勒的經典作品可以獲得巨大的思想啟發。

一、《大學戰略與規劃》中的管理文化變遷

從背景上分析，大學戰略規劃的興起緣于高校傳統管理模式的衰落。20世紀70年代后期，美國高等教育由“黃金時代”滑至“生存時期”，這主要是因為它遭到前所未有的生源危機與財政危機，原有的管理模式已經無法推動大學的可持續發展。面對突如其來的教育變革，人們把批判的矛頭集中指向高校傳統的管理模式，至此“學校管理的自由放任時代結束，學校規劃的時代已經到來”〔1〕，一場高等教育管理革命悄然開始。正是在這樣的社會背景下，美國著名高等教育規劃專家喬治·凱勒（George Keller）所著的《大學戰略與規劃：美國高等教育管理革命》（Academic Strategy： The Management Revolution in American Higher Education）一書應時而生。該書自1983年首次出版就獲得強烈的反響，許多美國大學將戰略思維與行動作為一種直面未來發展的集體抉擇。別敦榮教授翻譯的中文版本在2005年正式出版發行之后，更是引發了我國高教界同仁的高度關注。一方面，這部經典作品契合了我國高等教育發展的時代背景，大眾化的到來迫切要求高校由粗放型管理向精細化管理轉變，從而大學戰略管理開始受到重視。另一方面，無論從內容上揣摩，還是從結構上分析，我們都可以從中深刻感受到高校正經歷著管理文化的重大變遷。

從內容上分析，大學戰略規劃標志著高校新型管理文化的崛起。《大學戰略與規劃》一書首先從美國高等教育危機發題，引出戰略規劃對高等教育管理以及大學發展前景的革命性意義，并從“大學領導面臨的深切危機”以及“學術舊瓶里的管理新酒”〔1〕正反兩個方面論證了積極的戰略決策的重要作用，繼而通過胡德學院（Hood College）、倫瑟萊多科技術學院（Rensselaer Polytechnic Institute）、貝拉特學院（Barat College）、明尼蘇達大學（University of Minnesota）、卡內基—梅隆大學（Carnegie Mellon University）以及哥倫比亞大學（Columbia University）的教育學院等6個典型案例進一步證實大學戰略規劃的重大價值〔1〕。但當時它們“跌跌撞撞”的探索并沒有演化為美國高等院校的普遍行為，主要是受到漸進主義思維以及匱乏的戰略理論的鉗制〔1〕。鑒于此，喬治·凱勒大膽提出信息、質量以及人員三大規劃要素的重要地位，并強調了戰略制定需要進一步剖析的六大因素，這就為大學戰略規劃提供了基本的指導理論與操作方法。更可貴的是，喬治·凱勒在全書的最后還善意地提醒大學領導者，大學戰略規劃一定要因校而制宜，切莫照搬照抄〔1〕。由此，喬治·凱勒不僅較為完整地繪制了大學戰略規劃在美國教育史上的發展譜系，也詳細闡述了大學戰略規劃的基本理論與方法，從而新型的戰略管理理念與文化開始崛起。

從結構上分析，高校管理理念經歷了兩次文化變遷。大學戰略規劃的出現，實現了高等教育管理由“垃圾桶決策”到“戰略決策”的革命性轉換。這是全書直接而明顯的一條敘說線索。它對我國高等教育發展極具啟發意義，有助于高校逐步擺脫以往“指令式”、“無目標”、“模糊式”以及“紊亂式”的辦學模式〔2〕。應該說，我國部分高校在20世紀八九十年代就開始了大學戰略的自主探索。進入21世紀之后，越來越多的高校設立發展規劃部門〔3〕，大學戰略規劃在我國蔚然成風。透過該書的字里行間，我們會發現：大學戰略管理的背后還潛藏著另一重理念的轉型，即“權威決策”走向“參與決策”。這是高等教育管理領域潛在的一種文化變遷邏輯。正如書中所言：“通過敏銳的分析和參與式討論，每一個教師和管理人員都能為未來競爭制定富有想象力的學術戰略，并隨著環境的變化而不斷進行調整。通過協同工作、運用新的管理手段和更自覺的戰略規劃，學者和管理者就能帶領學校順利闖過發展道路上的各種難關。”〔1〕也就是說，僅僅依靠個別決策者來制定與推行大學戰略的想法和做法是行不通的，也是極其危險的，因為無論是多么完美無暇的一幅戰略圖景，也可能會由于缺乏足夠的組織基礎而面臨破產。

如此看來，從“垃圾桶決策”到“戰略決策”、從“權威決策”到“參與決策”是高校管理文化的兩次重大變遷。兩條邏輯線索一明一暗、遙相呼應，共同促成了高等教育管理革命。尤其后一種管理理念的轉型更是喬治·凱勒對我國大學戰略規劃無言的忠告，這契合了當前我國現代大學制度建設的核心要義與大學治理所強調的多元、民主的文化精髓。可以說，大學戰略與大學治理相輔相成，兩者之間形成了緊密的邏輯鏈條。大學治理為大學戰略制定與實施提供了制度保障和組織基礎，反過來，大學戰略又可以為推進大學治理提供方向指導與技術支持。由于美國大學的治理結構較為完善，所以它們的大學戰略管理帶有較強的自主性與共治性特點，這一點對我國大學則具有尤為迫切、特殊而重大的意義。當前我國大學諸多相關主體之間的利益糾葛已經成為制約大學發展戰略制定與實施的巨大障礙，這從根本上表征為大學治理的困境。

二、大學戰略管理中面臨的文化難題

當前我國高等教育整體上處于艱難的轉型時期，大學戰略管理也隨之暴露出許多問題，集中體現為戰略管理思維淡薄、戰略目標設計趨同、戰略實施動力不足、戰略組織監控不力等。這些難題無一例外地揭示出大學治理所遭遇的四重文化困境。

（一）強勢的“行政管控”文化

從大學與政府的關系看，我國高等教育長期處于計劃經濟的發展模式，教育邏輯服從政治邏輯。改革開放之后，高等教育體制改革也并未從根本上動搖強勢的行政管控文化。盡管《高等教育法》明確規定大學享有獨立的法人資格，但具體的法人性質模糊不清，管理者、評價者同構化現象蔓延，從而致使高校的辦學自主權嚴重受限，辦學積極性遭到壓制。如此一來，大學戰略規劃難免淪為一紙行政公文乃至空文，戰略的實施效果也就可想而知。這就說明，政府的“管控思維”塑造了高校的“懶漢思維”，許多高校都習慣于在政府的襁褓中喃喃自語，聽命于政府指令或長官意志〔4〕，這是大學戰略管理思維單薄的根源。基于降低行政風險的考慮，許多高校紛紛模仿世界或國內同類優秀院校的大學戰略文本，這就是大學戰略目標設計趨同的重要原因。如此炮制出的大學戰略無非是一些應景之作，難以對學校未來發展起到實質性作用，導致大學戰略實施動力不足，這幾乎成為公辦院校戰略規劃的通病。對于民辦院校而言，它們有著較為強烈的辦學愿望，在制定大學戰略規劃方面也更為務實、用心。近年來，西安歐亞學院制定的質量戰略、經營戰略以及品牌戰略等就是典型的例證。但由于國家在民辦高等教育方面的政策仍不明朗，導致民辦院校的發展也是步履蹣跚。應該說，高等教育是一種極具創造性的活動，內在蘊含著自由、自治的精神氣質，與政府機構管控、服從的處事原則截然不同。這兩種組織文化的分歧就成為當前大學戰略管理效果堪憂的根源性因素。

（二）缺位的“市場調節”文化

國家行政力量具有絕對的威權，這種絕對權威擠壓了市場或社會參與力量在我國大學治理結構中的有效空間。這就導致我國的大學戰略規劃既不是大學自主意志的產物，也缺乏高等教育市場的聲音，更不是多種利益主體溝通協調的結果，只能淪為行政意志的衍生品。如果放眼美國，我們可以發現，“美國高等院校的歷史就是一部沒有止境的斗爭史”〔1〕。他們所謂的“斗爭”是大學在滿足市場需求與堅守獨立精神之間的力量拉扯。就此而言，美國的大學戰略往往是依據勞動力市場、院校市場以及生源市場的動態變化而做出的適當調整。也就是說，中美大學治理模式的差異導致大學戰略管理取向上的分歧。目前我國許多大學尤其是民辦院校逐步啟動了高等教育市場化的運作模式，市場力量的介入對大學治理和大學戰略都是一種積極的調節機制，因為市場不僅可以適度扭轉大學封閉辦學的弊端，還可以作為政府權力的一種制衡力量出現。但需要警惕的是，如果我們過分把大學與學生視為賣主與消費者之間的關系，試圖將大學與產業之間建立一種無縫對接聯系，那么這樣的大學戰略導向的可能是美國哈瑞·劉易斯所言的“失去靈魂的卓越”〔5〕。當前這種苗頭已經非常明顯，我們需要審慎處理。

（三）萎靡的“大學自治”文化

從理論上說，政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與以及高校自主辦學是大學外部治理理念。實際上，強勢的“行政管控”文化與“市場調節”文化的缺位使得高校的自治理想在二者的相互裹挾中變得萎靡不振。出現這種狀況的主要原因在于，大學獨立法人地位沒有真正落實，從而大學的辦學自主性與積極性難以激活。在這種現實境遇下，大學戰略規劃就很難真實反映大學未來的發展前景，更遑論對大學發展的實際指導意義。每一份大學戰略規劃都應該是基于大學發展的現實狀況而制定出的具有差異性、個性化的設計藍圖。如果一所高校不能堅守教育立場、不能守望大學理想、不能捍衛學術價值，也就喪失了其大學靈魂，這樣的大學戰略規劃及其實施效果不免令人懷疑。盡管當前落實高校自主權成為大學治理的共同呼聲，但問題在于，大學自主權究竟應該落在誰的手中。如果只是落在行政權力手中，那么自主權的呼吁以及落實不僅不會為大學松綁，反而會為大學行政力量進一步綁架教師尋找到更為合理、合法和正當的理由。這是大學內部治理的難以突破的困境，也是大學戰略規劃實施舉步維艱的根源。可以說，大學自治文化的主要衡量標準是對學術群體的尊重程度，絕非行政權力的無限邊界。從權力來源角度分析，大學組織范圍內的黨政權力來源于學術權力，但現實中卻產生黨政權力與學術權力奇特的“倒掛現象”。這是因為黨政權力具有權力來源的法定性質，擁有強制性威權，處于大學內部權力結構的中心，而學術權力的合法性源于知識的專業性，往往以一種感召力量出現，也就容易淪為權力結構的邊緣。如此來說，學術權力的邊緣化折射出當前大學自治文化的沒落。因此，如何真正落實高校辦學自主權，成為高等教育領域亟待解決的重大命題，也是推動大學戰略管理的積極策略。

（四）泛濫的“消極參與”文化

從縱向維度來看，學校戰略規劃的制定與推進必須考慮院系組織的聲音、依托基層師生的力量。因為學術組織特性要求大學建立“底部沉重”的治理結構或者說“橄欖型”的治理模型，即院系層面應該成為大學治理的中堅力量。也就是說，大學戰略規劃需要積極吸納院系組織與師生群體的建設性意見，一旦基層組織對大學戰略抗拒、不配合抑或不理解，就會使大學戰略的實施效果大打折扣。不容忽視的是，行政化問題已經成為大學內部治理的頑疾，從而大學戰略往往淪為大學決策集團的“獨角戲”。盡管有些決策通過召開學術委員會或教職工代表大會征求意見，但往往帶有相當程度的程序性或象征性色彩。學生參與學校管理的權利被虛化也是一個不爭的事實。長此以往，大學戰略的實踐基礎將遭到破壞或瓦解。

從橫向角度看，“塊塊分割”的管理方式使大學內部各職能部門“各司其職”，這種“準科層”模式適應了大學對分工、效率的訴求，但它也容易帶來推諉責任、資源浪費等弊端，這是大學內部人員“消極參與”大學戰略的另一重表現。這都衍射出大學戰略實施動力不足以及監控不力的問題。由此來說，大學戰略規劃的關鍵是，應該使組織內的每一個成員都以某種方式積極思考大學未來的方展方向，并為之積極參與、努力奮斗。

總體而言，政府管控、市場調節以及大學自治三者力量失衡是大學戰略管理困境的根源，而師生群體的消級參與則直接導致大學戰略管理的困局。無論是大學外部治理中的行政管控，還是內部治理中的行政化難題，都折射出兩種大學戰略決策模式的價值沖突或文化斗爭。行政邏輯主導下的權威決策往往屬于線性思維方式，尊崇效率至上的管理原則與等級主義的組織氛圍。但大學組織的多樣性與復雜性要求大學決策者必須采用非線性的復雜邏輯，以弘揚學術中心的治校方略與民主平等的組織文化。因此，行政邏輯與學術邏輯的分立、線性思維與復雜思維的對壘、權威主義與民主主義的分歧，集中體現了戰略規劃在大學治理中的文化斗爭。

三、我國大學戰略突圍的文化治理策略

大學戰略管理中存在的治理困境是當前我國高等教育改革領域的一大縮影。“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的策略并不能從根本上療治我國大學戰略的痼疾。不容諱言，大學戰略的前提在于大學治理，大學治理的核心在于文化治理，文化治理的精髓在于民主參與。因此，“政府服務”文化、“市場調節”文化、“大學自治”文化以及“師生參與”文化的培育與營造將成為未來大學戰略管理的必然趨勢。具體而言，只有通過正式的制度安排與非正式的契約精神加以規制或約束，這場文化斗爭才有可能平息，我國的大學戰略方可突出重圍，建設世界一流大學才有希望。

（一）正式的制度安排是大學戰略突圍的現實路徑

在依法治教的背景下，正式的制度安排是大學戰略走出治理困境的現實策略。當前，我國致力于推進現代大學治理能力與治理體系的現代化，目的就是希望政府、市場、高校以及師生幾者能夠各司其職，做到“不缺位”、“不錯位”、“不越位”。也就是說，大學戰略的制定與實施需要根據高校自身的辦學定位不斷權衡幾者之間的關系，這就需要正式的制度對各自的權力與義務關系做出明確的安排。

從外部治理角度看，政府開始有意識地逐步向高校下放權力，高校也開始與企業或其他社會組織展開更為密切的交流合作，這些都為大學戰略規劃提供了多元的參與力量，發揮了“智庫”的作用。但問題在于，如何從制度設計或法律規制上明確劃定大學與外部治理主體的權力邊界，使“參與共治”實踐成為大學治理的常態？目前我國并沒有一套行之有效的權力制衡機制，也沒有完善的法律規定與司法解釋。

從內部治理角度看，落實辦學自主權是大學內部治理的關鍵所在，黨政權力與學術權力的協調是大學內部治理的核心內容，基層治理是大學內部治理的必然趨勢，建立健全制度體系是大學內部治理的重要保障。然而，當前大學辦學“不自主”、權力“不協調”以及重心“不合理”的問題，全面指向制度“不健全”的現實窘境。然而，大學章程的出現也沒有完全觸及相關治理主體的權責關系。歸根結底，大學的法律地位是模糊不清的，從而難以辨明大學復雜的身份屬性，也就難以廓清大學權利能力的內容與范圍，進而在處理與其他治理主體的關系問題上無所適從，這從根本上制約著大學戰略的制定與實施。這就將教育立法問題凸現出來，即需要通過正式的制度規范確保權力結構的橫向制衡以及權力重心的縱向下移〔6〕，進而實現對利益相關者的有序化安排。日前，《教育法律一攬子修正案（草案）》釋放出的正是依法治教的積極訊號。

（二）非正式的契約精神是文化治理的根本追求

從相當程度上講，大學作為獨立的法人組織與政府、市場、師生之間都存在一定的民事法律關系，也就是一種非正式的平等契約關系。換言之，社會、政府、高校以及教師之間形成了多重委托——代理關系〔7〕。大學與社會或市場之間本是一種平等的民事關系，這無須贅言。大學與政府之間可以就大學發展戰略達成某種契約——即便不如德國、法國簽訂合同那般正式——也能作為理順大學與政府關系的一種探索性手段。可以說，大學內部治理效果是衡量大學戰略管理的關鍵指標。高校在建立健全現代大學制度的同時，非正式的制度設計或相互尊重、相互信任的組織文化與價值觀念亟待建構。

具體而言，無論是大學戰略的制定階段還是實施階段，大學領導者都必須能夠邁過命令、等級、指示等優越心理門檻，“特別能夠容忍爭執和沖突，學校主要人員最深沉的感情和最狂熱的想法都應當允許表達出來。大學管理者必須就自己的主張征詢其他人，讓人們進行對比，改變自己的看法，以便能夠獲得決策所需要的最完整、有效的信息”〔8〕。另外，盡管許多教師都在呼吁參與學校管理或決策的權利，但事實上教師的集體權力在使用中正逐步走向弱化，因為大多數教師很少會持續關注學校或院系組織發展，而是把更多的注意力放在個人的科研成果上，這恰恰是剛性制度的結果與局限。因此，大學組織內外都需要營造民主、平等、自由的組織氛圍與主動、參與、合作的文化觀念，在這種非正式的心理契約精神的浸染中凝聚大學的發展力量。

如此看來，解決或緩和大學戰略管理中文化斗爭的有效方法就是將正式的制度安排與非正式的契約精神結合起來，單純地依靠某種策略都是不足取的。如果集中到一點，我們需要借助哈貝馬斯所言的“溝通理性”來實現多元利益主體的“共同治理”，這就是破解大學戰略治理難題的邏輯路徑。

四、結語

如前所述，喬治·凱勒提出的大學戰略規劃是高等教育管理領域一場革命。這場革命首先砸碎了“小作坊式”管理模式存在的合法基礎，繼而隱含地表達出對“權威決策”模式的質疑與反叛，從而拉開了“參與決策”大學戰略管理時代的帷幕。這兩次“靜悄悄”的管理革命對我國高等教育具有非凡的意義，尤其是后者更加契合我國建設現代大學制度的基本精神，也反映出我國大學治理現代化的實踐取向。大學戰略的前提在于大學治理，就是在大學自治的基礎上強調多元主體的參與決策；大學治理的核心在于文化治理，即通過制度文化建設與理念文化培育實現大學戰略的科學制定與順利實施；文化治理的精髓在于民主平等，也就是采用權力的制衡機制與心理的契約精神保障各主體的民主權利。盡管我國大學戰略仍存在諸多問題，但我們相信這些問題會逐步得到解決，我國大學也必將迎來一個嶄新的時代。

參考文獻：

〔1〕喬治·凱勒.大學戰略與規劃：美國高等教育管理革命〔M〕.別敦榮，主譯.青島：中國海洋大學出版社，2005：2-29，35-49，54-91，98-130，133-156，164-186，189-216，221-228，237-238.

〔2〕別敦榮.高校發展戰略規劃的理論與實踐〔J〕.現代教育管理，2015，（5）：1-2.

〔3〕陳廷柱.我國高校推進戰略規劃的歷史回顧〔J〕.高等教育研究，2007，（1）：59-63.

〔4〕解德渤，趙光鋒.地方本科院校轉型發展：理念、困境與突圍〔J〕.山東高等教育，2015，（4）：15.

〔5〕哈瑞·劉易斯.失去靈魂的卓越：哈佛是如何忘記教育宗旨的〔M〕.侯定凱，等，譯.上海：華東師范大學出版社，2012：序.

〔6〕黃志純，等.地方本科院校內部治理問題與對策研究〔J〕.高校教育管理，2014，（6）：61-64.

〔7〕金家新，張力.論公立高校法人制度的雙界性及其契約不完全性〔J〕.清華大學教育研究，2015，（4）：19.

（責任編輯：陳艷艷）