對養老金改革管理中審計監管的探討

肖大梅

摘要：隨著養老金制度改革的實施，社會基本養老保險覆蓋面進一步擴大，與之同時，養老金管理中的問題越發凸顯。本文結合審計實踐分析了當前養老金管理存在的問題，在借鑒英美養老金有效監管經驗的基礎上提出適合我國養老金審計的監管措施，以確保養老金的安全與完整、保值與增值，平穩推進養老金制度的改革。

關鍵詞：養老金 改革 管理 審計監管

我國的養老保險基金擔負著保障廣大人民群眾年老時基本生活的重任，時間跨度長，基金數額大，涉及面廣。截至2014年11月底，全國職工和城鄉居民養老保險參保合計達8.37億人，其中職工參保3.38億人，城鄉居民參保4.99億人，待遇領取2.26億人。2015年1月3日，國務院正式下發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，確定公務員和事業單位人員要繳納基本養老保險，養老“并軌”改革預計涉及約4000萬機關事業單位人員。隨著我國養老保險體系的逐漸完善以及社會基本養老保險制度覆蓋面的進一步擴大，與之相對應的基本養老保險基金的收入、支出及其累計結余金額也日益龐大，比如2013年全國城鎮職工基本養老保險基金的收入、支出、年末累計結余金額就分別高達22680億元、18470億元、28269.18億元。對于規模如此龐大且與廣大人民群眾切身利益緊密相關的養老保險基金整個運作過程的監督與管理，成為了社會公眾高度關注的熱點和焦點問題，相應的，如何確?；鸬陌踩c完整性及其保值增值也就必然成為我國社會基本養老保險制度當前面臨的一個極其重要的問題。

一、從審計實踐看當前養老金管理存在的問題

2014年10月1日，機關事業單位與企業職工養老保險開始并軌，參加基本養老保險的各類職工實現了起點公平，即均繳納養老保險金，且繳費基數為單位工資總額和個人工資總額、費率為單位20%和職工8%、計發公式為“[（當地社會平均工資+指數化月平均繳費）/2]×繳費年限%+個人賬戶儲存額/計發月數+過渡性養老金”。也就是說，公務員和事業單位職工開始繳納養老保險了，并且，他們的養老金在一定程度上與自己的貢獻掛鉤，這與企業職工是一樣的，相關權利義務也是一致的。從此，機關和事業單位的人員流出時可以對接社會保險平臺；企業人員進入機關和事業單位，可以在社會保險平臺上攜帶自己的權益記錄，幾十年視同繳費工齡沒人埋單的養老金缺失悲劇將不再發生。這對中國來說，無疑是一個巨大的社會進步。但是由于當前審計監管在這方面還不成熟，致使我國養老金在管理、使用、運營等方面存在很多問題。

（一）養老金管理缺乏完善的法律法規體系

在我國，養老金立法滯后，并且難度較大。由于養老金制度缺乏法律保障，行政性強，社保機構法制觀念淡薄，造成養老金在籌集和管理上往往無章可循。同時，由于監管不力，基金常常被挪作他用。

（二）養老金收不抵支，缺口越來越大

當今中國老齡化問題日益凸顯，低生育率與高預期壽命并存，在養老金收入不大幅改善、又難以實現養老金保值增值的條件下，必然導致養老金赤字問題越來越嚴峻，賬戶缺口逐年擴大。2015年全國基本養老保險基金（含企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險）總收入減去總支出，“虧空”3115.33億元，較去年1563億元的收支差顯著擴大，2013年剔除財政補貼后的“虧空”僅為959億元，而在2012年該指標還為正值：收支相減余額為1079億元。即使不考慮貨幣購買力貶值等其他因素，以目前的中國人口與現行養老模式推測，中國養老金的缺口到2075年也將會達到9.15萬億元，這是一個極其龐大的數字，隨著老齡化進程加快，收支矛盾還在擴大。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，機關事業單位養老保險改革解決“雙軌制”這個最大的不公平問題之后，養老保險基金的可持續性問題將立刻上升為主要問題。

（三）養老金擠占挪用現象較普遍

社保機構既負責基本養老金的運營，又要對自身的工作進行監管，缺少外部約束。盡管財政部多次頒布相關文件規定養老保險基金必須專款專用，任何部門、單位和個人都無權挪作他用，但不少地方政府并沒有認真貫徹執行。例如，在2006年，黑龍江哈爾濱市社保局把九百多萬元資金借給了企業并用來作為企業的流動資金和擔保利息；四川眉山市青神縣所在政府挪用1200多萬社保基金；湖南益陽市某鎮政府對將近70萬元社?；饘嵤┨兹〉龋?008年上海市曝出的驚天社會保險基金案件更是讓世人震驚，涉案官員從中央政治局委員、上海市委書記往下達數十人，涉及社會保障基金30多億元；2014年吉林通化市住房公積金管理中心從首次審計發現違規發放貸款8000萬元、挪用2.4億元，后來發展到挪用住房公積金數額達到驚人的11.25億元。最近幾年數據顯示，類似案件不斷上升，這不能不讓世人質疑自己社會保險基金的安全性。

（四）養老金市場化運營程度不高，投資運營激勵機制缺失，收益率低

審計署對全國社?；鸬膶徲嫿Y果顯示，由于負利率的侵蝕，“躺”在賬戶中高達2.7萬億元的養老金僅2013年的損失就達到了178億元。十多年來養老金收益率平均不到2%，扣除通貨膨脹率，年均收益率為負，處于貶值風險中。中國社會科學院研究員鄭秉文稱，如果中國政府對社會保障基金管理得好一點，過去20年就會增值幾千億元人民幣，而這些資金中的絕大部分都存在銀行里“睡大覺”，銀行平均年化存款利率不到2%，他設定過去20年的平均通脹率為4.8%，單是通貨膨脹就讓社?；鹂s水近1000億元人民幣。

（五）養老金個人賬戶的運營缺乏有效的監管

由于實際操作中很多監管工作沒做，使社會統籌基金“虧欠”了個人賬戶太多的資金，由此形成了規模龐大的“空賬”。引發個人賬戶空賬問題的直接原因是：政府對空賬問題的責任不明、養老金管理制度混亂，以及養老金投資收益率低。我國的養老保險制度模式是統賬結合，兩個賬戶都是由各地的養老保險機構統一管理，采取混賬管理模式，國家還沒有對其設立一個有效的監督機構。兩個賬戶都由政府進行操控，政府不僅是養老金的所有者，也是養老金的管理者，一旦養老保險統籌賬戶出現收支缺口，經辦機構就會通過兩個賬戶管理上的漏洞貪污、擠占、挪用養老保險個人賬戶基金。

養老保險基金的管理、使用和運營中之所以存在上述問題，很重要的原因就是沒有強有力的審計監督和約束機制。為此，2015年1月8日，審計署發布《關于2015年地方審計機關開展審計業務工作的指導意見》，其中提到，將于8月至10月做好全國統一組織的基本養老保險基金審計。根據《指導意見》，此次對基本養老保險基金進行審計，將摸清基金籌集、管理、使用和保值增值等情況，揭示虛報冒領、擠占挪用、擅自降低收費和繳費基數等影響基金安全和可持續性的問題，關注影響養老保險制度公平性的問題，推動完善相關政策制度，同時，也是為了配合即將啟動的基本養老保險制度改革。

二、在借鑒歐美有益做法基礎上，探討加強我國養老金審計監管的建議

歐美一些發達國家，養老保險體系比較完善，極大地推動了總體經濟的發展。筆者對英、美養老金審計監管方面的經驗進行總結，為中國的養老金監管提供參考。

在英國，構建從征收、使用及績效管理的全方位審計監督體系。養老金審計的內容全面、類型多樣，既包括對養老金來源的審計，又包括養老金投資及其發放的審計；既包括財務報表審計，又包括績效審計；既包括養老保險基金的審計，又包括對監管機構履職情況的審計。此外，加大績效審計向縱深推進的力度，英國養老金審計在如何開展審計、如何確定審計重點方面積累了較為豐富的經驗。

在美國，嚴格監管養老金的使用。為了加強對養老金的監管，每天都要將養老金所得轉入到財政部下屬金融機構的基金賬戶中。其次，保證了養老保險金的穩定和增值。從20世紀后期起，為了適應社會發展的新形勢，保障社?；鸬谋Ｖ翟鲋担S護老齡化社會的穩定，創新了養老保險金的繳納形式，從“用多少、交多少”轉變為“部分儲備”的形式。

由此可見，英國、美國養老金體系能夠健康發展的關鍵在于有完善的審計監管機制，從而保證養老金管理部門在征收、使用、管理運營到保值增值各個環節做到合規合法，并且根據社會發展的需要，創新養老金保值增值的途徑。在此基礎上，筆者結合我國當前養老金管理運營中存在的問題，提出以下審計監管措施。

（一）完善法制監管體系

要想在更深層次實現養老金監管的科學化與客觀化，就要充分發掘法律在完善加強養老金監管的重要作用。《社會保險法》中明確規定：“社會保險基金?？顚Ｓ?，任何組織和個人不得侵占或者挪用?！钡?，具體到怎樣才能切實有效地對養老金的運營進行全面監督上，該法規缺乏實際可行性。所以，我國要從不同的角度經過詳細的條文規定，規范養老金的主體行為，盡早頒布《社會保險基金監督管理條例》和《養老保險基金監督管理條例》，只有完善的法律才可以將養老金的規范提升一個層次。

（二）完善養老金審計的責任追究制度

（1）根據“誰決策、誰負責”的原則明確界定審計責任追究對象。養老保險金運營管理部門的主要領導對于基金的征繳、管理、投資運營以及支付等整個業務流程負有主要責任。因此，審計機關在基金審計過程中要保持充分的獨立性，對于發現的問題追查到底，并將基金運營管理部門的主要領導認定為予以追究的直接責任人。

（2）通過完善相關法律賦予審計機關充分的調查權和行政處罰權，使其可以依法追究基金管理部門及其負責人的直接責任，避免“只見審、不見罰”的尷尬局面。對于基金審計過程中發現的重大問題，審計機關應實施充分的調查與分析，在取得足夠證據的基礎上加大執法力度，追究相關責任人的法律責任，嚴肅查處基金運營管理過程中的貪污、舞弊等瀆職和失職行為。同時，對基金管理部門的主要負責人及直接責任人的相關績效評價記入其個人檔案，并提交給人事主管部門以作為其業績考核、晉升的重要依據。通過基金審計責任追究制度的建立健全，不僅可以有效遏制基金管理運營過程中的違規違紀、低效浪費行為的發生，而且有助于審計建議及其整改措施的落實，從而促使我國養老保險金的管理運營工作得到不斷改進。

（三）制定養老金審計制度

養老金的運營事關社會穩定及經濟的可持續發展，關系到大多數人的切身利益。養老金審計不能僅局限于查弊糾錯，更重要的是要從管理、制度方面發現和揭露問題。從宏觀人手，從制度入手，關注各項政策和措施的落實情況。同時，在實際執行中，關注這些政策和措施是否得到落實、有無片面理解中央有關社保政策的意圖、落實政策不到位或執行存在偏差等，從管理、制度和體制上找問題、查根源、提對策，從而完善社會保障體系，促進和諧社會建設。

（四）開展養老金績效審計

將養老金財務審計與績效審計相結合，不僅能夠有效地揭露基金管理運營過程中有關人員的貪污、舞弊、擠占、挪用等違法違規行為，而且能夠合理地配置審計資源，有助于發現基金因管理不善、投資決策失誤造成的低效浪費現象，從而通過專業的審計建議和整改措施及審計責任追究制度促使基金管理運營部門不斷提高基金管理水平和運營效益，維護基金安全完整的同時實現其保值增值。截至2014年年底，基本養老保險金累計結余已經超過3萬億元。郎咸平認為美國人的退休金之所以能得到最好的保障，是因為美國有一個長期穩健增值的股市。中國的養老金回報率只有2%，按照現在的通貨膨脹率，等你30年后退休以后只能拿到現在工資的40%，而美國因為有一個健全的股市，人們退休以后可以拿到相當于工作時薪水的119.7%。我國機關事業單位養老保險制度的改革為養老金投資運營帶來了“窗口期”，在養老金缺口壓力不斷增大的背景下，基金市場化運營刻不容緩，養老金投資保值的相關改革勢在必行。

（五）建立健全養老金績效審計人才培養機制

由于當前我國養老金的管理運營涉及部門眾多、相關政策變化較快，導致養老金績效審計工作的開展方式及其評價對象均具有較強的特殊性，從而要求其績效審計人員必須具備較高的綜合素質，特別是在諸如金融、保險及其投資運營等多元化知識體系方面表現尤為明顯。然而，由于長期受傳統的財政財務收支合規、合法性審計工作的影響，我國現有的基金審計人員在知識結構、專業技能和素養、相關政策理論水平以及發現與分析問題的綜合能力方面都與開展養老金績效審計工作的要求存在著較大的差距。因此，為了有效推動我國養老金績效審計工作的開展，審計機關應該盡快建立健全相應的養老金績效審計人才培養機制。

三、結論

養老金是我國社會基本養老保險制度得以正常運行的物質基礎，其安全完整與保值增值情況關系到國民經濟的健康發展乃至整個社會的安全與穩定。及時開展養老金審計不僅有利于規范養老金運作秩序、強化養老金監管與控制、確保養老金的安全與完整，更有利于促進建立養老金運營績效評價機制及其財務預警機制，提高養老金管理和運營的效率和效果，強化各級政府的效益觀念和公共責任意識，進一步完善我國社會基本養老保險制度，平穩推進養老金制度的改革。

本文系河南省社科聯項目（SKL-2015-2656）的研究成果。

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（作者單位：鄭州財經學院）