云南省基層中醫藥發展的SWOT分析及戰略研究

張曉燕 章滌凡 高矗群 黃鶯 姜 旭 趙 強

1.云南中醫學院；長辦公室，云南昆明650500；2.云南中醫學院高教研究評估中心，云南昆明650500；

3.云南中醫學院人文與管理學院，云南昆明650500；4.云南中醫學院國際教育學院，云南昆明650500；

5.云南省衛生計生委中醫傳承發展處，云南昆明650000

云南省基層中醫藥發展的SWOT分析及戰略研究

張曉燕1章滌凡2高矗群3黃鶯4姜 旭5趙 強5

1.云南中醫學院；長辦公室，云南昆明650500；2.云南中醫學院高教研究評估中心，云南昆明650500；

3.云南中醫學院人文與管理學院，云南昆明650500；4.云南中醫學院國際教育學院，云南昆明650500；

5.云南省衛生計生委中醫傳承發展處，云南昆明650000

為探尋推動云南基層中醫藥快速發展的戰略路徑，本文運用SWOT法分析云南基層中醫藥發展內外環境，可知，云南基層中醫藥發展有著中醫藥資源豐富與文化悠久、民營醫療機構蓬勃發展等優勢，但也存在管理體制不健全、硬件基礎薄弱、基層中醫藥服務網絡協同機制不完善等劣勢。在政府不斷加大基層中醫藥建設力度、群眾熱衷中醫藥的有利機遇下，重咖要解決人才隊伍弱、中醫藥服務能力低、基層中醫藥生存環境差等問題。通過分析定位，云南基層中醫藥發展應選擇增長型戰略，以政府的重視和投入為根本，以中醫藥人才隊伍建設為核心，以鞏固民眾需求為基礎，抓住大健康產業發展機遇，持續推進基層中醫藥快速發展。

云南；基層中醫藥；SWOT；戰略選擇

中醫藥作為我國獨特的衛生資源、潛力巨大的經濟資源、具有原創優勢的科技資源、優秀的文化資源和重要的生態資源，在經濟社會發展的全局中有著重要的意義［1］，其“治未病”思想及“簡、便、廉、驗”的優勢，十分契合基層醫療衛生需求，長期以來具有良好的群眾基礎。云南地處邊疆，經濟社會發展相對落后，如何滿足群眾基本醫療需求的壓力更為巨大。本文運用SWOT分析方法，對云南基層中醫藥發展的內部優勢（strengths）、劣勢（weakness）和外部機遇（opportunities）與挑戰（threats）進行全面分析，探尋推動云南基層中醫藥快速發展的戰略路徑。

1 南省基層中醫藥發展的SWOT分析

1.1 優勢分析

1.1.1 擁有豐富的中藥材資源云南素有“動植物王國”和“藥物寶庫”之稱，天然藥物資源的品種數量居全國之首，中藥資源品種有6559種，占全國的51.4%，占全國現有"生植物藥材的80%，占150萬種昆蟲生物資源的55.3%。全省天然藥物原料資源種植基地437萬畝，建立了文山三七、昭通天麻、紅河燈盞花等7個國家地理標志產品質量標準［2］，豐富的中藥材資源為基層中醫藥發展提供了堅實的物質基礎。

1.1.2 具有深厚的中醫藥民族醫藥歷史文化積淀云南少數民族眾多，各少數民族在長期與疾病抗爭的過程中，積累起各具特色的醫藥傳統與文化。其中傣、藏、彝、納西、佤、白等民族醫藥歷史悠久，醫藥體系獨特，群眾基礎深厚。目前云南省有文字記錄的各民族藥材達2000多種，民間驗方1萬余個［3］。中醫藥和民族醫藥相互交融、兼容并蓄，在過去和今天仍為保障云南各族人民健康，維護邊疆和諧穩定發揮了重要作用。這在一定程度上為云南基層推廣中醫藥適宜技術奠定了較好的群眾基礎。

1.1.3 培育有一批民營中醫醫療機構一直以來，云南致力于營造民營資本舉辦醫療機構的良好環境。2010年，云南省就出臺了《關于鼓勵社會資本進入醫療服務市場加快民營醫院發展的意見》，在消除準入壁壘、實行稅收優惠、加大扶持力度等方面政策突破明顯，并設立民營醫院發展專項資金。截至2014年11月底，云南民辦中醫類別機構（含醫院、門診部、診所）近1300所，其中已登記備案的中醫類別醫院近30所，實際開放床位2200多張（其中1所已評定為二級甲等中醫醫院，5所評定為二級乙等中西醫結合醫院）［4］。以圣愛中醫館為代表的一批管理規范、中醫藥特色突出、發展潛力巨大、具有一定社會影響力的民營中醫醫療機構發展迅速，為傳承名老中醫臨床經驗、繁榮中醫藥市場、宣傳中醫藥知識與文化做出了諸多積極貢獻，有效促進了云南基層中醫藥事業的發展，也是未來基層中醫藥發展的重要推動力［5-6］。

1.1.4 有一批扎根基層甘于奉獻的中醫藥人員云南貧困人口、山區居民占相當大比例，鄉村醫生在保障村民健康方面有十分重要的意義。一批鄉村醫生克服了重重困難，扎根鄉村、服務鄉村，并涌現出“最美鄉村醫生”“溜索醫生”鄧前堆和“特別關注鄉村醫生”“鐵腳村醫”陳金正等愛崗敬業的基層醫務人員。這些先進典型感染、激勵了廣大基層中醫藥人員堅守崗位，扎根基層。作為云南省唯一的中醫藥本科高等；校，云南中醫學院已先后培養各級各類中醫藥民族醫藥人才5萬余人，70%左右的畢業生服務邊疆。云南省衛生計生委通過鄉鎮衛生；中醫臨床骨干、中醫全科醫師轉崗培訓，鄉村醫生中醫中專學歷教育、能西會中“培根工程”等，培養了一批基層適用型人才。

1.2 劣勢分析

1.2.1 管理機構不夠健全云南省中醫管理局成立于2006年，2015年更名為云南省中醫藥管理局，并在原中醫傳承發展處、中醫服務監督管理處的基礎上增設了民族醫藥處，進一步完善了省級中醫藥管理機構建設，強化了中醫藥工作管理職能，為促進全省中醫藥事業發展起到了積極的推動作用。2015年，云南省召開發展中醫藥大會后，相關機構設置情況進一步改善。但截至2015年底，16個州市中尚有昭通、怒江兩地尚未正式成立專門的、獨立的中醫藥行政管理機構；區縣衛生行政管理部門中設立有專門中醫科的更少。因此，專職管理隊伍仍需進一步完善，以便更好貫徹落實國家和省有關中醫藥發展政策，促進云南省中醫藥事業發展。

1.2.2 硬件條件差，投入有限作為邊疆省份，云南經濟水平相對落后，財政壓力較大，各級財政尤其是基層財政中的中醫藥專項經費投入雖逐年增加，但在中醫藥基礎設施、服務能力和人才隊伍建設方面的資金缺口仍然較大。尚有30所中醫醫院未實施標準化建設，全省中醫醫院平均業務用房不足1.2萬平方米，；均設備總值僅2209萬元。云南強力推進中醫藥進社區、進農村，但部分邊遠落后的基層地區開展中醫藥服務的基本條件與設施仍然缺乏，基層醫療衛生機構中醫藥發展基礎及環境整體仍不夠理想。如中醫藥人員引進難，大多數未設置中醫藥綜合治療區，中藥房內藥材儲存困難。

1.2.3 基層中醫藥服務網絡協同機制亟待理順目前，云南已經基本建立起以基層醫療衛生機構為主體、中醫醫院為龍頭和支撐、社會資本舉辦的中醫醫療機構為補充的基層中醫藥服務網絡。加之在縣鄉村一體化管理的推動下，中醫藥服務網絡協同效應已初步顯現，中醫藥服務的可及性明顯提升。保山騰沖市、曲靖麒麟區和楚雄南華縣集中打造了一批特色鮮明的中醫館，發揮了較好的引領示范作用。但部分地區仍存在“龍頭”引領作用不明顯的問題。4個州市、39個縣市區至今未設置公立中醫醫院，市（州）、縣級中醫醫療機構科室設置不全、綜合服務能力不強，輻射和幫扶指導能力不足，導致基層中醫藥人員的培訓和培養受到較大制＜，縣鄉村醫療衛生協調可持續發展受到限制。

1.3 機遇分析

1.3.1 云南不斷加大基層中醫藥服務能力建設力度一直以來，云南省高度重視基層中醫藥事業的發展。基于對全省基層中醫藥工作的摸底調查，確立了“先提供、后提升”的工作思路。2011年，云南省出臺《關于進一步加強鄉村醫生隊伍建設的實施意見》，要求配備2名以上鄉村醫生的村衛生室，應有1名中西醫結合的鄉村醫生。2013年，云南省出臺《基層中醫藥服務能力提升工程的意見》及《實施方案》，著力加強基層中醫藥服務能力建設。2011年，云南省只有不到40%的鄉鎮衛生；、不到30%的村衛生室提供中醫藥服務［7］。截至2015年底，云南先后爭取到國家專項資金8713萬元，省級專項資金投入5460萬元，啟動實施了986個鄉鎮衛生；（社區衛生服務中心）中醫藥綜合服務區建設項目、3530個村衛生室中醫藥條件改善項目和1.2萬名鄉村醫生中醫藥知識與技能培訓項目。全省97.7%的社區衛生服務中心和93.9%的鄉鎮衛生；能夠提供中醫藥服務，其中73.45%的社區衛生服務中心和72.55%的鄉鎮衛生；設立了中醫藥綜合服務區；83.57%的社區衛生服務站和71.3%的村衛生室能夠提供中醫藥服務，基層中醫藥服務量占比近11%。4類醫療機構中醫藥服務覆蓋率分別高于全國平均水平6.5%、13.7%、12.87%、6.4%［8］。2014年，《云南省加快中醫藥發展行動計劃（2014～2020年）》提出基本健全中醫藥管理體系和中醫藥繼承創新體系、中醫藥服務實現全省全覆蓋的發展目標［9］。2016年，《云南省中醫藥健康服務發展規劃（2015～2020年）》提出到2020年，確保每個州、市建有1所三級中醫（民族醫）醫院，100%的鄉鎮衛生；和社區衛生服務中心建有“中醫館”［10］。云南省各級黨委、政府的高度重視，配合明確的、具體的、有時限要求的目標及措施，必將有效提升基層中醫藥服務能力。

1.3.2 各地積極探索，創新發展基層中醫藥事業云南因地制宜，摸索行之有效的基層中醫藥發展途徑。既有當地政府牽頭下的系統性推進，如在全省基層中醫藥工作中廣泛推廣的五個“注重”：注重組織領導，注重資金保障，注重強“龍頭”壯“龍腰”，注重人員培訓，注重氛圍營造為核心的“騰沖經驗”；也有專項工作中的亮咖與特色，如民族醫藥發展形勢喜人，彝醫藥、傣醫藥等得到了進一步挖掘和整理，產業化進程加快；中醫藥參與重大疾病，特別是艾滋病的防治工作取得初步成效。還有基層一線諸多細小卻有效的工作［11-14］。某區村衛生室因外聘了當地一名遠近聞名的老中醫，吸引了一名中醫學專業本科畢業生到該村衛生室跟師學習，打破基層招人難的困境；鄉村醫生自采、自種、自用中草藥比較普遍，降低了成本，方便了群眾。

1.3.3 基層民眾熱衷中醫服務目前，云南省“新農合”中醫藥的報銷比例已經達到60%，參合人員在中醫醫療機構的住；起付線比原來降低了10%，中醫藥服務住；費用報銷比例提高5%～10%［7］。中醫藥對基層醫療服務中的常見病、多發病、慢性病的療效受到普遍認可。民眾對中醫藥服務的接受度、認可度的不斷提高，勢必為基層中醫藥發展提供良好的環境。如云南省中醫院、昆明市中醫院等每年舉行的“冬令養生膏方節”越來越受到當地市民青睞，亞健康人群為其主要消費群體。2015年9月開通的“云南中醫”微信公眾服務平臺是全國首家省級中醫藥官方微信公眾服務平臺，為公眾獲取系統的、全面的、專業的中醫藥信息資源提供了專業而便捷的平臺，極大地提升了普通大眾的中醫藥素養［15-17］。

1.4 威脅分析

1.4.1 基層中醫藥人員仍然不足云南基層中醫藥人員數量偏少、學歷偏低，特別是能夠開展中醫藥服務的鄉村醫生數量較少。薪酬待遇、工作環境、職務晉升、社會地位等一系列現實問題嚴重影響著基層中醫藥從業隊伍的穩定和水平的提高。近年來，即便各地加大人員引進力度，如給予正式編制，提高補助標準，基層中醫醫療機構仍然普遍面臨著“招人難、留人更難”的困境［18］。某市三年來無中醫藥專科以上學歷的畢業生到鄉鎮衛生；工作，衛生；設置的中醫藥專業崗位無人問津。同時，基層中醫人才培養出現青黃不接的現象［19-22］。中醫強調傳承和實踐，有著特殊的人才成長規律。加之民眾習慣性地選擇老中醫問診的傳統思想也在某種程度上延長了年輕中醫藥人才的成長周期。

1.4.2 基層醫療衛生機構中醫藥服務能力整體較弱由于基層醫療機構中醫藥人才較為缺乏，工作強度大，不少醫生無法抽身外出參加規范性培訓；同時，鄉、村中醫藥從業人員整體素質不高，接受衛生新技術、新方法的能力有限。加之基層重經濟效益，輕中醫藥適宜技術引進、推廣的現象仍較為普遍。這在一定程度上導致鄉村衛生室雖然已基本能提供針灸、推拿、拔罐、刮痧等中醫適宜技術服務，但大多服務項目單一，中醫藥服務量占機構門診總量的比例較低，公眾對基層中醫藥工作在特色中醫藥服務等項目上的滿意度偏低，與公眾日益增長的生產生活水平和醫療健康需求不相適應。

1.4.3 基層中醫藥生存環境較差盡管少數地區給予新農合報銷等政策扶持，但由于人才匱乏，投入不足，中醫藥收費過低，醫療機構具備的中藥飲片、中成藥和中藥制劑品種不足，部分地區的醫改政策實施過程仍然存在重西輕中現象，中醫藥服務能力提升有限。部分州（市）級、縣（市）級中醫醫療機構服務能力不足，醫療水平不高，生存能力較低。中藥材質量監管不到位，中藥制假售假、以次充好現象屢禁不止。加之由于民眾對中醫藥有關知識了解不足，易受“偽專家”誤導，上當受騙，使中醫藥的形象受損，這在部分邊遠地區及中醫養生熱潮下尤為突出，亟待加強引導和監督，使中醫藥產業規范、有序發展。

2 南省基層中醫藥發展戰略與對策分析

2.1 云南基層中醫藥發展的增長型戰略選擇

基于內部資源和外部環境分析，SWOT分析為我們提供四種不同的發展戰略選擇，分別為優勢-機會（SO）組合、優勢-威脅（ST）組合、劣勢-機會（WO）組合和劣勢-威脅（WT）組合。其中，SO組合是增長型戰略，即發揮內部優勢以抓住外部機會；ST組合是優勢威脅戰略，利用內部優勢以規避外在威脅；WO組合是扭轉型戰略，利用外部機會以改進內部劣勢；WT是防御型戰略，直接克服內部劣勢，規避外在威脅。

云南是中醫藥資源大省，有著利用中醫藥的悠久歷史和發展中醫藥的良好基礎。2015年7月召開的云南省中醫藥發展大會指出，振興發展中醫藥是云南醫藥衛生事業改革發展的必然要求，是云南經濟結構調整的重要突破口，是農民增加收入、脫貧致富的有力舉措，是云南爭當生態文明建設排頭兵的重要內容，是云南與周邊國家加強交流合作的橋梁和紐帶。健康中國，中醫藥大有可為；西部民族地區建設健康中國，中醫藥更有可為。時至今日，老百姓歡迎中醫藥，基層需要中醫藥，民族地區認同中醫藥。

結合上述SWOT分析定位模型，云南基層中醫藥發展應抓住機會、發揮優勢，重咖選擇SO戰略。即利用當前大健康產業發展和中醫藥事業發展大好形勢，依托信息化、數字化、互聯網，發揮綜合資源優勢，提高基層中醫藥發展能力。當然也需參考其他三種戰略，克服劣勢，減少威脅，不斷推進基層中醫藥健康、持續發展。

2.2 云南基層中醫藥發展對策分析

2.2.1 政府的重視和投入是根本要有效改變目前云南基層中醫藥發展的困境，各級政府必須進一步加大政策和資金扶持力度，通過理順中醫管理體制，出臺適宜的政策、法規，扶持與規范中醫藥行業的發展，引導社會資本進入，構建良好的發展環境；不斷加大對基層中醫藥事業發展的投入，改善醫療服務設施，對中醫藥重咖工作給予必要資金保障，提高從業人員的福利待遇，使其全身心投入到中醫藥醫療服務中。

2.2.2 基層中醫藥人才隊伍建設是核心根據人員性質和崗位的不同，不斷完善從業人員隊伍建設：對基層醫療單位現有中醫藥從業人員需持續進行技能培訓，提供多渠道的學習和深造機會，推進中醫藥適宜技術推廣；對鄉村醫生進行中醫藥知識和技能培訓，提高中醫藥診療能力和水平；對具有中醫一技之長但無從業資質的社會人員應制訂相應政策，通過中醫基礎知識培訓和考核，納入從業隊伍，加強管理；在中醫藥高等；校，加大訂單定向學生免費培養力度；選拔并培養一批在縣域內有一定影響的中醫藥從業人員組成的骨干隊伍。

2.2.3 大健康產業發展是機遇中醫藥在大健康產業發展中大有可為。云南擁有發展大健康產業的綜合資源優勢，要運用中醫藥豐富的理療和技術方法，發展內容豐富、層次多樣的中醫藥養生保健、特色康復、健康養老服務，要積極設計和推廣針對基層的預防保健方案，滿足群眾醫療保健需求，提升全民健康素質。要加快完善中醫藥服務價格調整機制，盡快設立中醫藥預防保健服務收費項目，增加外部推力，提高醫療機構開展中醫藥預防保健服務的積極性、主動性。

2.2.4 鞏固民眾需求是基礎中醫藥發展的關鍵在于民眾的信任以及由此產生的需求。若不能建立起大眾對中醫藥防病治病的肯定和向往，沒有廣泛的消費需求和應用人群，中醫藥的發展必將成為空中樓閣。因此需要通過中醫藥科普知識宣傳、中醫藥文化宣傳、借助公共衛生服務均等化等多方位工作，使大眾掌握樸素的中醫藥常識，引導群眾自覺培養健康生活方式，同時將中醫藥優勢與健康管理結合。當然，也要科學引導大眾的養生熱潮，避免誤區的同時提高科學鑒別能力。

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SWOT analysis and strategic study on the development of grassroots level of traditional Chinesem edicine in Yunnan Province

ZHANG Xiaoyan1ZHANG Difan2GAO Chuqun3HUANG Ying4JIANG Xu5ZHAO Qiang5
1.President's Office，Yunnan University of Traditional Chinese Medicine，Yunnan Province，Kunming 650500，China；
2.Higher Education Research&Evaluation Center，Yunnan University of Traditional Chinese Medicine，Yunnan Province，Kunming 650500，China；3.School of Humanities and Management，Yunnan University of Traditional Chinese Medicine，Yunnan Province，Kunming 650500，China；4.College of International Education，Yunnan University of Traditional Chinese Medicine，Yunnan Province，Kunming 650500，China；5.Department of TCM Heritage and Development，Healthy and Family Planning Commission of Yunnan Province，Yunnan Province，Kunming 650000，China

To search for the strategic path of rapid development of grassroots level of TCM service system in Yunnan，this article applies SWOT（strengths，weakness，opportunities and threats）analytical theories to analyze internal and external environment for development of Yunnan grassroots level of TCM and come to the conclusion that Yunnan has the advantages of rich TCM resources and culture history，flourishing privatemedical institutions and so forth，but there are disadvantages like imperfectmanagement system，weak hardware foundation，imperfect network synergy mechanism of grassroots level of TCM service.Under the situation of government's continuous investment in grassroots level of TCM construction and people's enthusiasms for TCM，the key work is solving the problem of lack of professional talents，low service ability and poor surviving environment of grassroots level of TCM.Through analysis，Yunnan grassroots level of TCM should select growth-oriented strategy which take the government's attention and investment as fundamental，team building as the core，consolidation of public needs as the basis，seize opportunities of developing great health industry and persistently promote the rapid development of grassroots level of TCM.

Yunnan；Grassroots level of TCM；SWOT；Strategic choice

R647

A

1673-7210（2016）05（c）-0131-05

2016-02-01本文編輯：張瑜杰）

云南省省；省校教育合作人文社科項目（SYSX 201509）；云南省政府系統決策咨詢研究項目（2015-17）；云南省衛生計生委衛生政策研究課題（2013YNHP01、2014YNHP01）。

張曉燕（1982.8-），女，碩士，云南中醫學院發展規劃科科長；研究方向：思想政治教育、醫藥衛生法。

章滌凡（1971.5-），女，碩士，副教授，云南中醫學院高等教育研究評估中心副主任；研究方向：高等教育管理、中醫藥政策。