落實草原禁牧和草畜平衡制度的思考

文│顧永超（蘭州大學草地農業(yè)科技學院）

落實草原禁牧和草畜平衡制度的思考

文│顧永超（蘭州大學草地農業(yè)科技學院）

落實草原禁牧和草畜平衡制度，恢復草原植被，促進生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，是實施草原生態(tài)補獎政策的目標。從實施第一輪草原補獎政策以來，牧區(qū)各級黨委、政府和農牧部門把落實草原禁牧和草畜平衡制度提上重要議事日程，作為做好整個草原生態(tài)補獎工作的核心內容和重要考核指標；縣級草原監(jiān)理機構把落實禁牧和草畜平衡制度作為重要工作職責，切實強化監(jiān)督，積極推進兩項制度的落實，對全面落實草原生態(tài)補獎政策發(fā)揮了重要作用，確保了政策實施效果。筆者針對牧區(qū)落實草原禁牧和草畜平衡制度工作提出幾點對策和建議。

一、主要做法

1.以兩項制度為重點，認真開展宣傳引導。牧區(qū)把宣傳草原禁牧和草畜平衡制度作為落實補獎政策的一項基礎工作來抓。縣鄉(xiāng)開展了豐富多彩的宣傳活動，村制作了“保護草原生態(tài)，造福子孫后代”的宣傳欄，在電視臺滾動播放草原補獎政策專輯，并通過召開動員會、印制宣傳冊、組建宣傳隊走村入戶等方式，宣傳草原補獎政策、草原禁牧和草畜平衡制度的規(guī)定，使社會各界和廣大農牧民群眾熟悉草補政策和禁牧、草畜平衡制度的要求。通過大力宣傳，牧區(qū)上下統(tǒng)一了思想認識，各級黨委政府和社會各界進一步重視和關注草原禁牧和草畜平衡制度的落實情況，農牧民群眾自覺履行禁牧和草畜平衡制度的主體意識明顯增強，形成了依法治草的濃厚氛圍。為順利落實草原生態(tài)補獎政策，有效建立草原生態(tài)保護補獎機制奠定了良好的基礎。

2.以村規(guī)民約為重點，細化完善制度和措施。許多牧區(qū)在出臺的禁牧和草畜平衡管理辦法基礎上，結合本地實際，對實施范圍、監(jiān)管責任、處罰標準等內容進行了細化和完善，增強了管理辦法的操作性。同時，還依據國家和省市的有關規(guī)定，制定了多個配套管理辦法。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對村規(guī)民約在農牧民群眾中具有較強執(zhí)行力和遵從性的實際，結合國家、省、市對實施草原禁牧和草畜平衡制度的規(guī)定要求，廣泛征求農牧民群眾意見建議，對村規(guī)民約進行修改完善，將違約處罰等內容納入村規(guī)民約，并逐戶簽訂責任書，設立標識，實行村級公示制等措施。草原監(jiān)管制度和措施的進一步細化完善，增強了制度監(jiān)管的可操作性和群眾的認同度，提高了農牧民自我約束、自我監(jiān)督、自我管理的積極性，使廣大基層干部和農牧民群眾深深感受到了法就在身邊，保護草原的責任就在肩上。

與此同時，為確保兩項制度的順利實施，牧區(qū)多措并舉，開展了以整治阻撓牲畜出欄工作為主要內容的社會綜合整頓，結合開展的群眾工作全覆蓋，狠抓出欄減畜。在縣財政十分拮據的情況下，設立了牲畜出欄獎勵金，在鼓勵牲畜出欄、保證牲畜外銷等方面制定了專門的獎勵辦法和保障措施。

3.以村級草管員為重點，建立健全監(jiān)管網絡。按照“機構設置合理、隊伍結構優(yōu)化、設施裝備齊全、執(zhí)法監(jiān)督有力”的要求，牧區(qū)抓住國家實施草原補獎和植被恢復項目政策的契機，加快了監(jiān)理體系建設步伐。維修了辦公用房，添置電腦、攝像機等辦公和執(zhí)法設施設備，執(zhí)法監(jiān)管水平和能力得到增強。

同時，通過“縣定職責、鄉(xiāng)聘村用、財政補貼”的方式，聘用了村級草管員，每個村都配有1～2名草管員。草管員由村級動物防疫員、本村具有一定威望的村干部擔任，村級草管員隊伍建成后，縣鄉(xiāng)都加強了管理，開展了法律法規(guī)政策和技術培訓。村級草管員隊伍建設充實了一線草原監(jiān)理隊伍，彌補了一線草原監(jiān)管體系的空白，標志著牧區(qū)村級草原監(jiān)督管護網絡建成。

從第一輪草原補獎工作開展情況看，草管員因自身擁有懂民族語言、熟悉本村基本情況等優(yōu)勢，充分發(fā)揮了黨和國家與農牧民群眾聯系的紐帶和橋梁作用，用最貼近農牧民群眾生產、生活的交流和管理方式，將草原監(jiān)管觸角延伸到每一塊草場、每一戶牧戶家中，對快速準確收集掌握基礎信息、宣傳法規(guī)政策、制止草原違法違規(guī)行為、保護草原基礎設施建設、落實兩項制度等起到了不可替代的重要作用。

4.以巡查核查為重點，加強兩項制度監(jiān)管。一方面，牧區(qū)加強了草原承包責任制的鞏固深化完善，采取有效措施，和諧調處了許多草原面積糾紛，并以草原承包為基礎，按照“大穩(wěn)定、小調整”的原則，采用“缺啥補啥”的辦法，進一步深化完善了草原規(guī)范化承包和基本草原劃定工作，將牧區(qū)草原全部承包到戶或聯戶；并補發(fā)、換發(fā)草原經營權證、使用權證和承包合同。另一方面，縣級草原監(jiān)理機構加大了對草原禁牧和草畜平衡制度落實情況的監(jiān)督檢查力度，把巡查禁牧區(qū)牲畜放牧情況，核查草畜平衡實施區(qū)放牧牲畜數量的監(jiān)督行為常態(tài)化，對違反禁牧和草畜平衡管理規(guī)定的行為予以堅決糾正。

5.以打擊違法行為為重點，確保生態(tài)補獎政策順利實施。草原生態(tài)補獎機制能否實現預期目標，關鍵在于草原執(zhí)法能力與水平。近五年來，許多牧區(qū)草原監(jiān)理機構切實轉變工作作風，組織監(jiān)理人員深入草場巡查，掌握辦案主動權，重點加強了對違反禁牧和草畜平衡制度、非法征占用草原和在草原上亂采濫挖、破壞圍欄設施等案件的查處。對涉案面積較大、破壞嚴重、影響惡劣、背景復雜的大案要案，建立了上下聯動機制，并積極與公安、司法等部門協同配合，聯合查處，提高草原執(zhí)法權威，擴大草原執(zhí)法影響。草原執(zhí)法工作的強化，推進了草原生態(tài)保護建設工作的順利實施。

6.以草原確權承包登記為核心，奠定草原執(zhí)法基礎。牧區(qū)本著先易后難，先試點再推廣的原則，適時啟動確權承包登記，在工作中以“草原有主、主有其權、責有其利”為目標，探索性開展草原確權承包試點工作，把人、草、畜生產要素有機統(tǒng)一于家庭承包中，充分調動農牧民管理和建設草原的積極性，使草原得到有效保護、管理和合理利用。同時，有效增強干部群眾對草原的保護和法制意識，為開展草原執(zhí)法工作奠定基礎，更有效地保護了草地資源和草原使用者的合法權益，維護牧區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

二、幾點體會

第一輪草原補獎工作實踐證明，牧區(qū)草原禁牧和草畜平衡制度能夠順利推行：

一是得益于各級黨委政府高度重視，認識統(tǒng)一。牧區(qū)通過反復學習和認真分析，大家認識到實施草原生態(tài)補獎政策是一項系統(tǒng)工程，不是片面的向農牧民兌現補助、發(fā)放獎勵，而是要通過落實禁牧和草畜平衡制度，從根本上轉變傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產經營方式，實現“草原綠起來，牧民富起來，牧業(yè)強起來”的目標。在這個認識主導的基礎上，縣鄉(xiāng)各級都把落實草原禁牧和草畜平衡制度作為推動整個草原生態(tài)補獎工作的主要內容和動力。草原執(zhí)法監(jiān)管工作也得到了各級領導和有關部門前所未有的重視和關注，在工作經費安排、監(jiān)理隊伍建設、政策保障等方面給予農牧部門大力支持，監(jiān)理隊伍得到了發(fā)展，設施裝備也得到了較大改善，有力推動了草原禁牧和草畜平衡的監(jiān)管工作。

二是得益于農牧民群眾充分發(fā)揮實施主體作用，積極參與。在實施過程中，牧區(qū)始終堅持“責、權、利”統(tǒng)一，建立了各級政府主導、相關部門配合、社會參與監(jiān)督、農牧民主體實施的工作機制，充分尊重群眾意愿，發(fā)揮村規(guī)民約的監(jiān)督約束作用，把落實草原禁牧和草畜平衡制度轉變?yōu)閺V大牧民群眾的自覺行動，提高了工作效率。

三是得益于草原監(jiān)理機構認真履職，踏實工作。草原監(jiān)理機構是落實草原禁牧和草畜平衡制度的主要力量。第一輪草原補獎政策實施以來，牧區(qū)各級草原監(jiān)理機構克服了自然條件惡劣、工作手段落后，經費短缺等困難，深入邊緣草場和牧民家中，宣傳政策，解決矛盾糾紛，糾正違法行為，查處違法案件，積極開展禁牧和草畜平衡制度監(jiān)管工作。尤其是村級草管員不計報酬低、矛盾多、任務重，兢兢業(yè)業(yè)，任勞任怨在草原上巡查，為落實草原禁牧和草畜平衡制度發(fā)揮了重要作用。

三、幾點建議

一是牧區(qū)草監(jiān)執(zhí)法部門要加強力量。確定專門領導分管禁牧和草畜平衡工作，指定專人具體辦理督查事項，做到禁牧、草畜平衡督查有記錄、立案查處遵程序，行政處罰有依據，查處一戶教育一片。

二是定期對禁牧和草畜平衡區(qū)域督查。堅持每月多次巡查，巡查結束后，首先內部通報督查情況，分析督查中發(fā)現的問題，研究解決辦法。

三是建立協調機制。與周邊縣、市、區(qū)接壤的鄉(xiāng)、村建立聯查機制，對在越界禁牧和草畜平衡區(qū)放牧的外鄉(xiāng)、村，走上門去，宣傳政策，積極溝通，進行協調，尋求當地政府的理解和配合，與外縣的鄉(xiāng)、村就禁牧區(qū)管理進行座談溝通，取得其支持和配合。