公共服務，誰的負擔？

聶日明 上海金融與法律研究院研究員

公共服務，誰的負擔？

聶日明 上海金融與法律研究院研究員

對于絕大多數人口凈流入的城市來說，非戶籍人口市民化的直接收益遠大于成本

城市化是過去十幾年中國經濟增長的動力源泉。農民進城為城市帶來GDP的同時，也要生活，需要城市為其提供基本公共服務。但提供服務是有成本的，在中國區域間提供公共服務水平差異較大的情況下，如果不限制提供服務的對象，可能會加速人口向發達地區流入，增加財政支出的壓力，這成為一些城市拒絕向流入人口提供公共服務的理由。

向非戶籍人口提供公共服務需要多少成本？一般來說，公共服務的成本包括隨遷子女的教育、醫療保障、養老保障、社會管理費用（證件辦理）與住房保障等。自2005年以來，據中科院、原建設部、中國發展研究基金會、國務院發展研究中心和中國社科院的測算，非戶籍人口市民化的人均成本從1.5萬元到13萬元不等。

一些學者及政府官員因此指出，要求政府提供公共服務的前提是公共服務的籌資渠道要清晰，要么是中央統一提供，要么要求服務對象繳納直接稅（費），如學區費、繳納個稅的下限等。總之提供的公共服務和購買者要匹配，否則都是黑板理論，無法用于實踐。

但上述農民工市民化成本與籌資機制的表述都有欠考慮。首先，大多數公共服務的成本都是由非戶籍人口自己承擔的，不需要政府額外支出，非戶籍人口也很少會主張政府補貼，如醫療、養老，參保繳費是享受待遇的前提。將養老等支出列入市民化成本是錯誤的。

對非戶籍人口來說，真正需要政府提供的只有義務教育，按2014年上海普通小學的標準，一個兒童在上海讀完小學初中，需要政府補貼20余萬元。正常的邏輯是，如果政府擔憂財政力、不愿意承擔非戶籍人口隨遷子女的義務教育成本，也沒有關系，只要允許市場主體提供義務教育服務、由隨遷子女自費入學即可。

但義務教育的特色之處在于市場準入嚴格限制，絕大多數學位是由政府直接提供的，民辦學校不僅少，招生也受政府指導，無法自由招生，非戶籍人口無法像醫療、養老那樣自費獲得。政府自己不愿意提供義務教育，也不允許市場提供，這才是問題的癥結。

其次，以直接稅來衡量市民對城市的貢獻是非常嚴重的錯誤。中國稅制以流轉稅為主，直接稅占比很少，營改增以后，僅增值稅一項就占全國稅收總額的50%。具體到上海，2014年上海的個稅占財政收入8.9%，是第四大稅種，前三項為增值稅、營業稅和企業所得稅，合計占財政收入的64%。這些稅收的創造者有戶籍人口，也有非戶籍人口，一個人在城市里衣行住食都會產生稅收，沒有近千萬的外來人口，上海怎么可能有這么龐大的稅收？

非戶籍人口除了貢獻稅收，還挽救了多數城市的社保。上海職工養老有969萬人參保職工（2014），其中農民工為347萬人，按最低繳費標準，這些人及其單位也繳納了364億元保險費，扣除了這些繳費，上海2014年基本養老收支從盈余184億元變成虧空180億元。而同期上海為隨遷子女義務教育（小學+初中）的財政支出不過125億元(2014年，筆者估算)，非戶籍人口對城市的貢獻要遠遠大于城市為他們提供公共服務的成本。

非戶籍人口市民化并不只會帶來成本，同時還有直接收益，對于絕大多數人口凈流入的城市來說，直接收益就遠大于成本，更不用說間接稅、基建的使用效率等隱性收益了。向非戶籍人口提供公共服務并不是城市的負擔，而是讓他們留下來為城市創造更大價值的必要措施。

(責任編輯：孫一元)