淺談開發區土地規劃管理存在問題及應對策略

文/徐文達　建平縣國土資源局　遼寧朝陽　122400

淺談開發區土地規劃管理存在問題及應對策略

文/徐文達建平縣國土資源局遼寧朝陽122400

當前開發區用地規模過大導致的耕地面積銳減，及由開發區的建設引發的土地征用矛盾和群體沖突事件等現象己成為我國經濟社會可持續發展的障礙之一，并受到政府的關注。因此，探求開發區土地管理，尋求合理開展開發區土地管理的方法，具有重要的現實意義。本文主要分析了當前開發區規劃的主要問題，對適應開發區要求的規劃編制和管理進行探討，為開發區規劃管理提供幫助。

開發區；土地規劃；管理；問題；策略

開發區規劃管理工作的矛盾，反映了政府職能轉變過程中的誤區和不適應。開發區是城市系統的有機組成部分，開發區的規劃管理應當實行統一管理。同時，開發區有其自身特點和特殊要求，規劃必須重視并滿足這些特點和需求。將開發區規劃從城市規劃中分離，會對開發區和城市發展產生不良影響。目前的開發區規劃普遍缺乏必要的深入研究和技術手段，缺少對土地效益、用地結構、開發時序的研究和調控。為此，規劃的重點應該轉向那些市場力不能很好地發揮作用的空間資源的配置，必須強調土地利用的效益指向。

一、當前開發區規劃的主要問題

1.規劃的市場適應性不夠

面對產業發展的大潮和經濟發展的壓力，城市規劃不是被頻頻調整、更改，就是被視為阻礙經濟發展的絆腳石。出現這種局面，很大程度上與目前城市規劃依法行政的外部條件不完善有關。目前的開發區規劃普遍對市場經濟體制下的有關經濟問題缺乏必要的深入研究和技術手段。規劃不能把握市場經濟條件下各類生產要素流動和集聚的規律、特點和要求，就很難在引導開發區產業合理布局、土地有序開發等方面發揮有效的作用，在招商引資和促進經濟發展過程中的可操作性和作用必然大大降低。這也是影響規劃權威性和嚴肅性的重要因素。

2.規劃缺少對土地效益的研究和調控

招商引資、發展經濟是開發區建設的第一要務。很長時期來，開發區的基礎設施配套、吸引外資的數額、產品售收入、企業納稅額等，都是國家和地方政府管理開發區的重要考評指標。正應為上述幾點考評因素，致使近年來網絡、電視等媒體上常有報道，開發區出現超寬馬路、盲目引資等亂象。一些開發區為了有更充裕的建設用地指標，常在規劃上做手腳，一是做大規劃期人口規模以降低人均用地數值，二是工業用地規模做假賬。

3.規劃對土地開發時序的調控手段不足

實施開發區規劃的主要途徑是土地的出讓。因此，在什么時期、什么條件下出讓哪些土地、多少土地、如何使用等，應當是開發區規劃的核心內容。目前的很多開發區規劃對上述問題研究不夠，大多根據企業要求，企業選中哪一塊，開發區就出讓哪一塊，致使開發區在發展一段時間后出現企業布局無序。無序開發不僅導致基礎設施配套資源的浪費，更導致空間布局缺少對分期實施的過程引導和適應不同發展條件的應變方案，對不同的發展階段、發展態勢下以土地出讓政策為核心的各類發展政策的研究和制定工作也明顯不足。

4.規劃和建筑設計市場管理不完善

開發區的空間和建筑景觀常常缺乏和城市的整體協調，有的開發區工業建筑風格過于標新立異。開發區作為城市的一部分，不僅是產業開發的先導區，也是承載和傳播城市文化、塑造城市特色、城市品位、城市景觀的重要區域，漠視這一前提，開發區就可能成為城市文化的空白區和城市文脈的斷裂帶。

二、適應開發區要求的城市規劃和管理

1.更新規劃觀念和方法

關注政府、關注市民、關注投資商、結合現狀因地制宜，這是業內人士給當前的城市規劃開的藥方。要保證城市規劃在復雜多變條件下的實用性和可操作性，就必須適應市場經濟規律，逐步把城市規劃的重點轉向配置那些市場力不能很好地發揮作用的空間資源，對于市場能夠合理配置的空間資源，城市規劃只需要確定相應的標準和準則來指導和規范市場調節，同時考慮市場發展的不確定因素，增加規劃的彈性和適應空間。

2.規范土地市場

必須盡快建立新型的土地資源利用機制，完善土地市場。在城市總體規劃的指導下，合理分配和利用土地，借助地價杠桿來調節土地利用，達到保護耕地的目的。引入競爭機制，盡量不采用行政劃撥的方式，使得土地市場逐步步入規范化、公平化。改善土地管理制度，加強土地集約化使用，從招商源頭入手，吸引占地少、技術含量高的項目，逐步實現土地利用從粗放外延式開發轉向集約內涵式開發，轉到充分利用現有條件的內涵式發展道路上來。

3.建立有效的監督和反饋機制

在實行分級管理體制下，地方政府既是地方利益的代言人，又是法律政策的制訂者和執行者，缺乏對其土地利用行為及后果的有效監督和反饋機制，從而導致以犧牲大量寶貴的土地資源去獲得地方利益的行為屢禁不止。因而有必要運用各種技術手段對土地利用情況進行全面、動態的跟蹤調查，定期制作開發區范圍內的土地利用現狀詳圖，為實施土地利用監管提供科學依據和手段，提高土地利用監督和反饋的時效性和可行性，充分發揮監管機制作用。

4.明確土地利用規劃的效益指向

按照可持續發展的要求，引導開發區土地達到必要的效益目標，是開發區規劃的重要任務之一。明確開發區土地利用的效益指向，就是在規劃中強調土地利用的投資強度、產出效益等必要的政策門檻，依此合理確定城市的產業用地規模和項目對建設用的地需求。為避免土地無序開發、過量占地、低價圈地等有損開發區發展長遠利益的行為提供了政策導向和依據。

5.加強對開發過程的引導和調控

強調土地開發的時序，在當前的開發區招商引資熱潮中尤其必要。規劃對土地利用時序的引導，應體現在很多方面：在招商引資上，既要滿足近期需要，也要為今后的發展留有余地；在土地出讓上，既要考慮企業自身的用地需求和合理預留，也要考慮不同時期開發區用地的相對完整，降低政府在基礎設施等方面的配套成本，提高土地開發的集約化程度。

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