智庫熱中的一點冷思考

■ 沈固朝

南京大學信息管理學院 南京 210023

智庫熱中的一點冷思考

■ 沈固朝

南京大學信息管理學院 南京 210023

【智庫簡介】中國南海研究協同創新中心是首批國家協同創新中心之一（高等學校創新能力提升計劃）,由南京大學牽頭，在外交部、海南省、國家海洋局的支持下，聯合中國人民大學、海軍指揮學院、中國南海研究院、四川大學、中國科學院、中國社會科學院以及廈門大學、浙江大學、中山大學等加盟單位于2012年10月成立，目標是圍繞南海權益維護、資源能源開發、區域和平發展而在人才培養、學科建設和科學研究三個方面進行協同，是我國綜合研究南海問題的重要智庫。中心下設的平臺包括：南海法律研究、國際關系研究、南海史地與文化研究、南海周邊國家政治經濟社會研究、南海環境資源與海洋權益研究、南海動態監測與形勢推演、南海地區航行自由與安全合作研究、南海輿情監測與國際交流對話、南海問題政策與戰略決策支持。

黨的十八屆三中全會提出科學執政、民主執政、依法執政后，決策權過分集中的體制性弊端有了一定程度的改正。很多政府部門已經重視了科學決策的程序，注意啟用專家咨詢以降低決策風險，提高決策的正確性。那種決策者既能決策，又能執行，還管監督的所謂“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現象有所遏制。不斷高漲的智庫熱，反映了這一趨勢，這無疑是一件好事。

決策是一種“謀”“斷”的結合，如果將“謀”比作專家的獻計獻策，則“斷”就是篩選大量信息后的“拍板”。因此，為盡可能減少決策失誤，政府決策要依賴于兩個系統，一是被稱為“智囊團”“思想庫”“顧問班子”的智庫體系，包括政府智庫、高校智庫和行業智庫,另一個是信息系統，包括各級信息中心、統計部門和情報所，他們的主要任務是提供決策所需的數據和信息。兩者作用互補，不可偏廢，前者是在“謀”的過程中為輔助決策提供智力和知識支持，后者是在“斷”的時候為政府定策提供信息和情報支持。專家不僅自己要提供決策所需的知識，也要協助決策者對大量信息進行加工和鑒定，幫助減輕決策的認知負擔。

但在當前智庫熱的形勢下，我們對前者強調的多，對后者關注的少。不少決策失敗或施策低效的例子表明，我們不缺乏專家咨詢，決策程序也是完備的，但卻缺乏反映客觀實際的信息和在此基礎上分析所得到的情報。

智庫系統盡管各有特色，總的特點是用專家和有經驗的業務人員頭腦里的知識為決策者獻計獻策、判斷運籌，設計方案，尋找解決問題的癥結和預測未來。然而，在決策涉及的各方利益訴求的博弈過程中，如何平衡“方方面面的因素”？如何保證“客觀獨立”？按什么原則決定重大行政決策提出的程序？各種方案比選的標準是什么？如何取舍不統一的專家意見？決策執行的效果如何評定？決策監督如何有效進行？回答上述問題，僅靠專家的知識和經驗是不夠的。

例如，對一般項目投資和建設的可行性研究主要是對新建、擴建、改建等工程進行綜合調查研究,從而論證項目在技術上是否先進、實用、可靠;在經濟上是否合理、能否盈利;在未來發展戰略上是否滿足將來的需要，需要大量的信息調研和綜合分析。

再例如，我們在發展戰略性新興產業時，已經面對著90%的地區在發展新能源、新材料、電子信息和生物醫藥工程；80%的地區在節能環保型產業項目；60%的地區選擇生物育種工程；50%的地區在做新能源汽車……[1]我們是否考慮了有效需求？投資市場的風險？技術的不成熟？產業鏈如何？資源、基礎和人力資源又如何？若干年后形成過剩的產能，或面臨同質產品的價格競爭該怎么辦？這些也都必須有大量的信息調研和情報分析為基礎。

再例如，生態環境及災變問題直接涉及項目管理決策、生態建設與功能建設、生態效益與經濟效益等一系列矛盾。解決的途徑很重要的一點是必須作災害風險評估,甚至要借鑒非優控制的“不可行性”論證，從可能失敗的角度，大量搜集各有關部門和事例中的失誤信息，以便從根本上減少和避免投資決策失誤及評審遺漏。可是，到目前為止我們的大部分評估和論證都是在進行“可行性”論證。

“短平快”的專家會評和通信評審很難展開詳盡的調查和情報分析。整治城市交通問題，咨詢專家可以將問題歸結為規劃布局的不合理、路網結構的不科學、供求結構不對稱、治理結構不成熟等。但這些制約性因素需要大量反映客觀實際的數據對道路、車流、人流、車位的空間和時間分布進行分析，才能使路網建設、交通監管、流量疏導、停車調控、收費和相應的配套服務的決策有針對性[2]。2014年，“出租車罷運”事件在全國各地發生了多起，2015年停運事件的繼續并非不可預計，加上為迎接某大型賽事活動而相繼新增的出租車、打車軟件的興起、專車服務的出現、份子錢的提高、相關政策舉措的出臺等已經釋放出了足夠的危機信號。從情報的視角而言，通過信息搜集和分析，引起警覺或發出情報預警，早采取一些措施，從而避免類似的事件一再上演在很大程度上是可能的。

我國各級政府現在都有許多信息供應的渠道——政府信息中心、統計局、社科院、高校、圖書館、政研室、輿情和調查機構等等，有大量的報告、調研等信息產品涌向政府各級決策部門，更有數量龐大的數據庫、網站、平臺可供利用。我國有多達80%的社會信息資源掌握在政府部門手中。可以說，各級政府不缺信息，但是缺乏情報，尤其在重大決策問題上缺乏情報研究。從某種意義上來說，大量決策失誤事件，是與沒有情報參與有關的。

當前，政府已經注意到建立監督機制來保障政策的執行，包括行政監督、法律監督、媒體監督、網絡監督和追責制度。但對情報監督介入施策過程缺乏應有的關注。所謂情報監督，是通過對執行階段的細化，不斷搜集施策中釋放出的信息，與原計劃進行對比評估并及時反饋，保證執行的正確性和有效性。執行結束后，需要對決策結果進行反思和評估，總結并提出改進措施，檢查在決策鏈過程中是否出現失誤，需要注意哪些問題，以最終達到降低、遏制失誤發生的目的。盡管政府的文件中規定需要社會力量的參與，但是真正進行跟蹤評估的仍然是政府內部機構，這樣就很難保證監督評估的公正性與客觀性。行政監督、法律監督、媒體監督和網絡監督等都離不開信息搜集和情報分析。情況收集不上來，怎能發現問題和全面評估？怎能落實追責制度？情報在施策中的監督作用就是要確保上述監督的針對性、準確性和有效性，把決策建立在更為客觀的基礎上，提高決策效率與效能。從這個意義上講，情報監督是一種程序性的保障，監督并不是目的，而是一種手段，目標是對決策失敗的預防或阻斷。為此，僅僅讓情報“服務”于決策是不夠的，必須讓情報工作具有參與權、話語權和監督權，其功能涵蓋補充、提醒、預警、保全、質疑等，通過跟蹤項目的執行，及時發現執行的瓶頸，調查決策無法執行的根本原因，提升施策者的執行力。

從這個意義上來說，決策并不是一個瞬時工作，而是一個鏈環，一個包括了定策、施策、評策不同階段、環環相扣、不斷調整，不斷評價和修正的動態過程，也是獲取反饋信息、調整方案的再決策過程。由于決策主體的認知偏差、決策的體制性缺陷、內外部環境的變化、利益相關者的影響、決策層與執行層之間的信息溝通障礙等等因素，定策時的問題會在施策階段暴露出來。決策者需要獲取政策執行過程中的大量相關信息，并且將這些信息轉化為評估與糾錯的依據，及時發現彌補決策前所忽視的問題，及時監督和斧正偏離既定目標的行為，為糾錯機制提供可行的方案，這些都是智庫或專家較少關注的方面。

在評策方面，也亟需信息工作的介入。不少專家咨詢會或評審會，主要依據個人知識，觀感式、即興式、片段式地發表意見，缺乏有規劃、系統和持續的調查，就深入程度和精細程度而言，與國外的調查有較大差距，與國家的要求也極不適應。每年國家都有數額巨大的項目投入，缺乏詳實的調查數據，導致無法了解這些投入究竟發揮了多大作用。智庫畢竟不是“點子公司”，如果建言獻策僅滿足于這一層次，無異于用“專家拍腦袋”代替“領導拍腦袋”，將可能使科學決策走回流于形式的老路上去。

提升決策機制中的信息參與程度，目前面臨三個主要問題：第一，因慣性思維、組織制度、經驗主義等個人素質等因素的影響，決策主體缺乏對信息和情報的認知力；第二，信息質量問題，包括信息虛假、失真、無效、不全面、不及時；第三，面臨大數據時代，信息量的急劇膨脹和分析、加工難度的矛盾，而信息收集更多地依賴各類官方、準官方、非官方機構，在一定程度上代替了決策主體和智庫進行信息收集和加工處理。目前，我們的信息系統在為政府提供情報方面還有很多欠缺，與國外的差距也很大。構建協同高效的政府情報服務體制，整合信息資源，聯通信息孤島，提升信息處理效率，將信息提示為決策所需的情報，成為決策科學化的關鍵之一，這一切還有很多工作要做。為此，需要改變以往政府、企業、高校、研究機構的情報部門各自為政、各取所需的工作模式，實施相對集中的管理，提高情報工作人員的水平，拓展情報的收集渠道，采用先進的技術和手段，形成一個規范化的政府情報體系。做到這一點，需要一個協調機構，這個機構既要熟悉政府機構的運作，又要了解各種渠道流向政府的信息，并制定有關情報政策，以便協調政府內部和外部的信息機構，疏通信息交流的渠道，減少信息壁壘，從戰略高度規劃如何整合各方面的信息資源，指導信息在政府內部的有序流向。

2015年1月，筆者以企事業單位或政府部門工作人員為對象進行了訪談和問卷調研。被調查者認為，任何只要是為決策服務，為決策建言的信息搜集和情報分析，均須納入決策流程。而要有效地讓情報介入決策流程，最需要進行的是制度建設。只有通過立法或建章立制強制性地將情報工作嵌入到決策流程中，才能確保情報參與決策。正確的情報觀對推動這一工作有一定的促進作用，但不是決定性作用。為此，可否參照較成功的例子考慮：第一，對現有情報研究相關機構的資源與服務功能進行調查，根據各機構的優勢和特點構建政府情報體系的基層組織，并確定各自情報工作的重點范圍、對象、目標等，建立相關保障制度；第二，設立專門的行政掛靠型的政府情報機構（事業編制），可以掛在辦公廳這樣的綜合性單位，也可以考慮在信息基礎較好、具有人才優勢的信息中心等單位，隊伍的組建既要包含情報的專業人才，又要包括專業技術人員，專兼職搭配；第三，發揮現有機構的特點和優勢，負責情報規劃。基礎信息比較雄厚的，可發展情報的信息采集和加工服務功能；分析研究能力突出的，可借助其對情報專題進行深入研究，按服務對象、服務內容，服務形式等進行劃分，以實現更有針對性、更加個性化的情報服務。

《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》[3]將“功能完備的信息采集分析系統”作為智庫的基本標準之一，強調增強智庫的調查功能，這是極具戰略眼光的。如果我們在智庫建設中充分考慮了這一職能，在決策、施策和評策中充分發揮信息情報的作用，則專家的咨詢作用將如虎添翼，智庫的建議也將會落到實處。

[1] 九三學社中央. 關于促進戰略性新興產業健康發展的建議[J]. 中國科技產業, 2011(03): 33-35.

[2] 論文網. 關于治理城市交通擁堵的建議[EB/OL]. [2012-03-04]. http://www.xzbu.com/2/view-454517.htm.

[3] 中國記協網. 《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》全文[EB/OL]. [2015-01-21]. http://news.xinhuanet. com/zgjx/2015-01/21/c_133934292_2.htm.

2016-02-15

2016-03-29 本文責任編輯：呂青

沈固朝，南京大學信息管理學院教授，中國南海研究協同創新中心副主任，E-mail: sgc@nju.edu.cn。