基于“規土融合”的棚戶區改造土地儲備與經營機制

文/楊俊杰 新疆佳聯城建規劃設計研究院（有限公司） 新疆烏魯木齊 830000

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基于“規土融合”的棚戶區改造土地儲備與經營機制

文/楊俊杰 新疆佳聯城建規劃設計研究院（有限公司） 新疆烏魯木齊 830000

只有對企業單位、普通民眾、管理部門多個利益進行協調，才能實現棚戶區的成功改造，平衡規劃理想與現實之間的關系。在這之中最為關鍵的利益點就是土地。通過合理棚戶區建設，加強土地經營機制的改造，不僅可以確保土地征收、土地儲備、土地出讓工作的有效性與公開性，同時還可以以居民意愿為主，方便后期的建設管理。

“規土融合”；棚戶區改造；土地儲備；經營機制

引言

棚戶區改造中最為關鍵的就是土地儲備與土地經營制度。最近幾年，我國一些城市受到“規土融合”觀念的影響，已經開始實施存量催化的引導工作，同時開始落實。本篇文章重點分析了基于“規土融合”的棚戶區改造土地儲備及經營機制。

一、“規土融合”概述

“規土融合”在本質上就是一個城市規劃內實現與滿足土地規劃及城市規劃的兩大標準，進而促進土地利用與城市規劃兩者工頭構建保護資源、節約資源的產業結構、空間格局和生活方式，有效實施土地規劃，實現土地利用效益的最大化，即我們所說的 “兩規合一”。

所謂“兩規合一”其主要側重于在空間布局及空間發展上，合理連接土地規劃與城市規劃，進而有效控制土地利用。“兩規合一”的理念在城市規劃貫徹中重點強調土地掌控，對土地運行秩序進行規范，加強土地的集約化使用，明確合理的土地整備機構，開展土地收儲、確定征收還建方案，以土地政策為核心尋求突破口，確保充分有效的供應城市建設用地，最終有效實施城市空間發展戰略。

“規土融合”理念其以規劃為主，空間建設為重點，并通過規劃整合和體制改革的主要手段，對規劃協調、規劃編制等問題加以解決。在編制城市用地規劃的時候，充分貫徹 “規土融合”理念，有效實施 “兩規合一”，其重點在于建立一個信息收集、性質判斷及方案選擇再到政策制定的這一過程，簡單來說，就是通過長期實踐實現規劃目標的動態化的過程。所以，從這個角度來說，“規土融合”就是一個以實施為導向的主要規劃，也可以稱之為實施性規劃。

二、棚戶區改造現狀

所謂棚戶區，具體指的就是“在城市已經建成的區域范圍之內，使用壽命較長、平方密度較高、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不完善、交通狀況差、存在較大的消防隱患和治安隱患、衛生條件差、亂、臟的地區以及‘城中村’”。而棚戶區改造指的就是對以上區域進行合理建設與規劃。當前我國進行棚戶區改造通常包括兩方面問題：第一，側重于改造物質形態，而沒有充分更新環境、經濟、社會等諸多方面的問題。第二，單單規劃個別項目，只改造局部區域，沒有對城市功能定位及空間結構進行充分考慮，極少考慮到城市發展的趨勢即方向。具體體現在如下方面：第一，沒有合理安置城市居民，城市民生問題突出，包括社會保障問題、再就業問題等，在這種情況下，居民生活負擔明顯增大。第二，社區管理支部不健全不合理，社會的管理能力及凝聚力不高，存在難以管理、秩序混亂、公共設施嚴重損傷等問題。而這些問題產生的主要原因是因為棚戶區土地規劃不合理。

三、基于“規土融合”的棚戶區改造土地儲備與經營機制

1.加強土地資源的儲備與整理工作。

在開展棚戶區改造的過程中要保持一定的改造循序，具體為統籌規劃、確保實施計劃、土地支撐及規劃落實。在開展棚戶區土地資源儲備與整理的過程中，一定要提前構建土地資源近期儲備供應計劃、中期計劃以及遠期計劃，同時嚴格按照計劃進行落實改造。除此之外還要制定相關的土地資源建設計劃、政府投資計劃等。在具體的實施項目上，要提前制定好拆遷時序以及建設時序，按照相關計劃開展棚戶區土地資源整理與出版工作，最終實現棚戶區的有效改造。

2.土地經濟的平衡與融資。

在改造棚戶區的過程中，改造最大的阻礙就在于建設客體與建設主體分離、拆遷、在建的周期相對較長、成本增高。同時，地塊分散分布、單宗地塊開發難以疏解原有功能也必然會導致拆遷苦難、市場融資難及開發主體意愿不高等問題出現。所以，應該及時對土地資源進行整理，對土地經濟成本進行清算，還要加大對土地經濟測算的重視程度，對跨區域的拆遷還建區域進行全面統籌規劃，利用 “土地打包”的方式對土地開發成本進行平衡。綜合考慮到土地集約化利用與改造的效益，促進土地需求與土地供給之間的資金平衡，構建“規”與“土”的適宜的經濟效益。

3.土地政策的引導與制約。

在開展棚戶區改造的過程中，為了有效落實規劃的相關內容，尋找最佳的規劃建設方式，需要制定合理的土地政策。土地政策引導及制約棚戶區改造主要體現在如下內容：第一，為了減少交易成本、最大程度的使用土地資源，需要在土地市場中實現最佳的資源配置。第二，在公眾參與的過程中要盡可能的縮減土地運行的支出，并實施集體決策體制。第三，在進行空間布局的時候，要選擇最佳的土地產權交易方式，實現空間布局的合理性。土地政策的制約與引導作用要從基礎設施建設、土地儲備與供應、產業發展及投資融資模式方面實現規劃與土地的統一化與一體化，創建城市土地制度、制定土地政策，有效實施棚戶區改造方案。

4.規劃功能與土地經濟運行相結合理念

在進行規劃空間布局的過程中，要充分考慮到土地經濟平衡這一原則，充分整理棚戶區改造區域的土地資源，對土地成本進行清算，對拆遷還建區域進行重新劃定，捆綁商務區中的有關項目。簡單來說，就是在對公共服務設施區域、商業區域即企業總部進行重新劃定的過程中，要考慮到精細化及土地平衡的土地經濟測算，對不同功能區域進行劃分，同時開展相配套的開發。在實際功能業態招商的過程當中，要對運營收益及土地收益進行遠期測算、中期測算及近期測量，充分考慮到市場可接受的程度與基本的規律，以有效滿足規劃的需求。

結語：

本文重點分析了基于“規土融合”的棚戶區改造土地儲備與經營機制，以供參考。

［1］楊志強.宏觀調控中土地政策對房地產開發的影響研究［D］.西南交通大學，2014.

［2］王哲.參與城中村改造的房地產企業融資研究［D］.西北農林科技大學，2014.

［3］林竹.基于汕頭城市運營實踐的規劃整合模式研究［D］.華南理工大學，2014.

［4］王蔚然.舊城改造項目管理模式研究［D］.西安建筑科技大學，2014.

［5］趙紅梅.舊改拆遷亟需立法變革.中國房地產業［J］，2014.6