我國發展節能環保產業的戰略思考

裴瑩瑩，楊占紅，羅 宏，薛 婕，馮慧娟

（中國環境科學研究院環境與經濟研究室，北京 100012）

我國發展節能環保產業的戰略思考

裴瑩瑩，楊占紅，羅 宏，薛 婕，馮慧娟

（中國環境科學研究院環境與經濟研究室，北京 100012）

節能環保產業既是節約能源、保護環境、實施可持續發展戰略的重要物質基礎和技術保障，也是世界各國未來經濟發展中最具潛力的新增長點之一。本研究系統地界定了節能環保產業的概念及范疇，論述了節能環保產業的發展現狀及存在的問題，分析了節能環保產業“十三五”期間以及未來的發展趨勢，提出了促進中國節能環保產業發展的政策建議。

節能環保產業；發展重點；政策建議

1 節能環保產業的概念和內涵

節能環保產業是指為節約資源能源、保護生態環境提供物質基礎、技術保障和服務的綜合性新興產業[1]。根據《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》等文件，節能環保產業可以劃分為節能產業、環保產業和資源循環利用產業3個產業方向。具體內容見圖1。

圖1 節能環保產業范疇示意圖

2 節能環保產業發展現狀

（1）產業發展進入黃金增長期

“十一五”以來，特別是“十二五”期間，節能環保產業得到快速發展，產值由2008年的1.41萬億元增長到2013年的3.7萬億元，年均增長率超過20%，達到《“十二五”節能環保產業規劃》設定的年均增長15%的目標，并遠高于全球節能環保產業和中國其他產業的平均增長率。從業人數超3000萬人。隨著中國社會經濟的發展和產業結構的調整，節能環保產業對國民經濟的直接貢獻將由小變大，進一步起到改善經濟運行質量、促進經濟增長、提高經濟技術水平的作用，逐漸成為國民經濟的重要組成部分。2008～2013年中國節能環保產業產值見圖2。

（2）政策環境有力推動產業發展

國家高度重視節能減排工作，出臺了一系列推進節能減排的強力政策措施，拉動了節能環保的市場需求。特別是“十二五”期間，國家陸續發布了《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》（國發〔2012〕28號）、《“十二五”節能環保產業發展規劃》（國發〔2012〕19號）、《國務院關于加快發展節能環保產業的意見》（國發〔2013〕30號）等節能環保領域重大規劃和政策措施，發布了《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》及相關配套政策，并制定了《土壤污染防治行動計劃》。同時，實施了簡政放權、環保行政審批權下放等措施，目前已下放了4項行政審批事項，主要包括節能減排項目行政審批、廢棄電子產品回收資質審批改為后置審批、環境污染治理設施運營資質審批取消等；2014年底再次下放了4項，主要包括列入自動許可進口目錄的固體廢物進口許可、對地方制定嚴于國家排放標準的機動車船大氣污染物排放標準等。另外，實施了節能惠民工程和擴大了補貼范圍。這些政策措施的落實，促使中國高效節能環保產品市場占有率不斷增加，節能環保產業進入規范發展階段。

圖2 2008～2013年中國節能環保產業產值

（3）重點產業技術領域取得突破

“十二五”期間，我國節能環保產業技術水平不斷提升，加大自主創新研發力度。目前，干法熄焦、純低溫余熱發電等節能技術裝備得到推廣普及；環保產業與國際先進水平的差距不斷縮小，主導技術與產品基本滿足市場的需要，大型城鎮污水處理、工業廢水處理等已具備依靠自有技術進行工程建設與設備配套的能力，部分資源循環利用技術裝備達到國際先進水平，但部分高端設備與關鍵部件仍依賴進口。

（4）產業布局呈“東高西低”特征

目前，我國的節能環保產業呈現“一帶一軸”的總體分布特征，即以環渤海、長三角、珠三角三大核心區域聚集發展的沿海發展帶和東起上海沿長江至四川等中部省份的沿江發展軸，東部地區產業發展較快，中部和西部地區發展相對滯后[2]。余熱鍋爐、節能建材、高效電機和節能照明等節能關鍵技術、裝備和產品的龍頭企業分布較為集中，主要分布在北京、上海、江蘇、深圳、福建、廣東等東部地區[3]。

節能環保產業發明專利授權量分布也間接印證了節能環保產業的地域分布。2012年授權的節能環保產業發明專利授權量共計10,508件，主要集中在中國東部地區。在東部地區，節能環保產業發明專利授權量主要分布北京、江蘇、廣東、浙江、山東、上海、遼寧等省市，東部地區的授權量總和占節能環保產業國內發明專利授權總量的82%，在數量上占有絕對優勢；在中部地區，節能環保產業發明專利授權量主要分布在湖南、河南和湖北三省，西部地區主要集中在四川、陜西、和重慶三省?？傮w來看，東部地區節能環保產業發展較快，中部和西部地區節能環?？萍及l展水平較為薄弱[4]。

（5）節能環保服務業發展迅猛

節能環保服務業涵蓋節能環保技術服務、節能環保咨詢服務、節能環保設施運營管理、節能環保貿易與金融服務等眾多門類，是生產性服務業的重要組成部分，是節能環保產業中最活躍的行業。目前，節能環保服務業分別以節能服務業和環保服務業的形式隸屬于節能產業和環保產業。節能服務業是節能產業中的重點，2013年中國節能服務產業總產值增至2155.62億元，2015年突破3000億元，產值規模遠高于其他產業甚至高于節能產業的其他領域[5]。2005～2013年中國節能服務總產值見圖3。

圖3 2005～2013年我國節能服務業總產值

綜上，“十二五”期間，中國節能環保服務業將迅猛發展，發展速度遠高于其他產業，甚至高于節能環保產業的其他領域，2010年，我國環保服務業年收入總額約1500億元，2015年的產值將超過8000億元[6]，發展速度也高于環保產業的其他領域。

3 節能環保產業發展問題

中國的節能環保產業現已進入了加速發展階段，但總體上看，發展水平還較低，與需求相比還有較大差距。

（1）產業集中度較低

節能環保產業企業眾多，但企業規模普遍偏小，環保企業目前超過2萬家，但各主要領域尚未形成大型的龍頭企業，近90%都是小型企業，產業集中度低，小、散、弱的特征明顯，低水平重復建設現象依然存在，新技術開發、技術集成和設備成套化能力弱，缺乏市場競爭力，專業化水平低，難以形成規模效益[7]。小而散和資金不足又制約了環保企業的進一步發展，限制了市場的開拓，產業業績波動大，現有的骨干企業帶動作用有待進一步提高。同時，節能環保產業起步晚，技術研發投入少、強度低，多數企業處于產業鏈的下游，主要進行產品的集成及應用，而在上游核心技術、儀器、材料，以及成套系統方面，發達地區更具優勢，如2012年廣東省LED產業鏈中，處于核心技術環節的上游產業僅占2.9%，外延芯片在企業數量和產能方面均存在明顯不足。

（2）產業關鍵技術缺乏

以企業為主體的節能環保技術創新體系不完善，技術開發投入嚴重不足，缺乏自主知識產權的技術支撐，歐美節能環保企業的科技投入一般占銷售收入的15%～20%，而國內高新技術企業平均為2%，沒有形成創新驅動的發展模式，企業的整體科研實力特別是基礎研究領域長期滯后，一些核心技術尚未完全掌握，部分關鍵設備仍需要進口，部分已能自主生產的節能環保設備性能和效率有待提高。如，節能產品中，余熱鍋爐的部分關鍵合金鋼材以及配套件、半導體照明芯片制成設備和關鍵原材料目前仍依賴進口；水污染防治中新興處理技術或深度處理技術，如部分特殊污染物處理技術、膜深度處理技術、消毒技術等，關鍵部件與國際先進水平有一定差距，高端產品仍依賴進口；成套設備的系列化和成套化尚有較大的提升空間。大氣污染防治中，除塵所用的耐高溫、耐腐蝕濾料和特種纖維需繼續開發突破，脫硫成套設備、脫硝催化劑等基本依賴進口。環境監測領域中，大型精密儀器、在線監測技術設備基本依賴進口，特別是對超細顆粒物、溫室氣體、部分重金屬、低量程的SO2與NOx在線監測設備等的在線監測，缺乏核心技術。一些雖已實現國產化的節能環保設備性能和效率也有待提高。

（3）政策和機制不健全

“十二五”以來，我國陸續制定出臺了一系列法律法規和政策，極大地推動了節能環保產業的發展，但是仍然存在著政策缺失和機制不完善的問題。節能環保法規和標準體系不健全，相關立法空白，排污許可證管理條例、機動車污染防治條例等法規遲遲未能出臺。相關技術、產品標準缺失，重點用能產品能效標準、重點行業能耗限額標準和污染物排放標準等滯后。資源性產品價格改革和環保收費政策尚未到位。政府在信貸、稅收、技術創新、市場培育等方面沒有一套有力的鼓勵扶持政策，現有財政和稅收政策零散、不系統，優惠范圍和力度還遠遠不夠，而且有些政策反而對環保產業的發展有制約作用，企業融資困難，技術創新乏力。

（4）市場競爭秩序不規范

隨著節能環保產業市場化進程的加快，節能環保市場逐步放開，市場進入壁壘降低，但是與之相應配套的管理機制還不完善。由于缺乏有效的管理和規范，市場競爭秩序混亂，低價低質惡性競爭的現象還比較嚴重，一些國家明令淘汰的高耗能、高污染設備仍在使用；污染治理設施重建設、輕管理，運行效率低。例如，在市場利益的驅動下，一些垃圾焚燒企業低價競標、惡性競爭現象普遍存在。環境服務市場上，環評中介服務機構及環評師掛靠已成為行業的潛規則，環評服務的地方保護和壟斷經營等問題已嚴重擾亂了環評市場。

（5）服務體系尚不完善

節能環保服務業雖然近年來發展速度較快，但過度依賴政府，所占比重仍偏低，服務體系尚不完善。如，跨國企業在節能環保改造項目中，能提供節電、節水、節材、治污等“一條龍”服務，但是國內的企業提供的技術和服務有限，多數小型企業提供的技術和產品都是國外進口產品，或者是企業只能提供一項單一服務。截止到2013年底，中國采用市場化運營的城鎮污水處理廠占47%，政府投資與運營的城鎮污水處理廠占48.99%。合同能源管理、環?；A設施和火電廠煙氣脫硫特許經營等市場化服務模式有待完善，節能環保產業公共服務平臺尚待建立和完善，環境設施運營、環境咨詢、環境技術服務等領域相對薄弱，大型綜合性環境服務企業較少，節能環保服務中介機構尚未得到應有的發展，對環境保護支撐不足。環境服務業的社會化、專業化、市場化程度較低，經營模式也有待進一步提高。

4 節能環保產業發展趨勢預測

（1）逐漸成為國民經濟重要組成部分

隨著國家對環境保護的重視程度不斷加大及實現環境質量改善和減排目標的需求，中國節能環保產業的發展將迎來新的歷史機遇，大力發展節能環保產業將是大勢所趨。隨著“十二五”期間各項規劃的落實，未來5至10年節能環保產業將繼續保持猛增態勢。初步預測，全國節能環保產業產值“十三五”期間將保持年均15%～20%的增長率，到2020年，節能環保產業的產值將超過8萬億元，將成為國民經濟的支柱產業。節能環保產業規模發展趨勢見圖4、圖5。

圖4 全國2010～2020年節能產業規模發展趨勢圖

圖5 全國2010～2020年環保產業規模發展趨勢示意圖

經預測，到2020年節能產業產值將達到24,000億元。同時，未來節能服務業將穩步發展，產值年均增長速度將達到20%～30%。到2020年節能服務業產值將超過7000億元。節能技術和裝備、節能產品等其他節能行業的產值將超過16,000億元。

環保產業在未來一段時期也將保持年均15%～20%的增長率，以戰略性新興產業的姿態發展壯大，預計到“十三五”期末，即2020年，環保產業產值將超過5萬億元，其中環境保護產品和環境保護服務的增長速度將略快于其他領域，環境保護服務業占環保產業的比重將達到30%以上。

資源循環利用產業作為新興產業的重點方向，其增長率也將維持在15%以上。

（2）產業投資規模呈現穩定增長態勢

在環保標準逐步提高、排污收費制度逐步健全的同時，環保產業的生存模式開始改變，市場化進程加快，將從主要依靠政府投資的公益事業轉變為市場化產業運作的產業。環保投資的逐年增加，將對污染治理設施運行費用、環保產業、GDP增長、就業等方面有較為顯著的拉動作用。

“十一五”期間，中國環境治理總投資2.3萬億元，約占GDP1.35%，與發達國家高峰時期占GDP2.5%～3%的比例相比，還有較大的提升空間。1991～2012 年環境污染治理投資及占GDP的比重趨勢見圖6?！笆濉逼陂g，預計環保投資將逐年增加，根據“七五”以來的數據統計，環境污染治理投資占GDP的比例也在逐步增加，預計“十二五”為1.4%，“十三五”將達到1.5%，投資約達到6萬億元，比“十一五”增加1.5倍。

圖6 1991～2012年環境污染治理投資及占GDP的比重

（3）產品向標準化、成套化、智能化方向發展

節能環保產業涉及國民經濟的多個領域，隨著國家對節能減排的高度重視，重點用能產品能效標準、重點行業能耗限額標準、污染物排放標準等標準體系的建立健全，將直接引導節能環保產品的發展，使之標準化。節能環保技術將與信息技術相融合，將利用無線通信技術、物聯網等建立環境監控信息系統，并與3D打印技術結合，發展節能環保裝備制造業和建筑業；進一步向節能和污染減排的協同控制技術發展，重點發展環保設施節能技術、高效節能多污染物協同控制技術等。

節能技術與產品更加強調標準化、智能化和協同化。如重點開發鍋爐和電機的自動控制系統、100℃～300℃低品位余熱發電技術、高能效風冷螺桿熱泵技術、高效節能多污染物協同控制技術、適用于不同氣候條件的新型墻體材料等。

污染處理技術與設備更加強調高效和成套化、一體化。如重點開發高效除塵技術，控制細顆粒物，包括新式靜電除塵和電袋復合除塵技術等，煙氣脫硝技術及催化劑，柴油機尾氣凈化，脫硫技術實現成套國產化，膜技術、生物脫氮、污水處理一體化等。

資源循環利用技術更加強調高附加值、高提取率、高利用率的技術設備。如重點開發有價元素提純等資源化、高附加值再生橡膠、塑料成套設備、尚未規?；拇笞诠I固體廢物綜合利用、高利用率的再制造技術設備等。

（4）產品大規模生產，基本滿足國內供給

中國已形成了門類相對齊全的節能環保技術裝備與產品體系，已擁有一批較為成熟的常規節能環保技術裝備和產品，基本可滿足國內市場對常規環保裝備的需求。

在節能產品方面，將不斷降低生產成本，實現大規模生產和應用，進一步滿足市場需求。中國是高效節能電機的生產大國，產品主要用于出口，高效電機在中國的應用比例僅為生產總量23%～25%，國內現有存量電機中高效電機比重不到5%，成本過高是在中國推廣高效節能電機困難的主要原因?！笆濉睂⒔档蜕a成本，繼續擴大出口的同時，滿足國內需求。余熱鍋爐中除了部分關鍵合金鋼材仍依賴進口外，其他設施已基本實現了國產化，甚至部分產品的技術已經達到了國際領先水平。但由于企業數量較少，生產能力不足，導致供需缺口仍然較大?！笆濉逼陂g將逐漸實現節能產品的成套設計制造能力，推進節能產品的大規模生產和應用，逐步擴大自給能力 。

在環保產品方面，一部分繼續穩定實現全部自給，一部分在依賴進口的同時逐步擴大自給能力。除塵技術已達到國際先進水平，電除塵及袋式除塵技術水平位居世界前列，不僅可滿足國內需求，還出口至30多個國家和地區；脫硫等技術裝備逐步占據國內脫硫市場主體地位，整體設備國產化率超過90%；脫硝技術與設備目前主要需從國外引進，脫硝催化劑幾乎被外資壟斷，“十三五”在積極發展除塵裝備的同時，實現脫硫技術的成套裝備、脫硝技術與脫硝催化劑的自給能力。工業廢水治理常規技術已達到國際先進水平，污水處理成套設備和膜-生物反應器（MBR）材料等仍主要由外企提供，“十三五”將擴大膜制品供給能力，尤其是日處理污水萬噸以上項目的膜技術用品，自給率由不足四成要達到超過六成。

（5）以服務業為突破口帶動產業發展

節能環保產業中節能環保服務業將是未來發展重點?！笆濉逼陂g節能環保服務業將保持20%～30%的增長率，到2020年產值將超過2.7萬億元。此外，國家正在推進合同能源管理、合同環境服務、環境污染第三方治理等運營服務模式，節能環保服務業將從以往單一要素、單一環節的服務逐步發展為綜合節能環保服務業，其作為整合節能環保產業全產業鏈發展的龍頭，將在跨越式發展的同時不斷提高行業集中度。

中國節能環保服務業以合同能源管理為主要模式，合同能源管理項目近年來發展勢頭迅猛。在過去的10年，中國的合同能源管理項目投資規模年增速近60%，預計未來5年將保持16%～25%的年均增速。據預測，到2020年中國的合同能源管理行業投資規模將達到1857億元，年平均增長率為14%。同時，根據國家“十二五”規劃，2015年節能服務產業產值超過3000億元，其中合同能源管理項目的產值超過1500億元，據預測，2020年中國合同能源管理行業的產值為2821億元，行業前景十分廣闊[8]。

（6）節能環保技術成果轉化速度加快

為突出重點領域的關鍵技術，國家設立了多個科技創新項目，而且國家科技創新體系中更加突出環?？萍?，如“863”計劃、“973”計劃、國家科技支撐計劃等均設立了能源、環境領域，“十一五”期間國家啟動了“水體污染控制與治理”科技重大專項（簡稱“水專項”），經過多年的發展，環保領域技術成果已開始密集型轉化。如，水專項已由突破水體“控源減排”和“減負修復”關鍵技術進入第三階段的“綜合調控”成套關鍵技術；“863”計劃實施二十多年來，能源和環境技術領域的關鍵技術研究涉及高效半導體節能材料、煤制清潔燃料、污水、廢氣、固廢治理、土壤修復、環境應急等多方面；“973”計劃更加注重原始性創新，在節能和環境保護領域也已啟動了數十個項目?！笆濉逼陂g，這些課題在繼續攻克各項技術難關的同時，以往的研究成果也到了加速轉化階段。

5 “十三五”促進節能環保產業發展的政策建議

（1）健全法規標準體系，培育良好的市場環境

健全節能環保產業法律法規，完善《節約能源法》《環境保護法》（2014）的相關配套政策。構建節能環保技術產品標準體系，建立節能環保產業統計核算體系、逐步提高重點用能產品能效標準、重點行業能耗限額標準和污染物排放標準等。健全節能環保產業市場準入制度，完善各類節能環保企業資質認定和特許經營權制度；加強固定資產投資項目節能評估和審查制度；改革環境審批制度，重構環境影響評價制度等相關制度。完善市場監管體系，整頓和規范市場秩序，制定違規處罰機制，形成反向約束。

（2）完善經濟激勵政策，促進資源合理配置

建立碳排放權、節能量和排污權交易制度；推行政府購買環境服務的模式；加快有關工業污染第三方治理政策的制定及相關環保產業政策的修改；對節能投資利用市場化機制實行股權激勵。進一步完善和落實資源價格形成機制，推進建立上、下游價格聯動機制；設立節能環保產業專項扶持引導資金，完善財稅、用地等優惠政策，對技術研發、設備購置和裝備制造以及鼓勵類項目給予優惠；對不符合節能環保要求的企業和項目在財稅、貸款等方面予以限制。

（3）推進節能環保服務業發展，健全服務體系

大力發展節能環保服務業，重點發展節能減排投融資、能源審計、清潔生產審核、工程咨詢、節能環保產品認證、節能評估等節能環保服務模式。鼓勵結合改善環境質量和治理污染的需要，開展環保服務活動；發展系統設計、成套設備、工程施工、調試運行和維護管理等環保服務總承包。加強節能中介服務機構建設，支持節能技術服務機構創新服務模式、拓寬服務領域；各行業協會要協助政府做好行業節能管理、技術推廣、宣傳培訓、信息咨詢等工作。

（4）強化產業技術支撐，完善環境技術轉化政策

鼓勵企業與相關管理部門、科研單位和高校等機構合作，建立產業聯盟以及政產學研聯盟，實現產學研一體化。設立節能環保國家工程研究中心和重點實驗室，充分發揮國家專項資金的作用，增加科研經費，增大對關鍵技術、成套裝備攻關力度。開展節能環保技術評價-篩選-驗證制度，建立環境新技術、新產品示范轉化推廣應用機制，加快環保技術的產業化進程。加強技術國際合作，培養科技創新、工程技術高端人才。

（5）注重節能與環保的協同效應，推動與信息產業的融合

注重節能與環保的協同效應。配合《大氣污染防治行動計劃》開展霧霾綜合治理，實施切實可行的節能措施；結合污染物總量控制目標等相關政策，出臺區域煤炭消費總量控制方案；重視降低污水處理和煙氣治理等污染防治設施的運行能耗，發揮節能減排綜合效應。注重節能環保與信息產業的相融合。與遙感、地理信息、衛星定位系統等融合，突破節能環保管理實踐和地域限制；利用無線通信技術等建立環境監控信息系統，實時收集準確監控數據；建設專業信息平臺，完善信息采集、反饋、發布系統，及時更新節能環保產業相關信息。

[1]張嫄.東北三省培育發展節能環保產業的評價研究[J].建筑與文化雜志，2013（4）：80-82.

[2]孟偉，羅宏，呂連宏，等.中國戰略性新興產業發展報告（2013）之環保產業篇[M].北京：科學出版社，2013.

[3]孟偉，裴瑩瑩，羅宏，等.中國戰略性新興產業發展報告（2015）之節能產業篇[M].北京：科學出版社，2015.

[4]國家知識產權局規劃發展司.戰略性新興產業發明專利授權統計分析報告[R].2013.

[5]李博洋，顧成奎.我國節能服務業發展現狀與展望[J].中國科技投資，2011（10）:31-34.

[6]環境保護部，發改委，國家統計局.2011年全國環境保護相關產業狀況公報[Z].2014，4.

[7]孟偉，楊占紅，羅宏，等.中國戰略性新興產業發展報告（2015）之環保產業篇[M].北京：科學出版社，2015.

[8]據前瞻產業研究院.2014-2018年中國合同能源管理（EMC）行業發展前景與投資戰略規劃分析報告[R].2014.

Strategic Thinking on Development of China’s Energy-saving and Environmental Protection Industry

PEI Ying-ying,YANG Zhan-hong,LUO Hong,XUE Jie,FENG Hui-juan

X324

A

1006-5377（2016）01-0013-06

項目來源：中國工程院重大咨詢項目“十三五”戰略性新興產業培育與發展規劃咨詢研究。