誰是拆除違法建筑的強制執法主體?

◎ 張趁心

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誰是拆除違法建筑的強制執法主體?

◎ 張趁心

◆ 案例

某縣國土資源局向縣法院申請強制執行拆除一起不符合土地利用總體規劃的違法建筑物案件，法院審查國土資源局移交的相關申請材料后，向該局下發行政裁定：“準予執行，由申請執行人組織實施。”縣國土部門認為法院行政裁定是違反相關法律規定的。按照法律規定，國土部門沒有強制拆除權，無法實施強制拆除。只能申請法院強制執行，應由法院組織拆除。法院作出以上裁定明顯是錯誤的。那么，誰才是拆除違法建筑的強制執法主體？出現這種情況怎么辦？通過本案又帶給我們什么反思呢？

◆ 評析

首先，拆除違法建筑的強制執法主體應是人民法院。

國土部門申請強制執行的一般都是造價高的永久性建筑物（其中也包括罰款），也就是不動產，這也是國土資源執法和其他行政執法的區別之處。

結合本案，國土部門處罰決定作出后怎樣才算履職到位？筆者認為有兩種情形視為履職到位：一種是當事人在法定期限內自行履行處罰決定，即當事人自行將違法占用土地上新建的建筑物其他設施拆除后，恢復原種植條件，土地違法行為視為已經消失，達到行政處罰的最終目的。另一種是因當事人不履行而依法申請人民法院強制執行拆除。因為國土部門沒有強制拆除權，凡遇到當事人不自行履行的情形，只能申請人民法院強制執行，也必須申請人民法院強制執行。

《土地管理法》第八十三條規定可以申請法院執行拆除違法占地的違法建筑。該條規定：“依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。”

《行政強制法》第五十三條規定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”

河南省《關于建立健全國土資源執法監管責任機制的意見》第一條第一款規定：“法院依法受理、執行國土資源部門申請的強制執行案件，依法審理涉及國土資源違法的行政案件和涉嫌犯罪的刑事案件。”

以上法律和文件充分表明，行政執法的性質決定國土資源行政執法機關本身不具備直接的強制拆除權，對一些行政強制類的執行（比如拆除和罰款）必須通過申請人民法院強制執行這個唯一的合法途徑來實現。所以，強制拆除案件應由人民法院受理并組織實施。

在國土部門層面看來，一般認為按照以上規定把案件移交至人民法院，就是前期行政處罰已經告一段落，至于執行結果，那是人民法院的事，執行不執行也在于法院，這恰恰是法院最擔心的，認為這是國土部門在推卸責任。

就本案而言，法院對國土部門的申請給予了書面答復，即行政裁定“準予執行，由申請執行人組織實施”，國土部門針對此種情況，可以采取以下措施：

一是國土部門應派出部門主要負責人和法律專業人員，通過以上已經掌握的法律條款，講清本部門的職責、權力，說明事實和理由，積極與人民法院相關負責人員進行溝通協調，盡快理順本部門和人民法院之間的共同協作關系，努力爭取人民法院的支持配合。

二是如果溝通協調不了，國土部門應該按照裁定書上法律賦予的行政復議權向上一級法院申請行政復議。

三是在申訴的同時，國土部門可以依據行政裁定“準予執行，由申請執行人組織實施”的行政裁定意見，依據河南省《關于建立健全國土資源執法監管責任機制的意見》，書面要求縣政府組織召集國土資源執法監管聯席會議成員單位，召開執法聯席會議，并啟動聯合執法機制，由縣政府牽頭組織聯合執法對違法建筑物先行處置。

筆者認為，采取第二種措施是一種無奈之舉，容易引起國土部門和法院兩個單位之間的矛盾，不利于國土資源執法工作的長期開展。

最后，“移交難”一直是國土執法的核心問題，也是熱點、難點。“移交難”讓國土執法人員陷入兩難。一邊是口頭、書面制止不了，想拆除又沒有強制拆除的權力；另一邊，向法院申請強制執行，某些法院以種種理由拒絕受理，即使受理也不予執行。一旦移交不到位，面臨的就是紀檢監察部門又以履行職責不到位追究執法人員的行政、刑事責任。

◆ 反思

近年來，國土執法工作成了公認的高危職業，一定程度上削弱了國土執法工作者的積極性，由原來的主動干、大膽干，到現在的不敢干、不愿干。同時，違法建筑得不到徹底拆除，違法行為就長期存在，一定程度上也嚴重影響到了政府的公信力。不得不說，造成這一局面，還是國土資源聯合執法機制不健全、不完善的結果。

國土部門承擔著土地、礦產等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用的重要職責，是社會經濟發展的重要基礎保障部門。“盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益”是國土資源工作長期的職責定位，這一職責定位的貫徹落實離不開嚴格規范的國土資源執法手段作保障。只有這樣才能做到“執法必嚴、違法必究”，才能確保各項國土資源法律法規得到全面實施，推進國土資源法治建設進程，促進社會公平正義和維護社會和諧穩定。

（作者單位：西華縣國土資源局）