對農村危舊房、空心村改造工作的思考與建議

浙江省武義縣農業和農村工作辦公室 (321200)

鮑曉鳴

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對農村危舊房、空心村改造工作的思考與建議

浙江省武義縣農業和農村工作辦公室 (321200)

鮑曉鳴

隨著經濟社會快速發展，農村變化日新月異，農村建房新增用地指標緊缺和農民建房需求旺盛的矛盾日益突出。浙江省武義縣委縣政府對此高度重視，組織了破解農民建房難問題的專題調研。調研涉及全縣17個鄉鎮(街道)、度假區，共156個村。調研發現，這156個村的人均用地規模達到了135.9平方米，超過了省定標準。人均建設用地面積寬裕而農民建房難問題突出，癥結在于各村大量存在的農村危舊房。為此，武義縣提出了走“拆除村內危舊房，盤活閑置宅基地，緩解農民建房難”的農村危舊房改造路子。

1.初步實踐

2014年9月，縣農辦在認真調研的基礎上，起草了《農村危舊房改造實施意見》初稿?？h政府多次召集縣農辦、財政局、國土局、建設局、民政局等相關部門對《實施意見》初稿進行研究。10月10日，出臺了武義縣《關于推進農村危舊房改造的實施意見(試行)》，啟動農村危舊房改造，盤活閑置宅基地。

為鼓勵符合條件的村莊開展危舊房改造工作，2015年縣財政安排了首期1 000萬專項獎補資金。在拆舊任務完成，經縣國土部門審核確認后，縣財政對連片拆舊面積給予每平方米180元的獎補；在對改造區進行平基、落實回建方案，經縣建設部門審核同意后，按建設部門確認的改造區域紅線圖框定的面積，由縣財政給予每平方米100元的獎補。此外，為配合危舊房改造用于安置老年人而興建的老年公寓，完成后經單項驗收的，縣財政根據建筑面積給予每平方米300元的獎補。

農村危舊房改造實行“不下指標，村級自愿，先改造后補助”的原則。針對當前農村危舊房改造呼聲高、實施難度大的實際，為確保財政資金得到合理、有效使用，武義縣對農村危舊房改造工作實行“動態管理”，建立退出機制，先完成先獎補。2015年全縣啟動5個村的危舊房改造，盤活宅基地31 729平方米，可以滿足130多戶農戶的建房需求。

2.主要問題

(1)村莊規劃不完善農民建房隨意性大，建房布局混亂，沿鄉村公路“一字長蛇型”、村莊周圍“攤大餅式”建房現象普遍。以前編制的村莊規劃大多數是村莊整治規劃，規劃的理念與深度也有所欠缺，難以規范農民建房。

(2)置換建房指標落地難由于土地利用總體規劃偏重于城市建設，對新農村建設預留的用地空間明顯不足，農村的建設留用地和代置換地大多集中在城郊結合部和工業區，大部分行政村幾乎無建設留用地和代置換地，一些村莊農保率達到100%。很多村有開展舊村改造的意愿，但在本村找不到集中安置的建設留用地或代置換地。

(3)缺失統一的搬遷安置政策雖然武義縣出臺了農房改造政策，但缺乏相對統一的搬遷安置政策，全縣各地搬遷安置政策五花八門，鄉鎮之間、重點項目之間很不平衡。因為缺乏統一的搬遷安置政策，安置兌現的面積越來越大，拆遷戶所補的差價越來越少，需要資金平衡的地塊比例越來越高，土地利用效益降低。

(4)舊村改造申報存在盲目性大部分村干部對舊村改造積極性較高，村干部和群眾欲通過舊村改造來改善生產生活環境，提高農民的收入水平，壯大農村集體經濟。但有相當一部分村干部對舊村改造概念不清，以為舊村改造就是政府投資，至于如何改造、改造資金的籌措及村級經濟實力、農民收入水平、是否需要新占耕地等問題沒有認真分析和研究，盲目地申報舊村改造。

3.對策建議

(1)立足實際，切實做好美麗鄉村建設規劃根據各鎮鄉自身區位優勢、功能定位、旅游資源開發優勢、民俗旅游接待優勢、新興產業發展及村莊地理位置等，做好綜合開發、合理和節約利用土地資源的規劃。只有規劃好，才能克服隨意性和盲目性，從而節約資金，節省時間，優化配置資源，提高資金和土地利用率。規劃編制絕不能脫離目前農民的生活水平、經濟承受能力以及住宅狀況，要有利于促進農村一二三產業協調發展，從而為舊村改造創造有利條件。

(2)因地制宜，科學合理選擇舊村改造模式一是拆遷新建模式。對地處鎮區邊緣或村級經濟基礎較好且原有住房條件較差的村，以及規模較小的行政村、自然村、政策性搬遷村可通過整體拆遷、集中建設、統一安置的方式，建設一批新型居住小區，以促進現代化新鎮、新區、新村的形成。二是整理改造模式。以規模調整后的行政村為依托，因村制宜，編制規劃。對規模較大的村莊，采用部分保留、部分遷建的方式進行改造，在其周圍擴建新區，吸引周圍自然村向新區遷移。三是保留治理模式。以村莊環境建設為重點，對基礎條件較好的村，重點進行村內基礎設施建設，拆除違章建筑及危房，使整體環境達到整齊、干凈、美觀。

(3)拓展用地空間對城中村、城郊村而言，一是在原有建設用地范圍內開展舊村改造的，要通過合理規劃，節約集約利用土地，節余土地用于資金平衡或公共設施建設；二是在新增建設用地上安置建設的，按照等量交換原則，原有宅基地由政府征收，政府安排一定的用地指標用于舊村改造。對中心村、基層村而言，用地空間的拓展主要依賴于宅基地整理置換。通過農村土地綜合整治或農村宅基地復墾獲取用地指標，在農村范圍內建設用地規模進行等量置換，把分散的居民點集中起來，實施農民居住點縮減與人口集聚，集約節約用地。

(4)統一舊村改造搬遷安置政策針對全縣舊村改造搬遷安置政策不統一的現象，及時推出并強勢推行“立改套”安置政策，用以規范集體土地房屋搬遷補償安置，保障舊村改造工作有序進行。在新的搬遷安置政策中，一是要提供搬遷補償安置的幾種模式以供選擇。主要有被搬遷房屋建筑面積置換模式、被搬遷房屋建筑占地面積的倍數置換模式和貨幣補償模式等。二是規定舊村改造搬遷安置政策的上下限。如以被搬遷房屋建筑面積置換的，應該界定安置建筑面積與原房屋建筑面積比例的上限。三是要保障搬遷當事人合法權益，特別是要保障弱勢群體的權益，并在政策上滿足其合理的利益訴求。四是要平衡規范重點工程、重點項目的拆遷安置活動。

(5)拓寬舊村改造融資渠道一要加強金融支持。積極探索確權登記后的農民住房、依法取得的農村集體經營性建設用地使用權和“四荒”地使用權等抵押融資的有效途徑。二要加大政府投入。統籌用于農業土地開發的土地出讓金，專項安排舊村改造、農房改造、農村土地綜合整治資金，尤其要加大對土地開發整理復墾的投入，大幅度提高宅基地復墾補助標準。三要整合涉農資金用于舊村改造。把舊村改造與發展村級集體經濟、村莊整治、下山扶貧、農民飲用水、萬里清水河道、農業綜合開發、農村聯網公路、農村電氣化建設等有機結合起來，有效整合相關項目資金，并制定相應的配套政策。四要建立宅基地復墾指標有償使用機制。宅基地復墾指標在縣域內有償調劑使用，按照誰投資誰受益的原則，使用宅基地復墾指標的鄉鎮在經濟上對宅基地復墾主體作出補償。五要探索其它舊村改造投融資方式。如實行村民自愿出資入股本村的舊村改造項目模式等。