未辦理建設規劃許可證的違法建筑國土部門應如何應對?

◎ 陳戰杰

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未辦理建設規劃許可證的違法建筑國土部門應如何應對?

◎ 陳戰杰

2010年，我市未經土地征收，就將土地招標出讓了。招標時政府被欺騙，投標人找了3個同伙，冒充3個不同的法人，每個法人交保證金30萬元，一共90萬元。中標人叫李某，在尚未繳納土地出讓金的情況下，我局隨之給李某頒發了國有土地使用證。李某未辦理建設規劃許可證，就開工建設，現在已經建成18層高樓。李某因拖欠建筑單位1個多億工程款，被建筑單位告上法庭，該大樓現已被法院查封。

該案發案后，我局立即行動，配合法院處理。我們梳理了一下案情，我局工作出現失誤，應當盡快彌補漏洞，挽回損失，依法處置土地，使違規者不得利。但我們不知道應該怎么辦，請你指點，謝謝。

答復：

本案屬于工作失誤，這種現象在全國各地經常發生。你們發現問題，趕緊糾正，這種態度是十分正確的。就這個案子本身來說，不難解決。本案可分為以下幾個部分：

一、城市規劃是龍頭

關于建設與土地管理之間的關系，在《城鄉規劃法》里面規定得最清楚，基本原則是規劃是龍頭，建設許可在先，竣工驗收后方可辦理國有土地使用權證書。也就是說，規劃建設管理部門應當現身出面，國土部門緊密跟進予以配合。《土地管理法實施條例》和《城鄉規劃法》對此都有規定。

《城鄉規劃法》相關規定是第三十八條、第三十九條、第四十條。第三十八條規定：在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的批準、核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門領取建設用地規劃許可證。城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門不得在建設用地規劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權出讓合同組成部分的規劃條件。

第三十九條規定：規劃條件未納入國有土地使用權出讓合同的，該國有土地使用權出讓合同無效；對未取得建設用地規劃許可證的建設單位批準用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關批準文件；占用土地的，應當及時退回；給當事人造成損失的，應當依法給予賠償。

第四十條規定：在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。申請辦理建設工程規劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規劃。對符合控制性詳細規劃和規劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府核發建設工程規劃許可證。……

本案中，你局先為李某頒發了國有土地使用證，違反了程序。建設規劃部門有權查處其無規劃許可證建設的違法行為。

二、違法建筑由建設規劃管理部門依法查處

對已經建成的大樓的處置，依法應當由城市建設規劃管理部門查處，《城鄉規劃法》第六十四條規定：未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。

因此，由建設規劃管理部門核實該大樓是否保留。

三、法院拍賣土地所得應當首先償付政府

經建設部門核實，可以保留的，由法院拍賣土地使用權和樓房；不予保留大樓的，法院可以單獨拍賣土地使用權。

在這兩種情況里，政府是李某的債權人，而且是第一債權人，承建單位是第二債權人，根據規定，應當將拍賣所得首先償付第一債權人的土地出讓金，剩余部分方可償付第二債權人的工程款。

四、建設單位盲目墊資建設風險自己承擔

關于拖欠建設單位工程款的問題，這是李某與承建單位之間的民事糾紛，與政府方面無關。

在建筑市場，這類欺詐案件層出不窮，一般都是建筑單位墊錢建設，建成之后，開發商以賣房所得償付工程款，實際情況往往是房子遲遲賣不出去，工程款無法兌現，導致工人集體討薪，釀成社會事件。

在簽訂承建合同時，建設單位本來應當審查建設審批手續是否合法有效，難道叫你在中南海圍墻外修建門面房，你也敢承建嗎？你為什么不查看批準手續？建設單位為了承攬工程，沒有審查開發商是否有建設規劃許可文件，沒有查看設計書，惡意串通，心存僥幸，企圖以既成大樓，迫使政府就范，被不良商人“綁架”于非法建設鏈中，盲目承建，盲目墊資，遭受池魚之殃，咎由自取，風險應當由自己承擔，這與土地來源無關，與政府無關。

五、國土部門處置土地后應當直接辦理注銷登記手續

國土部門沒有收取土地出讓金，就已經為李某辦理了國有土地使用證，李某是法律意義上的土地使用權人，政府與李某之間是債權債務關系。

已繳納的投標保證金，按照招標時的約定，不予退回。

通過法院拍賣后，債務消失，應當及時辦理土地登記注銷手續。

可以按照《土地登記辦法》第五十條辦理，該條規定，有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記：（一）依法收回的國有土地；（二）依法征收的農民集體土地；（三）因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅，當事人未辦理注銷登記的。

該條規定是“直接注銷”，這是政府單方面的行為。直接注銷之后，按《土地登記辦法》第五十六條辦理，該條規定：土地登記注銷后，土地權利證書應當收回；確實無法收回的，應當在土地登記簿上注明，并經公告后廢止。

根據該條規定，注銷土地使用權后，應當通知李某持土地證書在限定的工作日內向原發證機關繳回土地證書，你們可在土地證書上加蓋“廢止”字樣；逾期不繳回土地證書的，可在當地媒體上公告廢止。

六、補辦土地征收手續

土地征收是政府行為，《土地管理法》及其配套法規規定是先征收土地再出讓，政府是農民集體土地與市場主體之間的中間人。國土資源部、住房和城鄉建設部《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》也明確要“白地”出讓，不得“毛地”出讓。《關于進一步做好征地管理工作的通知》等文件也再三規定要維護被征地農民的合法權益。不繳納土地出讓金的不得供地。

本案中，如果至今尚未辦理土地征收手續的，應當趕緊辦理，并按照征收土地時的補償標準和最高補償倍數予以補償，做到應補盡補，不能虧待了農民和農民集體。征收土地的資金從拍賣價款中扣除。

土地當然不能一直閑置，還得利用。關于土地使用權再出讓，由城市規劃管理部門按照城市規劃做出決定。如果規劃保留的，由國土部門按照《協議出讓國有土地使用權規范》確定出讓底價，由城市建設主管部門處置大樓，然后土地使用權連同已經沒收的大樓分別評估合并拍賣，拍賣所得由市政府處理；如果規劃不能保留的，由城市規劃管理部門拆除，土地儲備。

七、國土資源管理部門應當反思汲取教訓

本案沒有上級征收土地批準文件、沒有辦理征收土地手續、“毛地”出讓、采取招標方式出讓、招標走過場、對投標人資質審查自欺、標書審查自欺、投標保證金微少、沒有收取土地出讓金、沒有簽訂土地出讓合同等，每一個環節，連表面文章都沒有做，實在是匪夷所思。

征收土地必須有上級批準征收的文件，沒有文件是不能征收的，沒有文件沒有辦理征收手續更是嚴重的違法行為，沒有把住這個關，一般工作人員也難辭其咎，這是行政機關內部沒有擺正上下級關系所致。在征收、出讓土地的過程中，都有嚴格的程序規定，如果嚴格依法操作，騙子是無法得逞的。

《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》規定：凡未按規定足額繳納新增建設用地土地有償使用費的，不得下發用地批復和辦理供地手續。嚴格執行國土資源部、國家工商行政管理總局頒布的《國有土地使用權出讓合同示范文本》和《國有土地使用權出讓合同補充協議示范文本（試行）》。土地出讓文件應當將住房套型限制、容積率、開工及竣工時限等規劃、建設、土地使用條件明確，并在國有土地使用權出讓合同中予以約定。加強對國有土地使用權出讓合同執行情況的監督檢查，對違約的要追究違約責任。切實加大閑置土地處置力度，應當征收土地閑置費的，要依法從高征收；應當無償收回土地使用權的，要堅決依法無償收回。嚴格土地登記管理。凡未繳清土地出讓金及有關規定費用的，不得發放土地使用證。加強土地使用權抵押登記管理，防范金融風險。

總之，本案出現的問題還可以補救，尚可化解。建議同志們從中吸取教訓，抱著對工作負責的態度，依法辦事，把工作做得更好。

（原載《國土資源170個怎么辦》）