城鄉結合部基層黨建：特點、困境與路徑

萬 銀 鋒

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【黨建熱點】

城鄉結合部基層黨建：特點、困境與路徑

萬 銀 鋒

隨著城鎮化的快速推進，城鄉結合部基層黨建呈現出角色上的過渡性、工作上的復雜性、發展上的動態性、形態上的多樣性等多種特征。針對一些城鄉結合部黨建工作中存在的諸如發展理念滯后、機構設置不到位、教育管理缺乏力度、整合壓力增大、凝聚力下降、保障體系不健全等問題，必須樹立科學發展理念，優化黨組織機構設置，創新黨建工作模式，強化黨員教育管理，整合黨組織各項功能，健全綜合保障體系。

城鄉結合部；基層黨組織建設；路徑

從城市與鄉村的空間維度審視，可將基層黨建劃分為城市基層黨建、農村基層黨建和城鄉結合部基層黨建。城鄉結合部基層黨建是不同于農村基層黨建、城市基層黨建的一種新型黨建業態。當前，與農村基層黨建和城市基層黨建相比較，城鄉結合部基層黨建不僅呈現出一些新特點，而且面臨一系列新的現實困境。為開創城鄉結合部黨建的新局面，需要著力探索新的發展路徑，并致力于構建和形成系統完備的規劃方案及路線圖。

一、城鄉結合部基層黨建的主要特點

1.角色上的過渡性與兼容性

城鄉結合部基層黨建是介于城市基層黨建與農村基層黨建之間的基層黨建新領域，兼具農村黨建的相對封閉性與城市黨建的開放秉性，是農村基層黨建向城市基層黨建發展的過渡階段與環節。其一，城鄉結合部基層黨建，就其“先天基因”而言，肇始于農村基層黨建；就其“后天成長”而言，目標指向是城市基層黨建。其二，城鄉結合部的內緣區黨建，更多地向城市社區黨建靠攏，其社區黨建的架構和色彩較為濃厚；而在城鄉結合部的外緣區，其基層黨建則更多地向農村黨建靠攏，帶有深深的農村黨建印記。其三，在城鄉結合部黨組織的設置及管理上，有的屬于農村鄉鎮管理，有的屬于城市街道管理，有的屬于鎮街共管，有的則屬于專門的管委會、管理中心、建設指揮部管理。其四，在功能上城鄉結合部的基層黨組織兼具農村基層黨組織和城市基層黨組織的功能特性，既肩負農村基層黨組織發展經濟、致富群眾的功能，更肩負著城市基層黨組織整合社會、維護穩定的功能。

2.工作上的艱巨性與復雜性

無論是與城市社區黨建工作相比，還是與農村基層黨建工作相比，城鄉結合部基層黨組織的工作對象、工作任務和工作范疇都相對比較復雜。一方面，城鄉結合部在居民構成上包括原住民、流動人口、由中心城區遷來的市民，以及形形色色的社會組織、社會群體等，他們在身份地位、經濟狀況、從業狀態、價值倫理、文化認同等方面存在著重大差異，要將這些人都容納進來、共同作為黨組織的工作對象，其工作難度之大可想而知；另一方面，城鄉結合部的各種利益關系、社會關系、民生關系相對比較復雜，無疑將加大黨組織的工作壓力。此外，快速城鎮化過程中的征地拆遷等容易導致利益糾紛、群眾上訪甚至群體性事件，對于城鄉結合部基層黨組織的利益協調和整合能力、社會治理能力無疑提出了更高要求。

3.發展上的動態性與多變性

城鄉結合部本身是一個發展中的、相對性的概念。在我國快速城鎮化的過程中：一方面，總是不斷地有老的城鄉結合部發展成為新城區；另一方面，也總是不斷地有靠近城鄉結合部的原有農村地區發展成為新的城鄉結合部。城鄉結合部區域發展的變動性，直接帶來城鄉結合部基層黨組織的組織設置、工作覆蓋、目標任務、客體對象、內容形式等的不斷變化。因此，與城市黨建、農村黨建相比，城鄉結合部黨建受到城鎮化過程的影響最大，呈現出持續變動、動態更新之獨特景觀。

4.樣態上的不均衡性與多樣性

城鄉結合部主要由靠近城市的內緣區和靠近農村的外緣區共同構成。內緣區在吸收和利用城市黨建資源、更新黨建理念、創新工作制度等方面，傾向于與城市社區黨建接軌和聯誼，因而其整體黨建工作水平比較高；外緣區多是新近從農村地區發展而來，存在著黨建資源短缺、發展理念滯后等問題，整體黨建工作水平提升緩慢。由此可見城鄉結合部黨建樣態存在比較明顯的不均衡性。就其共生狀態而言，城鄉結合部往往還是數量眾多的經濟組織、社會組織、文化組織等的聚集地，當下在這些組織中建立黨組織、開展黨的工作已經是一種常態。這就意味著，城鄉結合部的黨建工作不僅要涵蓋城鄉結合部原有黨組織、自管黨員，而且還應涵蓋駐扎于此的經濟組織、社會組織、文化組織中的黨組織及黨員。因而，城鄉結合部黨建的工作樣態又呈現出比較明顯的多樣性。

二、推進城鄉結合部基層黨建面臨的現實困境

1.黨組織歸屬上“腳踩兩只船”問題突出

在設置形式上，城鄉結合部往往是“身在農村、心向城市”，一腳踩在農村、一腳踏向城市。這種存在狀態，也使得建構于其中的基層黨組織屬于典型的“腳踩兩只船”，既是建制村黨組織，又向城市社區黨組織靠攏。既然城鄉結合部黨組織是跨城鄉的，所以“農村鄉鎮管它、城市街道也管它、相關的管委會也管它”。管理體制上，通常是多線交織、多頭管理、多向管理。由于管理權限模糊或混亂、責權利分立，許多地方在對城鄉結合部黨組織的管理中又出現了“農村鄉鎮不愿管、城市街道也不管”的局面。由此，對城鄉結合部黨組織的管理有時就陷入了尷尬境地，出現放任、產生空白、陷入真空，成了無人、無心、無力監管的“特殊地帶”。有的城鄉結合部更是出現了村民委員會與城市居民委員會并存并行，農村黨組織與城市社區黨組織并存并行，使得情況變得更為復雜。

2.黨建主體的發展理念和能力水平跟不上形勢發展需要

一是有的基層干部借口發展和穩定而輕視黨建。認為城鄉結合部橫跨城市和鄉村，發展和維穩的任務空前繁重，而且都是硬任務、硬指標的“一線”工作，將黨的自身建設劃為“只要樣子做好、程序走到就行”的所謂“二線”工作，一些城鄉結合部黨組織的“黨不管黨”問題較為突出。二是把農村黨建與城市黨建混同起來。在某些城鄉結合部的黨員干部看來，由村黨支部變為社區黨支部不過是換個牌子、換個名字而已，不會產生實質性的變化，因而有形無形中將農村黨建與城市黨建混同，導致在推動黨建模式的轉換上往往是邁不開步子。三是擔心利益受損而工作消極。一些城鄉結合部的黨員干部擔心，在村改居、在由農村黨組織轉換為城市黨組織的過程中，自己原來擔任村干部時的報酬、待遇、利益等可能隨著改革進程被稀釋、取消，因而在推進城鄉結合部黨建的發展創新上消極怠工，僅僅滿足于“守攤子”，工作的積極性、主動性、創造性嚴重不足。四是駕馭經濟發展和黨建工作的能力不足。一些城鄉結合部基層組織的黨員干部在應對和解決城鄉結合部經濟社會發展、黨建工作中出現的新矛盾、新問題、新情況的過程中，存在著心有余而力不足的能力短板。

3.黨的組織機構設置更新不到位

城鄉結合部黨組織機構的設置方式、模式較為陳舊，不能完全適應黨建工作開展的形勢和任務要求。一是原有的村黨組織設置已經不適應。城鎮化過程中的土地征收征用、房地產開發、拆遷還建，造成城鄉結合部原有建制村的村民被一次次地打散重組，許多村莊的原有村民、黨員脫離原來的村莊而與其他村莊的村民、外來人口、城市居民混居，從而使得原來以建制村為單元的村黨組織設置越來越不適應城鎮化的發展要求。二是根據城鎮化發展的要求，城鄉結合部原有的各個建制村的黨支部，有的需要合并升格為黨總支或基層黨委，有的已經“空殼化”需要及時撤銷，但是這項工作卻進展緩慢。三是一些在城鄉結合部新組建的農村社區中出現了村黨組織、社區黨組織并列并行的局面，有時二者基于管理權限而產生復雜的矛盾糾紛。四是城鄉結合部的許多具備組建黨組織條件的私營企業、新社會組織、大型專業市場、商務樓宇中，黨組織設置缺位，黨的工作和影響力無法及時滲透進去，出現黨建盲區和空白點。

4.黨員教育管理缺位乏力

一是對流動黨員管理缺位。城鄉結合部大量的外來人口中裹挾者有許多流動黨員，城鄉結合部自身也有一些向城區就業、謀生的流動黨員，其中還不乏有關系不落地的“口袋黨員”。這對流動黨員流入地還是流出地來說，都存在管理壓力持續加大問題。由于對流動黨員疏于管理甚至放任不管，黨員教育也就無從談起。二是黨員日常教育管理乏力。快速城鎮化、持續性拆遷使家園幾經更易、人際關系反復重構，都使得城鄉結合部黨員在情感、心理、人際、經濟等方面的承受力近乎達到極限，因而迫切需要黨組織“持續在場”強化教育、加強疏導，給予適當的黨內激勵關懷幫扶。但許多城鄉結合部的基層黨組織主要精力放在拆遷、征地、補償、維護穩定上，對本應是長期抓、經常抓、日常抓的黨員教育管理工作常常無暇顧及、無心去抓。三是黨員教育管理方式陳舊。相當多的城鄉結合部黨組織，是由城郊相對落后的建制村黨組織演化而來的，因而在黨員教育管理方式上有的還習慣于傳統的讀讀報紙、念念講話稿，對于多媒體技術、遠程教育平臺、手機和網絡平臺等在黨員教育管理中的運用不掌握、不熟悉、不運用；有的開展黨員教育培訓僅僅局限在會議室做“室內運動”，不能充分做到借助“請進來”“走出去”，去更好地滿足黨員接受教育和培訓的權利及興趣。

5.黨組織的整合壓力相對較大

以城鄉結合部作為流入地聚集的大量外來人口，其戶籍和社會關系還在流出地，他們在心理、情感上并不認為是城鄉結合部的人，也在事實上無法融入到原住民的生活圈、社交圈、關系圈。因此，大量外來人口對城鄉結合部沒有歸屬感，也不愿意主動接受城鄉結合部黨組織的管理。同時，城鄉結合部黨組織對外來人口通常又缺乏直接管理能力、沒有可靠管用的控制手段，所以，整合凝聚外來人口往往力不從心。城鄉結合部黨組織的工作對象涵蓋了持續分化中的原住民、形形色色的外來人口、由城市中心城區移居而來的市民以及駐扎在城鄉結合部的機關單位、國有企業、非公企業、社會組織中的人員。這些人群具有差異化、多樣化的群體利益與個體利益、群體需求與個性需求。因而，城鄉結合部黨組織要將他們有效地整合凝聚起來確實不是一件容易的事情。城鄉結合部既是流動人口的聚居區、社會不穩定的策源地，也是社會矛盾衍生激化的重災區、組織網絡覆蓋的薄弱區。各種社會矛盾在此縱橫交織，對城鄉結合部黨組織化解社會矛盾的能力提出了新的更高要求。隨著城鄉結合部集體土地被征用為國有土地、房屋拆遷，大量原住民失去土地，以耕種為生的傳統利益獲取結構解體。同時，由于大量原住民從土地中被解放出來，如何對他們的就業、生活等進行重新安置以切實保證其利益不受損，就成為必須系統解決的新問題。如何有效協調各種利益關系，如何整合各方利益訴求，如何重建利益格局，都對城鄉結合部黨組織的協調掌控、組織領導能力提出嚴峻挑戰。

6.黨組織的凝聚力下降

在實行“合村并居”、建立新型社區的過程中，城鄉結合部原有各村的村民在新社區中雜居，既有的熟人關系、鄉鄰關系、家族關系、人際關系被打散。在此基礎上組建的城鄉結合部新型社區黨組織，黨員與黨員之間、干部與黨員之間、黨員干部與群眾之間并不熟悉，黨組織對黨員和群眾的凝聚力下降，黨組織對此束手無策。在處理涉及征地拆遷中出現的矛盾和問題時，有的城鄉結合部黨組織不善于做深入細致的群眾工作，態度蠻橫、搞強迫命令；個別黨員干部為了謀取私利、從中漁利而不惜與民爭利、肆意損害群眾利益。在主持、主導土地開發收益、房屋拆遷補償、土地征收征用補償等的分配過程中，有的城鄉結合部黨組織違背分配原則、標準，顯失公平公正。這些都引起群眾對黨組織的不滿，對黨組織產生離心化。在城鄉結合部，提供生產性和生活性服務的新型社會組織的發展機遇相對較多，發展空間相對較大。新型社會組織、民間組織以周到細致的服務贏得群眾信任、擁護，這就事實上形成與黨組織爭奪群眾的態勢，長此下去將導致群眾對黨組織的依賴度降低，黨組織在群眾中的凝聚力下降。此外，城鄉結合部的變遷打碎了既有鄉村文化業態，弱化了鄉村文化認同，以及基于鄉村文化認同基礎上的對黨組織的組織認同、社會認同，而新的文化業態、文化認同卻不能在短時間內建立起來。這就使得建立在這種新的文化認同基礎上的對城鄉結合部黨組織的組織認同、社會認同出現缺位，由此城鄉結合部黨組織對黨員、群眾的凝聚力也自然無法在短期內提升上來。

7.黨建綜合保障體系不健全

人才保障方面，城鄉結合部的年輕人才、優秀人才大量外流到中心城區去謀生創業，人才資源枯竭，發展優秀青年人入黨難度增大，導致城鄉結合部的黨員隊伍、干部隊伍、黨務工作者隊伍老化嚴重，黨建工作的創新性不足。資金保障方面，實行建制村改社區以后，城鄉結合部黨組織的活動經費主要靠上級撥付，存在嚴重的“等靠要”思想，對于黨建工作的保障明顯乏力。場所保障方面，城鎮化使一些城鄉結合部黨組織既有的標準化活動場所被拆掉，新的活動場所又一時無法建起來，導致黨組織開會、開展活動、進行集體學習變得“無家可歸”或露天解決。制度保障方面，城鄉結合部是一個發展變動中的概念，城鄉結合部黨組織也是如此。在城鎮化深入推進導致城鄉結合部“分分合合”的過程中，城鄉結合部黨組織的分化重組是自然的呈現，其變動性客觀上就使得城鄉結合部黨組織在某一時期建立健全相應的制度規則、運行機制的努力往往付之東流。

三、推進城鄉結合部基層黨建的創新路徑

城鄉結合部黨建是基層黨建的重要范疇，在快速城鎮化的過程中只能不斷加強，不能削弱；只能不斷向前推進，不能停滯不前。推進城鄉結合部黨建，必須立足城鄉結合部黨建發展的獨有特點、現實圖景，基于其當前面臨的困境及突出問題，有針對性地選擇和定位相關路徑。

1.創新城鄉結合部黨建的觀念理念

一是要增強抓城鄉結合黨建工作的責任意識和擔當意識。消除城鄉結合部存在的一些影響社會穩定、激發社會矛盾的不安定因素，是其基層黨建工作的一項重要職責。必須從思想觀念上破除人們對城鄉結合部“臟亂差”的片面性認知，提高抓城鄉結合部黨建工作的責任意識和擔當意識。

二是明晰城鄉結合部發展目標與黨建目標的統一性。城鄉結合部作為城市化進程中的特殊領域、作為基層黨建的特殊領域，有其特色鮮明的發展目標、個性化的黨建目標，而且這兩個目標并不是兩張皮，而是有機聯系統一在一起的。我們應從兩個目標的統一性上去認知城鄉結合部黨建，堅決破除將發展與黨建對立起來的“要發展，不要黨建”或者“重發展，輕黨建”的思想傾向。

三是以城鄉統籌的理念把握城鄉結合部黨建。要樹立城鄉黨建“一盤棋”意識，把握城鄉結合部黨建與農村黨建、城市黨建的銜接點、耦合點，形成涵蓋城鄉、統籌城鄉的一體化黨建格局。要認清城鄉結合部黨建實質上是一種過程性存在，其起點是農村黨建、終點是城市黨建，它與城市黨建、農村黨建之間存在著復雜的聯動過程，而不是完全獨立于城市黨建、農村黨建的新領域。要理性認清當前城鄉結合部黨建的推進方向，必須以農村黨建、城市黨建的統籌發展作為內在推動力。

2.創新城鄉結合部黨組織設置

黨的十七屆四中全會指出要“全面推進各領域黨的基層組織建設，實現黨組織和黨的工作全社會覆蓋，做到哪里有群眾哪里就有黨的工作、哪里有黨員哪里就有黨組織、哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發揮”①。以此為指導，創新城鄉結合部的黨組織設置，應著力抓好以下工作要點。

一是依據拆遷安置進度創新黨組織設置。城鄉結合部是拆遷改造的重點區，拆遷安置是其常態性工作。根據拆遷安置的進度及狀態，可將城鄉結合部具體劃分為尚未拆遷安置區、正在拆遷安置區、拆遷安置完成區。相應地這三種不同程度和類型的區域，黨組織的設置也應區別對待。在尚未拆遷安置區，原有的建制村黨組織設置模式應當延續，但黨組織的活動方式、運行機制要作出適當調整，不能完全等同于村黨組織運作模式；在正在拆遷安置區，出于維護穩定的需要，原有的建制村黨組織設置模式還應保留，但是要根據拆遷安置走向，同時去著力探索村村黨組織聯合、村企黨組織聯建、村居黨組織聯動的新型黨組織設置模式；在拆遷安置完成區，黨組織應按照城市社區黨組織的標準和模式進行設置，同時探索和拓展社區區域化黨建。

二是依據統籌化黨建要求創新黨組織設置。從整合黨建資源、形成城鄉結合部黨建整體合力的需求出發，城鄉結合部在黨組織的設置上應參照城市社區區域化黨建的樣態，著力探索構建城鄉結合部區域化黨建新格局。

三是依據全覆蓋要求創新黨組織設置。城鄉結合部是基層黨建工作的薄弱環節，也是工作覆蓋相對有縫隙、空白點較多的區域。鑒于此，城鄉結合部的基層黨組織設置，應圍繞著組織全覆蓋做文章。重點是要提前介入城鄉結合部的“合村并居”、片區改造、項目建設，做到在具備建立黨組織條件的新建樓宇、居民小區、工業園區、非公企業、社會組織中及時建立黨組織；對于暫時不具備建立黨組織條件的，可以先行派駐黨建工作指導員或探索聯建新模式。

3.創新城鄉結合部黨的工作模式

一是堅持主動作為與超前謀劃相結合。城鄉結合部處于快速城鎮化的前沿陣地，在土地征收征用、房屋拆遷補償等涉及群眾利益的重大矛盾及問題處理中，黨組織如果沒有前期研判、沒有預案，而是頭痛醫頭腳痛醫腳、疲于應對，很容易會引發群眾上訪甚至釀成群體性事件。所以，黨組織開展工作必須堅持主動作為，注意超前謀劃，將前期工作做扎實。

二是要按照黨的十八大報告提出的“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”②的要求，強化黨組織的服務意識，將工作重心放到服務改革、服務發展、服務民生、服務黨員、服務群眾等“五個服務”上。同時，還要進一步由主動服務轉向互動服務，即在為黨員和群眾提供服務的過程中，要注意聽取作為其工作對象、服務對象的黨員和群眾的意見建議，充分尊重他們的意愿，切實防止因自以為是、想當然地去開展服務而出現的“費力不討好”問題。

三是根據城鎮化不同階段確定群眾工作重點。在城鎮化的初始階段，主要是做好規劃設計，積極穩妥推動征地拆遷，做好對群眾的拆遷安置補償工作，引導群眾理性面對由于拆遷帶來的“一夜暴富”，統籌解決由于拆遷帶來的群眾生產生活難題。

4.創新城鄉結合部黨員教育管理

一是對流動黨員實行分類管理。一方面，在城鄉結合部建立流動黨員黨組織、組建流動黨員管理服務中心，對轄區流動黨員一律登記造冊，統一進行教育管理；另一方面，對轄區的流動黨員進行分類管理。將有組織載體依托、有工作單位的流動黨員放到非公企業、新社會組織的黨組織進行規范化管理；無組織載體依托、自謀職業的流動黨員，由城鄉結合部黨組織直接管理。

二是突出信息化手段教育管理黨員。通過設立黨員教育管理網站和網頁，成立網上黨支部、網上黨校、網上聯絡小組，開通黨員QQ、微博、微信平臺以及手機短信平臺，大力實施紅色手機工程、紅色電腦工程，等等。

三是黨員教育培訓要強化針對性。城鄉結合部黨建工作的開展必須堅持問題導向，在黨員、干部的教育培訓上必須堅持問題意識、問題思維，著力突出以解決問題為導向、有現實針對性的教育培訓。堅持請進來和走出去相結合，形成為廣大黨員所歡迎和認可的開放型黨員教育培訓新體系，拓展黨員看待問題的宏觀視野和戰略眼光。

5.強化城鄉結合部黨組織的整合功能

一是突出利益整合。要實現、維護、發展好群眾的現實利益，保證群眾在土地開發、拆遷補償等過程中的利益不受損，又要為群眾失地后長期的利益獲取進行謀劃、為子孫后代的發展和利益保障超前設計；要注意維護群眾個體、家庭的利益，要通過一定的途徑解決集體積累，發展壯大集體經濟；要保持城鄉結合部的全面協調可持續發展，在經濟社會發展中既要金山銀山，更要青山綠水；要注意維護城鄉結合部原住民的利益，又要合理保護外來人口、新住民的應得利益、合法權益、合理訴求，形成防治本地人口與外來人口利益沖突的控制及化解機制；要站在全局高度去審視和定位鄉村利益、城市利益、城鄉結合部利益，理清各自的利益邊界；等等。

二是重視文化整合。城鄉結合部人口構成上的復雜性，直接帶來其文化認同上的多元性；而文化認同上的多元性，也就預示著黨組織在團結凝聚群眾方面的困難性。在文化整合中，城鄉結合部黨組織發揮領導和主導作用。在保證對原有鄉村文化初步繼承的基礎上，依據城市化發展的新要求對文化體系進行重構。積極引導城鄉結合部群眾在文化共識形成中“在場”參與、“有意識的”參與、“自表達式”的參與、“實打實”的參與，使群眾真正成為城鄉結合部新型文化創造和建構的主體。

三是強化社會整合。城鄉結合部橫跨鄉村與城市的社會存在，使其成為來自城鄉兩個維度上的社會問題、矛盾的匯聚地，需要直面紛繁復雜的社會矛盾和糾紛，因而其維護社會穩定、進行社會整合的壓力較大。為此，要根據城鄉結合部居民生產生活的實際需要，從“助老”“扶弱”“幫教”“弘文”“尚德”“睦鄰”“援法”“矯正”“維安”等反面入手，培育孵化社會組織，使之成為在黨組織領導下進行社會整合的新平臺。

6.健全城鄉結合部黨建綜合保障體系

一是強化干部保障。要借助大學生“村官”“第一書記”、黨建工作專職指導員、城鄉結對幫扶等手段，向城鄉結合部進行人才、干部輸血；要通過落實基層干部的收入有保障、干好有希望、退后有所養等報酬待遇，強化城鄉結合部在干部、人才供給上的造血功能；要注重從居住在城鄉結合部的、熱心黨的事業的機關退休老黨員和老干部、復退軍人黨員、回鄉創業黨員、大學生村官黨員中選擇合適人選，推薦為城鄉結合部黨組織書記，形成干部成長上的輸血與造血共生態勢。

二是強化組織領導保障。要強化市縣鄉黨委對城鄉結合部黨建的組織領導，將其作為城鎮化推進的關鍵因素來看待，定期召開城鄉結合部黨建工作會議，對之進行規劃設計、及時解決棘手問題。同時還要著力建立市縣鄉黨委抓城鄉結合部黨建的領導和工作責任制，形成“書記抓、抓書記”的工作推進及考核機制。

三是強化資金保障。既要允許城鄉結合部黨組織從村或社區集體經濟收入中提取一部分，用于黨建工作支出，又要在黨員繳納的黨費、特殊黨費中留出一定比例，用以補充黨建資金缺口。同時，還要鼓勵城鄉結合部具有中共黨員身份的“紅色企業家”以適當的形式進行專項捐助，相應的資金用于支撐黨建工作開展。此外，還可以考慮設立城鄉結合部黨建工作專項基金，通過基金運作，為之提供穩定的資金支持。

四是強化制度保障。在制度供給上，必須將加快推進制度建設作為提升城鄉結合部黨建工作的緊要任務來抓，盡快建立健全相應的黨建工作、黨務工作制度體系。在制度執行上，城鄉結合部通常是在“合村并居”、新建居民區、黨員分化流動的基礎上完成對黨組織的改造與再造的，在對黨內制度的遵守和執行上很容易“搞例外”“開天窗”“留暗門”，如何執行好、落實好制度，顯得尤為重要。

五是強化外聯保障。城鄉結合部黨建要實現與農村黨建、城市黨建的有機銜接，暢通對上承接農村黨建、對下承接城市黨建的有效渠道，及時處置“中梗阻”問題；要與轄區內的機關黨建、企業黨建、高校黨建、社會組織黨建實現銜接，著力構建城鄉結合部黨組織主導下的黨建格局。作為流動黨員的流入地，城鄉結合部黨組織要與流出地黨組織建立定期聯系溝通機制及平臺，健全城鄉一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動黨員教育管理服務工作制度。對城鄉結合部黨建工作效果的評價，要涵蓋上級評價、黨員評價、媒體輿論評價、社會群眾評價等要素，尤其是要突出以轄區群眾滿意為標準。

注釋

①中共中央文獻研究室：《十七大以來重要文獻選編》，中央文獻出版社，2011年，第154頁。②《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2012年，第50頁。

責任編輯：浩 淼 南 武

Construction of Basic-level Party Organizations: Features, Dilemma and Path

WanYinfeng

With the rapid advance of urbanization, transitional feature of the role, complexity of the work, dynamic of the development, diversity of the status are evident in constructing basic-level party organizations of urban-rural integration. Aimed at some problems existing in the urban-rural integration party construction, such as the backward idea of development, insufficient of the institutions, lack of education management, increasing pressure of consolidation, decline of cohesive force, and imperfect of security system, we should strive to establish scientific outlook on development, optimize the party organization institutions, innovate the party construction mode, strengthen the party members′ education management, integrate party organization functions, and to improve the comprehensive security system.

urban-rural integration; construction of basic-level party organizations; features; confusion; path

2015-10-17

萬銀鋒，男，河南省社會科學院政治與黨建研究所副所長，副研究員(鄭州 450002)。

D26

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1003-0751(2016)01-0013-06