城鎮化進程中鄉村治理的結構性調適*

湯 玉 權

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【社會現象與社會問題研究】

城鎮化進程中鄉村治理的結構性調適*

湯 玉 權

我國現行的鄉村治理結構是“鄉政村治”，基本符合我國國情。然而，隨著城鎮化戰略的提出及實施，這一治理結構的不適應性也越發明顯。由此，改革這種鄉村治理結構就顯得尤為重要和迫切。構建一種“鎮政、鄉撤、村派、組治”的新型治理結構，有利于更好地服務于新型城鎮化進程的推進。但構建這種新的治理結構需要解決好四個方面的問題，即法理依據問題、人員安置問題、財政負擔與來源問題、“村派”機構與“組治”之間的關系問題。

鄉政村治；城鎮化進程；治理結構

我國現行的鄉村治理結構是“鄉政村治”，即在鄉鎮建立基層政權，對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能，鄉以下的行政村建立村民自治組織——“村民委員會”，對本村事務行使自治權。多年的實踐表明，這種農村治理的基本構架是符合我國國情的。然而，新型城鎮化戰略的提出及實施，對農村基層行政管理模式和城鄉發展體制提出了新的要求，“鄉政村治”的農村治理結構日益顯現出不適應性。由此，探討一種新的能夠更好地適應和服務于新型城鎮化建設的鄉村治理結構，就顯得尤為必要。

一、城鎮化進程中“鄉政村治”治理結構的弊端

推進新型城鎮化需要同步改革一些現行的行政管理體制，在基層，則需要對現有的“鄉政村治”治理結構進行必要的改革。這是由新型城鎮化的基本特征和“鄉政村治”治理結構的弊端所決定的。

1.新型城鎮化的三個基本特征

(1)不遺棄農村。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，人的城鎮化有三種基本形式：身體城鎮化、身份城鎮化和生活城鎮化。①農業轉移人口在城鎮的市民化有四種不同的形式：一是不改變戶籍、持有居住證享有城鎮基本公共服務的城鎮常住人口市民化。二是農業人口改變戶籍、落戶城鎮的市民化。三是就地就近城鎮化的市民化。四是在城中村改造過程中，村民變市民的市民化。其中，針對就地就近城鎮化的市民化形式而言，由于這類農民的生產方式和生活方式已經城鎮化了，又能與家人生活在一起，實際上也是一種生活城鎮化的形式。此種城鎮化由于沒有“留守兒童、留守婦女、留守老人”的問題，從而成為當前社會代價最小、市民幸福感最高的城鎮化方式。從生活城鎮化這種代價最小的形式來看，城鎮化并不必然要遺棄農村，而是可以在新農村建設的基礎上，使農民足不出村就能享受到城里人的生活水平和公共服務。這既是新農村建設的目標，也是新農村建設最好的結果。

(2)重視對農村的公共服務。由于新型城鎮化并不意味著遺棄農村，并非單純地將農民趕到城市，那么，城市的公共設施、公共服務向農村延伸，使城鄉公共設施與公共服務一體化、均等化，也就成為新型城鎮化的應有之義。所謂城鄉一體化，就是要改變過去城鄉在生產、生活方式上的巨大差距，轉而強調城鄉發展規劃、基礎設施、資源配置、產業布局、生態建設、社會管理、公共服務等領域的一體化，改革創新人口、戶籍、土地等城鄉管理體制，重點促進教育、衛生、醫療、就業、社保等基本公共服務的均等化，使城鄉居民都能夠安居樂業、幸福和諧，公平地享受改革發展的成果。②這就需要地方政府擴大對農村公共服務的范圍和種類，推進城鄉基本公共服務均等化，使公共服務由城市延伸到農村，逐步縮小城鄉居民在社保、醫療、教育等方面的差距，而這反過來也能為新型城鎮化提供動力和保障。

(3)將中小城鎮和小城市作為建設的重點。經過30多年的經濟快速發展，我國城鎮化率已經超過50%。在此期間，由于人口過度向大城市集中，在帶動大城市快速發展的同時，也引發了一系列的“城市病”問題，例如交通擁堵、環境污染、城市管理成本居高不下等，因其難以根治而飽受詬病。當前及今后要建設的新型城鎮化，需要轉換思路，由過去的建設大城市為主轉向重點建設中小城市，發揮中小城市的要素集聚效應，使其逐步成為農村富余勞動力就近轉移的主要載體。黨的十八大以來，中央對新型城鎮化的戰略表述也定調在“要增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”上，并提出“構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局”等重大決策，由此可以看出中小城鎮的發展在新型城鎮化建設中的重要地位。

2.“鄉政村治”治理結構弊端日益凸顯

新型城鎮化意味著鄉鎮和農村將成為重要的建設場域，并對鄉鎮的集聚帶動能力和村級的公共服務水平提出了新的要求。然而從現有的“鄉政村治”治理結構來看，要適應這樣的要求還較為困難。

(1)鄉鎮集聚能力太弱難以帶動新型城鎮化。對于鄉一級(在此主要是指鄉政府駐地集鎮)而言，由于其人口規模小、工商業基礎薄弱，加之基礎設施普遍落后，難以發揮其吸納就業和人口集聚的功能。同時，鄉鎮政府作為我國現行行政管理層級中的一級政府，其設立目的是為了在農村社會貫徹國家意志，同時服務于廣大農民。但由于是最低一級政府，其權限最小、職能最弱，尤其是鄉政府，雖然和鎮政府都屬同一級別的行政機關，但鄉政府在政策導向、財政撥款等方面要略劣于鎮政府，在對農村和農民的公共服務水平和服務能力上難以適應新型城鎮化的要求。

(2)村民自治不到位導致政府公共服務難以落地。一方面，“鄉政村治”格局下建制村村委會的實際定位模糊，影響了農村公共服務的實施。城鎮化意味著公共服務需要下沉，最終都要由鄉鎮政府再經由建制村村委會組織實施或協助實施。但由于鄉鎮與村委會的關系在現實中難以厘清，呈現出“附屬行政化”和“過度自治化”兩種傾向?！案綄傩姓钡慕Y果是村委會日常工作中更多的是執行鄉鎮政府的行政事務，與村務聯系不緊密，村民實際需要的公共服務難以提供；“過度自治化”則是指由于建制村往往包含了若干個自然村或村小組，人口規模大，特別是經過“合村并組”后的建制村，其地域面積更大，人口更多，單靠幾個村委會干部，不僅人手不夠，服務資源缺乏，而且無法深入接觸村民，導致政府提供的公共服務難以下沉到村民。另一方面，“鄉政村治”格局下各自然村或村小組之間容易發生利益矛盾，公共服務難以落實到村小組?，F實中村莊公共服務更多的是以建制村為單元來考慮，這就很難照顧到各自然村或村小組的利益。同時，由于各自然村或村小組的利益不盡相同，關切點也不盡一致，在利益競爭時便容易發生矛盾，如面對一項扶貧資金，A村(小組)希望用于修路，B村(小組)則希望用于修建飲水工程，結果就有可能使項目無法落地。

二、“鄉政村治”治理結構改革的構想

在提出新的治理結構之前，我們有必要先行檢視一下十余年來學界提出的一些關于鄉村治理結構改革的主張。這些圍繞著縣、鄉、村治理結構的討論，分別形成了“鄉鎮自治”“鄉公所制”“鄉政自治”“鄉治、村政、社有”“鄉派村治”“撤銷鄉鎮”“削弱鄉鎮”“加強鄉鎮”等觀點，歸納起來主要有“鄉鎮自治”“鄉派”模式和加強農村政權建設三種改革路徑。下面分別對這三種路徑展開敘述與討論。

1.學界現有的三種改革路徑

(1)鄉鎮自治。這一路徑又有幾種不同的具體結構。如沈延生提出了“鄉治、村政、社有”的結構，主張鄉鎮實行自治，在村級設立鄉鎮政府的派出機構村公所，農村土地屬于村社所有。③溫鐵軍提出了“把鄉政府改成鄉公所”的主張，同時提出了配套的改革：一是各村落實自治法，村自治組織直接對縣；二是鎮改建為自治政府，其自治權和村民自治的權利相等。④鄭法提出了“鄉鎮自治”模式，主張將國家基層政權收縮到縣一級，并在村民自治的基礎上，實行鄉鎮自治。⑤黨國英提出了“大農村社區”模式，主張取消村級管理層次，縮小鄉鎮規模，在鄉鎮社區實行“民主選舉，議政結合，兩委合一”。于建嶸主張在撤銷鄉鎮政府的基礎上實行“鄉鎮自治”。

(2)“鄉派”模式?；凇皸l塊分割”體制瓜分或肢解了鄉鎮政府的權能，有學者主張應該加強鄉鎮政府的建設，將縣級政府設在鄉鎮的機構下放給鄉鎮政府管理，使之成為一個完備的政府組織。另有學者認為，鄉鎮政府與其不能成為一級完整的政府組織，倒不如在鄉鎮設立“鄉公所”或“鎮公所”，作為縣級政府的派出機構，執行政府職能。徐勇對此進一步提出了自己理想的結構模型即“鄉派鎮治”模式，“精鄉擴鎮，鄉派鎮治，從國家體制上進行結構性改革”；徐增陽則提出“鄉派鎮政”的模式，在鄉設立縣級政府派出機構，在鎮設立一級政府。

(3)加強農村政權建設。有人認為，“鄉政村治”是中國特色的農村政治模式，是新時期治理農村的最好制度安排，主張“加強鄉政，完善村治”；有人則主張“縣政、鄉派與村治”，以實現鄉村治理的結構性轉換；有的主張將“鄉政”下沉到原行政村一級，將“村治”局限在自然村之內；有的主張實行“鄉治、村政、社有”；也有人主張村委會準政權化，賦予村委會一定的行政強制權，使村委會具有一定程度的政權性質和地位。

2.對三種改革路徑的討論

上述各方案，盡管針對不同的具體問題各有一定的合理性，然而也遭到了一些學者的批評。從城鎮化進程的角度，上述方案又是否可行呢？我們試作分析。

(1)關于“鄉鎮自治”。在村民自治仍存在諸多問題的當前，貿然實行鄉鎮自治，不僅容易將村民自治的問題帶入鄉鎮之中，而且自治后，鄉鎮的財政特別是一些經濟基礎比較薄弱的鄉鎮財政問題如何解決？自治后鄉鎮提供公共服務的動力何在？城鎮化如何統籌實施？這些都將成為難以忽視的問題，因此目前暫不宜實施。

(2)關于“鄉派”或鄉公所制?！班l派”雖然能夠解決農民負擔，但作為縣政府的一個派出辦事機構，只是在縣政府領導下行使事權，其原有的一些職能，如按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉鎮政府“管理本行政區域內的經濟、教育、文化、衛生、體育事業和財政、民政、計劃生育等行政工作”的職能則很難由一個派出機構來完成，這對于鄉鎮的發展和建設將產生不利的影響。因此鄉公所制對于城鎮化建設也不是一個好的方向。

(3)關于“撤銷鄉鎮”。撤銷鄉鎮，由縣級政府直接對接農村，在當前村民自治還難以有效實行、村莊治理對政府依賴還比較重的情況下，縣級政府由于人力、財力等限制，很難直接、全部對接農村。這種做法將比鄉派更不利于城鎮化的推進，更不利于向農村提供公共服務。

3.“鎮政、鄉撤、村派、組治”治理模式的構想

(1)鎮政。即保留鎮的建制，鎮政府作為一級基層政權，管理農村社會事務的行政地位不變。在城鎮化進程中，由于需要推行就近就地城鎮化，將鎮建成為綜合實力較強的中心鎮，將使建制鎮的地位得到進一步提升。

(2)鄉撤。鄉由于規模小、實力弱，集聚帶動作用有限，可予以撤銷，將其并入鄰近的鎮。由此，一方面可以減少鄉政府的財政支出，減少人員編制；另一方面可以集中更多資源，增強鎮的規模與實力，提高其發展能力和人口吸納能力。從實踐看，近年來各地已有不少鄉被撤銷，也并未造成不良后果，證明是可行的。

(3)村派。在城鎮化進程中，由于撤鄉以及鎮的規模擴大，鎮一級政府需要服務的對象和內容也在擴展，同時由于鎮管轄的行政村一般都在10個左右，每個行政村之下又有若干個自然村或村小組，鎮政府直接管理和服務自然村或村小組還較為困難，因而仍需要行政村一級組織的存在，但照顧到行政村普遍行政化和自然村或村小組利益難均衡的現實，宜將行政村村委會改為鎮政府的派出機構。如廣東省清遠市將原行政村村委會改為村黨政服務中心，作為鎮政府政務服務的下沉機構，使村民足不出戶便能辦理有關事務，在政治上享受到城鎮化的政務服務。

(4)組治。村派后，行政村只負責政務，村委會將成為政務服務場所，村務由誰來負責呢？只能由各自然村或村民小組一級負責，實行自我管理、自我教育、自我服務，回歸“自治”。清遠市在自然村設置村委會的實踐形式就是如此，效果良好。

“鎮政、鄉撤、村派、組治”的治理模式，在鄉鎮層面，將有利于集中主要資源發展和建設建制鎮，提升鎮的集聚效應，增強鎮對于農業人口的吸引力，擴大非農業人口的規模，加快城鎮化的進程，因而實際上也是“強鎮”的重要途徑。對于村級而言，則有利于行政村組織的定位，真正理順行政村組織與鎮政府、自然村或村小組之間的關系，農村公共服務項目和資金直接下達自然村或村小組，也能緩解自然村或村小組之間的利益爭奪和矛盾，使公共服務更容易落地，使村民在生活方式上更好地實現城鎮化。

三、新結構需要解決的問題

“鎮政、鄉撤、村派、組治”的治理模式雖然是為加快城鎮化進程而作出的改革方案，具有很強的現實性。然而在理論上和實踐中都將面臨一些問題，需要進一步討論和澄清。

1.“鄉撤、村派、組治”的法理依據問題

就目前來說，實行“鄉撤”“村派”于法無據，甚至是有悖于國家《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律規定的。但實際上，一方面，鎮的層級仍保留；另一方面，撤銷的鄉，也不是其層級消滅，而是將其并入鄰近的鎮，使鎮的規模和實力增強，起到城鎮化的帶動和輻射作用。這與近年來各地興起的“合鄉并鎮”并無本質區別，只是要從推進城鎮化的角度加快這項進程。同時，對于少數發展較快的鄉，達到設立建制鎮條件的，也可以撤鄉建鎮。而“村派、組治”盡管有點回歸到1998年以前的意味，但又不是完全的回歸，因為此時的“村派”不是在行政村成立村公所這樣的管理機構，而是建立黨政服務站這樣的服務機構，這是二者的本質區別。而“組治”只是把村民自治的單元下沉到自然村或村民小組，在法律上，《村委會組織法》并未明確規定村委會只能設在行政村，因此“組治”也并未違反法律規定。況且2014年中央一號文件提出了“農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”，2015年中央一號文件再次強調指出，“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續搞好以社區為基本單元的村民自治試點”。因此“組治”也符合中央的政策規定。

2.“鄉撤、村派”的人員安置問題

撤鄉之后，原有的屬于公務員編制的鄉干部如何安置？這是一個需要嚴肅對待的問題，這個問題不解決，將成為鄉村治理新結構的較大阻力。但如上所述，撤鄉主要是要把鄉政府并入鄰近的鎮，因此其工作人員也應優先分流到鄰近的鎮，無法安置的再向其他鎮分流。另外，由于行政村組織改成了派出機構，也需要行政服務人員，這也是分流鄉政府工作人員的有效渠道。而“村派”后，原村委會人員由于本身不是公務員，其農民身份就好解決得多，村干部根據意愿在各自的自然村或村小組參選自治組織即可。

3.“村派、組治”的財政負擔與來源問題

“村派、組治”后，將面對的另一大問題是行政村的派出機構人員和“組治”后村干部人員增多帶來的財政負擔問題。截至2014年底，全國共有鎮20401個、鄉11111個、蘇木151個、民族鄉1019個、民族蘇木1個。村委會58.5萬個，村民小組470.4萬個，村委會成員230.5萬人。⑥由于撤鄉后，原有鄉政府的工作人員通過向鎮、村派機構分流，這部分人員不會增加額外的財政支出。而如果村民小組全部設立村委會，村委會成員將是現有的8倍有余，這的確有可能增加政府財政負擔。但也要從另外一個方面來考慮，由于行政村村委會取消了，村民自治下沉到村民小組，此時的村民小組自治組織已完全不需要承擔來自鎮政府的政務，可以實行真正意義上的自治，其自治可以參照廣西等地的做法，采取理事會的形式，在黨小組的引導、規范、帶頭示范、指導和村民(代表)會議的領導和決策下，負責執行方面的工作，做好村小組內的一些自治事務，如制定新農村建設工作思路，制定村規民約，制定矛盾和糾紛調處辦法，負責其他重大事務的討論和決策等。理事會成員采取義務方式履職。這樣，一方面是原村委會成員和村民小組長撤銷了，可以節支幾百萬名村組干部的財政補貼，另一方面是新結構中村民小組的自治組織成員采取義務履職方式，不但沒有增加財政負擔，反而削減了財政支出。即使個別地區在自然村一級建立村委會需要給村委會成員部分補貼，也由于行政村村委會的撤銷，節省下來的原村委會成員以及村民小組長的開支也能夠抵消自然村村委會成員的大部分財政支出，財政負擔并不會很大。

4.“村派”機構與“組治”組織間的關系問題

鄉村關系問題一直是村民自治實施以來難以解決的難題，影響著村民自治的有效實施。在農村實行“村派、組治”后，原有的鄉村關系問題會不會轉移到“村派”機構與“組治”組織間來？這是很有可能的，因而值得討論。就“村派”機構而言，由于是鎮政府的派出機構，是下派到行政村為村民服務的，因而其性質和定位是明確的，一是執行鎮政府政務，二是履行為村民服務。作為派出機構，它是不能干涉自然村或村民小組的自治事務的。這里的“不能”，已由其性質和定位所決定，“村派”機構與自然村或村民小組的自治事務也能夠清晰地劃界而得到保證。屬于鎮政府的事務，只能由“村派”機構直接承擔，“村派”機構直接履職，不能再向“組治”組織轉移?！敖M治”組織的職責，只能是屬于自然村或村民小組的事務，具體而言就是黨小組引導、提出的而由自然村或村民小組內村民(戶主)會議決策的事項，或由鎮政府或“村派”機構下放的服務項目。農民要辦理政務的，“組治”組織無權履行，農民需直接跟“村派”機構發生關系，“村派”機構無法解決的，再與鎮政府或更高行政機構發生關系。由于當前沒有農業稅費的征收，計劃生育工作也相對容易，因而“村派”機構能夠集中在服務工作上，與村民和“組治”組織也容易相處。在這樣的背景下，“村派”機構與“組治”組織間的關系將不難處理。

注釋

①鄧大才：《新型農村城鎮化的發展類型與發展趨勢》，《中州學刊》2013年第2期。②楊蔭凱：《新型城鎮化到底新在哪兒》，《學習時報》2014年1月20日。③沈延生：《村政的興衰與重建》，《戰略與管理》1999年第6期。④溫鐵軍：《如何進行新一輪農村改革》，《中國經濟時報》2003年1月13日。⑤鄭法：《農村改革與公共權力的劃分》，《戰略與管理》2000年第4期。⑥《2014年社會服務發展統計公報》，民政部網站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml，2015年6月10日。

[1]徐勇.鄉村治理與中國政治[M].北京：中國社會科學出版社，2003.

[2]徐勇，吳理財等.走出“生之者寡食之者眾”的困境——縣鄉村治理體制反思與改革[M].西安：西北大學出版社，2004.

[3]李學舉，王振耀，湯晉蘇.中國鄉鎮政權的現狀與改革[M].北京：中國社會科學出版社，1994.

責任編輯：聞 道

The Structural Adjustment of Rural Governance in the Process of Urbanization

TangYuquan

China′s current rural governance structure is "township government and villager governance", it is in line with China′s national conditions. However, its inadaptability is more apparent with the proposal and implementation of the urbanization strategy. Thus, the rural governance structure needs to be reformed urgently. The paper argues that we should build a "town government, township withdrawn, village sent, group governance" model of rural governance structure to better serve and promote the process of urbanization. But it needs to solve the following four problems, namely legal basis, personnel placement, financial burden, capital source, and relationship between "village sent" and "group governance" .

township government and villager governance; urbanization process; governance structure

2015-12-05

教育部人文社會科學研究一般項目“完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制研究”(10YJC810042)；教育部人文社科重點研究基地重大項目“日本城鎮化進程中的公共治理及其啟示”(13JJD810002)；廣西科協專項課題“廣西農村人口就近就地城鎮化的促進機制研究”(科協〔2015〕Z-13)。

湯玉權，男，廣西大學公共管理學院教授，碩士生導師(南寧 530004)。

C912

A

1003-0751(2016)01-0080-05