對地方高校法律援助機構參與青工維權的若干思考

祁建平

（肇慶學院 政法學院,廣東 肇慶 526061）

對地方高校法律援助機構參與青工維權的若干思考

祁建平

（肇慶學院 政法學院,廣東 肇慶 526061）

地方高校法律援助機構參與青工維權有利于化解矛盾，是法治建設的重要內容；它們人力資源豐富、服務成本低，且有實踐經驗可供借鑒。地方高校法援機構參與青工維權的困境在于其不被重視，經費短缺，缺乏專門場地，與實務部門溝通不暢，宣傳不夠。要走出困境，就必須轉變傳統觀念，完善資金籌措機制，為法律援助機構提供專門場地，強化與實務部門溝通銜接，加強宣傳，讓青工群體了解法律援助。

地方高校；法律援助；青工；維權

地方高校法律援助機構（以下簡稱“地方高校法援機構”）參與青工維權是一個學界關注不多但又頗具現實意義的話題。本文基于依法治國的時代背景，界定地方高校、法律援助、青工等核心概念，分析地方高校法援機構參與青工維權的必要性與可行性，指出地方高校法援機構參與青工維權的困境與出路。

一、基本概念厘定

為了更加清晰地討論分析我們的主題，有幾個本文中的基本概念必須被加以厘定，否則容易引起誤解。這幾個基本概念是地方高校、法律援助、青工。

“地方高校”是大家熟知的一個概念，但其內涵和外延目前并無權威解釋。這種情形，讓人想起中世紀歐洲神父奧古斯丁著名的哲學格言：“什么是時間?若無人問我，我便知道；若要我向詢問者解釋，我便不知道”[1]。“地方高校”也一樣，我們可以在一大堆名單中迅速指出哪些是地方高校，但是若問什么是地方高校，就不是一個很容易回答或者很容易達成共識的問題。

從構詞邏輯上看，“地方高校”這一概念是“地方”和“高校”的交集。按照約定俗成的理解，“地方”是與“中央”相對應的概念，“高校”是從事高等教育的學校。眾所周知，目前我國高校基本上按照人才培養層次、高校隸屬關系、重點建設項目等三個標準進行分類。在“泛行政化”的國情背景下，第二個標準具有容易理解又便于操作的優點，因此筆者也用此標準來定義“地方高校”。但是，僅用這一個標準顯然不夠，因為這樣就會將“高職高專”納入其中。這意味著，在對“地方高校”進行定義時，我們必須以第二個標準為主、以其它兩個標準為輔。如此，可將“地方”定義為“非各部（委）直屬的非高職高專的……。”至于“高等教育”，《中華人民共和國高等教育法》第二條則有明確規定“本法所稱高等教育，是指在完成高級中等教育基礎上實施的教育。”如此，我們可以把“地方高校”定義為：當下中國除各部（委）直屬院校及高職高專院校外的普通高等學校。厘定“地方高校”定義的理由和意義在于，地方高校的經費來源既不同于部屬院校、也不同于高職高專，而經費是決定高校法律援助機構參與青工維權的深度和廣度的重要因素之一。

在依法治國的時代背景下，法律援助是地方高校服務地方社會發展的重要途徑，也是地方高校提高學生實踐能力的重要途徑。

“法律援助”是個比較確定的概念，我們可以依照《中華人民共和國法律援助條例》（以下簡稱“法援條例”）第二條的規定，將其定義為“法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務”。當然，這一定義側重的是其內容；至于主體，過去很多文章的表述是政府設立的法律援助機構”，這種表述當然脫離了我國當下法律援助主體多元化的現實——地方高校法援機構出現和參與法援，正是法律援助主體多元化的表現之一。法律援助的另一個要素是援助對象，法援條例第一條將其簡單表述為“經濟困難的公民”。本文討論的，不是所有“經濟困難的公民”，而是其中一個特殊群體——青工。

在我國，“青工”是近年來作為“農民工”的替代性稱謂而出現的。之所以要替代，當然是因為“農民工”這個詞多數人認為含有歧視性成分，但更重要的是“農民工”作為一個概念過于含混。人們常常基于“城鄉二元”思維定式發問：“農民工”到底屬于農民還是工人？其實，何謂“青工”？按照字面意思解釋，當然是青年工人的簡稱，也就是指那些戶籍登記地在農村、進入城鎮從事各種體力勞動的青年務工人員。這一定義考慮了城鄉二元結構短期內難以消解的現實，強調工作內容是“從事各種體力勞動”、年齡段是“青年”。強調前者，是因為他們從事各種體力勞動時可能發生工傷、欠薪等維權事宜，強調后者是因為他們會遭遇其他年齡段的務工者不會遭遇的一些問題，諸如子女隨遷、教育、醫療、社保等等。

值得注意的是，2014年7月30日中共中央政治局會議審議通過的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中并未出現“青工”一詞，但使用了一個與青工”高度關聯、措辭更加規范中性的用語“農業轉移人口”。農業人口轉移，一個國家或民族從農業文明向工業文明轉變的歷史必然，也是擺脫傳統農業生產方式進而消解城鄉二元結構的歷史必然。但是，伴隨城鎮化進程的農業人口轉移是一個較長時間都存在的客觀現象，所以“青工”問題不會因為《意見》提出的“統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度”這一目標而終結。

據現有資料分析，官方文件似乎并沒有承認弱勢群體”這一概念，而代之“困難群眾”這一詞匯。2002年3月《政府工作報告》中使用了“弱勢群體”一詞，這是中國政府文件中首次出現這一提法。之后，“弱勢群體”這一詞匯鮮見于官方文件，常見于媒體新聞、學術文章之中。顯然，這一用語在外延上遠寬于“青工”，因為它不僅包括了“系統內轉移”——農業人口向農業內部各系統的轉移如種植業轉向養殖業等），也包括了“系統外轉移”——農業人口向農業系統外行業的轉移。可見，我們討論的“青工”與“系統外轉移”更直接。

二、地方高校法援機構參與青工維權的必要性與可行性

（一）地方高校法援機構有必要參與青工維權

1.青工維權的特殊性

（1）青工屬于弱勢群體，維權難度大。城市中異地務工的青工，多來自農村貧困地區，具有分散性、流動性。無論從社會地位還是經濟狀況來看，都屬于弱勢群體。

弱勢群體，英文表示為Social vulnerable groups，漢譯“弱勢社群”或“弱勢族群”，意指社會中那些因生理或社會原因而生活陷于困難的人群。學界一般把弱勢群體分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者是指因為明顯的生理原因淪為弱勢的群體，如兒童、婦女、老人、殘疾人等；后者則是指因為社會原因造成“弱勢”，如失業者、青工、上訪民眾、露宿者等。可見，青工屬于社會性弱勢群體。相對而言，青工群體常常表現為因競爭力有限、適應力不強、缺乏某些生活能力或環境因素，從而導致其遭受不同程度的壓抑、剝削或不平等的對待，以致在其權益遭受非法侵害時，因為社會地位低、無權無勢、無人脈關系，維權難度大。

（2）青工維權意識淡漠，權益易被侵犯；青工維權易于采取非理性方式

由于各種復雜原因，青工群體一般受教育程度低，文化知識貧乏，法制意識和維權意識相對淡漠。由于自然原因、傳統影響、與雇主存在隸屬關系、信息不對稱、經濟力量的差距、制度缺陷等因素，青工群體權益易被侵犯，常見的比如欠薪、工傷、遭受不公待遇等等。一旦權益遭到侵犯，他們易于走兩個極端：要么選擇默默忍受、自認倒霉，要么采取極端的非理性方式，甚至釀成群體性事件。報道青工因為討薪而跳樓、自焚、聚眾沖擊政府機關、阻撓建筑工地正常作業的新聞屢見不鮮，說明青工維權的正常途徑并不暢通，也說明了地方高校法援機構有必要參與其中，以幫助青工群體以法治思維和法治方式正確維權。

2.地方高校法援機構參與青工維權的必要性

（1）地方高校法援機構引導和幫助青工合理合法維權是法治建設不可或缺的內容。

黨的十八大以來，法治建設成為當代中國的主旋律。習總書記倡導提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，為當代中國法治建設注入了鮮活的內涵。地方高校法援機構引導和幫助青工合理合法維權，實際上就是將法治理念與要求落實在青工維權這一頗具社會意義的活動之中，推動“青工維權”工作在法治軌道上有序進行。

（2）地方高校法援機構參與青工維權，有利于化解矛盾

青工群體維權易于采取非理性方式，如果處置不當，就很可能將負面效應放大，釀成“新聞事件”。2014年12月24日山西太原發生女工討薪命喪派出所事件。青工王奎林之母周秀云幫兒子討薪，工地保安與其發生糾紛后報警，出警民警處置不當，發生周某非正常死亡。當地警方信息公布過于遲緩，沒有及時通報事件處置情況的進展，導致該事件引起輿論的普遍關注，成為一場“新聞事件”。

（二）地方高校法援機構參與青工維權具有可行性

1.地方高校法援機構參與青工維權有其獨特優勢

（1）人力資源豐富

目前我國地方高校中，不乏理論知識深厚淵博的法學專業教師，他們中有很多人不僅具有律師執業資格和律師執業證，而且具有獨立承辦重大疑難案件的豐富經驗，因此地方高校法學院系師資無疑是一支高素質的法律援助隊伍。在這些“雙師型”老師指導下，法學院系學生就是參與青工維權的主力。

（2）服務成本低

服務成本低、服務質量高，是地方高校法援機構參與青工維權的顯而易見的優點。地方高校法援機構的工作人員以學生為主，通過解答法律咨詢、代寫法律文書、出具簡單法律意見、代理民事案件等方式，在老師幫助下完成法律援助的各項內容。這種服務，一般不向當事人收取任何費用，也無需向參與法律援助工作的學生支付報酬或向指導老師另行支付工資，所以能夠發揮對經濟困難當事人的援助作用。

2.“985”、“211”高校的實踐經驗，可為地方高校法援機構參與青工維權提供借鑒

2003年7月21日國務院公布的《法律援助條例》是我國首部全國性法律援助法規，標志著我國法律援助工作進入了新的歷史時期。之后，全國一些“985”、“211”高校紛紛成立名稱各異的法律援助機構，例如北京大學的“婦女法律研究與服務中心”、武漢大學的“社會弱者權利保護中心”、復旦大學的“法律援助中心”、西北政法大學的“法律服務中心”、中國政法大學的“刑事法律援助部”等，都在法律援助領域里做出了自己的特色，取得了很大成績。這類機構以相應教學科研機構為依托，專業性強，優勢明顯。這些“985”、“211”高校的法律援助實踐，可為地方高校法援機構參與青工維權提供可以借鑒的寶貴經驗。

3.地方高校法援機構參與青工維權具有“一石二鳥”之功效

這里的“一石二鳥”是指既助青工維權，又拓展地方高校法學實踐教學空間。在很多地方高校法學專業的人才培養方案中，“法律援助”是一門課程，屬于實踐教學類課程。這類課程，除了常規的由學生解答法律咨詢、代寫法律文書、出具簡單法律意見之外，最能夠鍛煉學生實踐能力的莫過于具有律師執業證的老師帶領學生承辦法律援助案件。刑事案件中學生無法全程參與（例如會見犯罪嫌疑人或被告人、出庭辯護等），但是民事案件中學生的參與度大大提高。為青工維權提供的法律援助，從解答咨詢、代書、閱卷、協助出庭等諸環節中，學生能得到最充分的鍛煉。

三、地方高校法援機構參與青工維權的困境

（一）地方高校對法律援助工作不夠重視

很多地方高校因為種種原因，對法學實踐教學重視程度不夠，法律援助在培養方案中學時學分偏低，難以調動老師和學生深度參與的積極性。據筆者在廣東做過的調查，在很多地方高校法學專業人才培養方案的開課計劃表里，“法律援助”作為一門課程只有32學時。雖然指導學生進行法律援助所付出的勞動一點也不比常規課堂教學少，但計算教師工作量的時候要乘以0.5，也就是說法律援助作為一門實踐類課程，指導教師只能拿到16個學時的工作量。如此一來，許多教師對指導學生進行法律援助積極性不高，對于參與工作量更大的青工維權就更興味索然了。除此之外，各類教學評獎，通常傾向于那些發表教研論文、帶課門數或課時數較多的常規教學老師，很少考慮到指導法律援助進行實踐教學的老師，這種現象也折射出從領導到普通老師對地方高校法律援助工作不夠重視。

（二）地方高校法援機構經費短缺

“巧婦難為無米之炊”是我們耳熟能詳的古諺，它同樣適合于我們討論的主題——地方高校法援機構參與青工維權。目前，高校法律援助機構參與青工維權的資金來源并沒有明確的規定。司法部雖將國家財政撥款作為法律援助經費的主要來源，但沒有規定各級法律援助機構必須將法律援助經費列入年度財政預算，因此現有有關規定并不配套，無法建立起政府對法律援助工作的最低經費保障機制。至于地方高校法援機構，各級司法行政機關由于認識偏差，常常不會將地方高校法援機構與其它專門司法援助機構“一視同仁”，而地方高校由于辦學經費本來就不寬裕，也不會專門劃撥出經費用于法律援助，當然也就不會為地方高校法援機構參與青工維權留出專門經費。如此一來，地方高校法援機構經費短缺，就是一個常態，或者說是短期內幾乎不可能擺脫的困境。

（三）地方高校法援機構缺乏理想的場地

如前所述，由于地方高校法援機構參與青工維權不被重視，所以經費、專門場地都成為地方高校法援機構參與青工維權的短板。筆者調查發現，很多地方高校法援站沒有專門場地，或“寄宿”于法律系辦公室，或與法律診所“和諧相處”，有些則與“法律診所”、“立法基地”“三塊牌子兩班人馬共存一室”。不僅如此，法援站辦公室常常“淹沒于”諸多辦公室之中，缺乏相對獨立性，并不引人注目。校內其它二級學院老師學生并不知其存在或其功能，至于校外有維權需要的青工，很難知道在一座辦公樓內有可以幫助他們的法律援助工作站。即使由于偶然原因知道，也很難說服大門口的校衛隊員而進入校內，找到法律援助工作站，獲得他們所需要的法律援助。

（四）地方高校法援機構與實務部門缺乏有效溝通，銜接不暢

地方高校法援機構目前所面臨的尷尬是案源嚴重不足。造成這一困境的原因，一是校外有維權需要的“青工”很難找到“淹沒于”地方高校諸多大樓里的法律援助工作站；二是地方高校法援機構與法律實務部門銜接不暢。以筆者所在的肇慶學院為例，即便是校內師生也沒有多少人知道“肇慶學院法援站”在哪，校外有維權需要的青工更不可能主動找上門來。但主要問題是按照流程，一旦有需要法律援助的案件，肇慶市中級人民法院將函發給肇慶市司法局法律援助處，該處再將該函批給“肇慶學院法援站”。法援站拿到案件時，距法院開庭通常只剩一兩天。試想象一下，一兩天之內確定指導老師、組織學生討論案件、去看守所會見被告人兩次（肇慶市司法局規定，法援案件會見被告人不得少于兩次）、撰寫辯護詞、準備出庭材料等，匆忙之中走完過場就算不錯。

（五）地方高校法援機構自身宣傳不夠，有維權需要的青工難以獲得足夠信息

受傳統思維影響，人們對“宣傳”往往忽略。人們對“酒香不怕巷子深”的古訓深信不疑，但對“好貨還要勤吆喝”嗤之以鼻。深究之下，“酒香不怕巷子深”以“口口相傳”為特征，對應的是自給自足的自然經濟模式或計劃經濟模式；“好貨還要勤吆喝”則以快捷、迅速、大量的信息擴散為特征，對應的是市場經濟或信息社會，也就是說，這才是符合當下實際的信息傳播方式。沒有足夠量的宣傳，有維權需要的青工難以獲得足夠信息，他們也就不可能找到“淹沒于”地方高校諸多大樓里的法律援助工作站，去求助那里的老師和學生幫助他們解決遇到的難題。

四、地方高校法援機構參與青工維權的出路

（一）轉變傳統觀念，將法律援助定位為實踐教學的重要形式

轉變傳統觀念，意味著轉變重課堂講授、輕實踐教學的傳統教育觀念，明確法律援助在地方高校培養方案中的實踐課程定位，清除地方高校法援機構參與青工維權的制度障礙。任何變革與創新，都源于觀念的轉變。對于法學實踐教學乃至法律援助走出困境來說，墨守成規或者思想僵化是最大的障礙。這一障礙必須被克服。

當然，將法律援助定位為實踐教學的重要形式，不能只停留在口頭上，而必須做兩件最基本的事情：一是按照2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》以及2012年《教育部中央政法委員會關于實施卓越法律人才教育培養計劃的若干意見》的要求，制定或修訂法學專業人才培養方案和法學實踐教學實施方案，強化實踐育人環節，建立科學基礎、實踐能力和人文素養融合并舉的人才培養機制。二是明確法律援助作為一門實踐課程的定位，在學生學分、教師工作量計算上應和常規教學一視同仁，同時在諸如教學評獎之類關乎老師切身利益的事項上向帶領學生參與法律援助尤其是青工維權的一線教師傾斜。

（二）完善資金籌措機制，為地方高校法援機構參與青工維權提供經費支撐

目前，經費短缺問題嚴重困擾著地方高校法援機構參與青工維權這一具有法治意義的事業的推進。如何解決這一瓶頸問題?要明確經費來源的主要渠道和輔助渠道，前者應為政府，后者應為社會。正如有學者撰文所言：“縱觀世界各國法律援助制度，各國法律都把國家投入列為主要援助資金來源,其原因就在于法律援助作為對社會弱者維護自身合法權益的扶持，本質上是現代法制國家應承擔的一種國家義務”[2]。

目前，關于法律援助經費，政府財政預算中有預留，但少得難以調動高校老師參與法律援助，更不用說社會律師了。以肇慶市為例，承辦法律援助案件，端州區范圍內每個案件補貼200元，超出端州范圍（出差辦案）每個案件補貼400元，還要案件辦結以后去司法局簽領。結果，很多律師、老師等都因為怕麻煩而對法律援助“退避三舍”。可見，為地方高校法援機構參與青工維權提供經費支撐，必須大幅度提高承辦法律援助案件的財政補貼。當然，地方高校法援機構參與青工維權也是一種社會公共性事務，所以可以宣傳發動社會捐助法律援助資金，這是籌集法律援助資金的重要渠道；可以通過捐獻建立法律援助基金制度，專門用于地方高校法援機構參與青工維權的費用支出；可以建立專項提留制度，即從律師事務所、公證處、基層法律服務機構上繳費用中提取一定比例作為法律援助資金；也可以接受有關國際組織、外國機構、外國自然人為中國法律援助提供資金和物資幫助。

（三）為法律援助機構提供專門場地，方便師生參與青工維權

場地建設是地方高校法援機構建設的物質基礎和重要內容。沒有專門場地或者場地位置不理想，都會使地方高校法援機構參與青工維權的社會效果大打折扣。在場地提供方面要注意以下幾點：一是要有專門的場地，不要和其它機構、辦公室等共用，以保證它的專業性和獨立性；二是場地位置最好在校外，這樣既方便宣傳法律援助機構本身，有利于擴大社會影響，又方便有維權需要的青工發現并求助于法律援助機構，有利于強化和社會各群體的直接聯系和交流溝通。

（四）強化地方高校法援機構與實務部門的溝通銜接

目前，地方高校法援機構與實務部門溝通協調機制仍不健全，導致地方高校法援機構參與青工維權舉步維艱。要改變這種局面，必須從以下幾方面入手:一是強化與司法行政機關的溝通和協調。現行體制下，法律援助業務管理指導歸口司法行政機關，因此高校法律援助機構必須與司法行政機關有專門負責法律援助的內設機構加強聯系，爭取它們的支持；二是加強與法院的溝通聯系。目前，很大一部分法律援助業務來自法院指定，如果法院的指定函和開庭通知沒有給地方高校法援機構留出足夠時間，后者將無法組織學生參與其中，即使參與，也會是流于形式。三是要加強和政府其它部門（公安部門、勞動部門、衛生部門等）、社會組織（如工會、婦聯、消協等）的聯系，因為目前地方高校法援機構與這些部門或組織之間缺乏有效的銜接溝通機制，也是地方高校法援機構參與青工維權的障礙之一。

（五）加強地方高校法援機構自身宣傳，讓青工群體了解法律援助

在互聯網時代，地方高校法援機構加強自身宣傳的最有效的方式就是建立一個專題網站，這個網站應該承載法律法規（尤其是以《中華人民共和國法律援助條例》為核心的行政法規以及地方性法規等）知識普及、典型事例宣傳、法律咨詢等功能，為青工維權拓寬交流平臺。

[1] 哈特.法律的概念[M].北京:中國大百科全書出版社，1996：15.

[2] 何曉紅.地方院校參與農民工法律援助探析[J].襄樊學院學報，2006(1)：38-42.

Some Thoughts on Participation of Local University Legal Aid Institutions in Protection of YoungWorkers’Rights

QI Jianping
（College of Political Science and Law,Zhaoqing University,Zhaoqing,Guangdong 526061,China）

ract:The participation of local university legal aid institutions in the protection of young workers’rights is conducive to resolving contradictions,as is the important content of construction of the rule of law.They have abundant human resources and low service cost,as well as practical experience for reference.The plight of the legal aid institutions of local university involved in the protection of young workers’rights lies in its unimportant,shortage of funds,lack of special field and practice department communication as well as propaganda. To get out of the plight,it is necessary to change the traditional ideas,perfecting the financing mechanism,providing special field to legal aid institutions,strengthening cohesion and practice department communication, strengthening the propaganda for the young workers’groups to understand legal aid.

ords:local university;legal aid;young worker;protection of rights

D922.5

A

1009-8445（2016）06-0044-05

（責任編輯：李曙豪）

2015-11-14

中國共產主義青年團廣東省委、人力資源和社會保障廳2013年廣東青工教育研究院異地務工青年研究項目（GQy1326）

祁建平（1965-），男，甘肅徽縣人，肇慶學院政法學院副教授，碩士。