公共文化服務體系共建共享的社會動因與路徑選擇
——基于文化治理的視角

王謂秋，任貴州（河海大學公共管理學院）

公共文化服務體系共建共享的社會動因與路徑選擇
——基于文化治理的視角

王謂秋，任貴州
（河海大學公共管理學院）

公共文化服務體系共建共享作為文化治理效能拓展的實現途徑，在國家、政府、社會及公民層面存在著差異化的運作慣例，并逐漸演變為改革治理機制的社會動因。進一步完善共建共享機制，一方面要將治理引入公共文化服務，不斷培育社會力量，打造共建基礎。另一方面，制定多元協作規范，統籌城鄉發展，保障共享實現，不斷探索“文化中軸式”社會治理的實踐路徑。

公共文化服務體系；共建共享；文化治理；公共理性

公共文化服務體系構建涉及利益整合、區域協調、政治認同，其根本目的在于推進文化資源高效利用與公眾文化生活水平的提升，而這恰恰屬于文化治理內在邏輯的外部表狀。如何優化公共文化服務體系來適應文化治理的發展需要，服務體系應借助何種機制來凝結不同社會主體對公共文化建設的內在訴求，此類議題的討論對于促進我國文化事業發展及公民社會成長具有重要意義。共建共享作為公共文化服務體系構建的模式選擇，其內含的利益協調與區域協同功能為實現整合文化資源、融合價值訴求的文化治理目標提供契機，并逐漸成為迎合社會需求與民眾夙愿的新命題。公共文化服務體系共建共享與文化治理“認同、疏導、規范”的價值導向相契合，深入研究公共文化服務體系共建共享助推文化治理的內在機理與路徑選擇，有利于理順機制構建與治理效益的內在聯系，明晰文化治理的運作邏輯與實現策略，以增進人民福祉，促進社會和諧。

1　公共文化服務體系共建共享與文化治理的基本內涵

公共文化服務供給是一個建構公共理性的過程，通過完善文化服務體系與推行文化政策對公共選擇做出價值規約與引導，為多元社會主體在公共文化領域尋找共存與協同的基礎。公共文化服務體系是城鄉公共文化服務的運轉框架，關于其內容與特征的描述，國內學者幾乎達成一致：公共文化服務體系包含文化服務設施、文化組織與人員、文化活動、文化事業經費等，其特征主要表現為公平性、多樣性、便利性與普及性。然而，公共文化服務體系的主體之爭在既有研究中卻得到較多討論。基于對國外經驗借鑒或對國內公共文化服務發展局限的考評，時下學界主要有國家化與市場化兩種指向。如齊勇鋒、李平凡認為公共文化服務是與經營性文化產業相對的概念，體系構建理應由政府獨立承擔，以保障公共文化服務供給的公正與均等。［1］而顧金孚認為政府供給所引發的供需非對稱性與效率低下的弊端給服務效能提升帶來梗阻，他主張將市場化模式引入公共文化服務體系的構建過程，以彌補政府失靈，滿足民眾多層次文化需求。前者以經濟學式分析將公共文化服務歸類于公共物品，從公共物品的三性［2］出發闡釋其供給主體的唯一性。后者以管理學式的概念進一步拓展了公共文化服務的內涵，將其作為社會互動的方式之一，并探尋利益相關者的權益指向。這兩類分析的爭論焦點在于公共與公益的界定標準，在筆者看來，公共文化服務體系構建主體選擇的關鍵在于明晰“公共文化服務”與“公益文化事業”的關系。盡管二者有較大程度的重合，但前者更強調對市場主體的吸納，重視社會的參與，通過體系共建最大限度地協調公私關系，是社會互動的有效形式。

在公共文化服務體系構建中，政府、市場、社會（社會組織或非政府組織）都應是體系運轉中必不可少的要素，而充分提高體系構建效能的關鍵在于各個主體的職責或角色扮演得到科學界定，即如何劃分或定位各自在建設公共文化服務體系中的作用邊界。［3］長期以來，公民被視為公共文化服務的被動享用者，其主動參與文化建設的主體性價值往往遭到忽視，然而公共文化服務體系構建不僅是供給主體提供何種服務與如何提供服務的問題，更應是作為需求主體的公眾如何表達文化訴求、參與文化創造的問題。因此，實現公共文化服務體系共建共享是解決公共服務供給與經濟社會發展不平衡問題的策略選擇，也是滿足城鄉居民多元精神文化需求、緩和供需矛盾的現實路徑。共建共享是社會主義的基本原則與基本特征，其價值指向在于不同區域間文化資源的開放互通和服務供給主體間的協同合作，同時在內涵上也囊括了不同區域和各社會主體分享公共文化服務體系經濟與社會效益的機會均等性，即全體社會成員對公共文化活動、資源與發展應共同承擔起參與、支持與維護的責任。可以說，共建共享是“以人為本”的科學發展理念在文化發展領域的具體體現，也是公正平等價值理念在公共文化領域的延伸。［4］實現公共文化服務體系共建共享的關鍵在于公眾文化訴求的表達與多元參與共識的達成，這最終都涉及社會資源的投入與調配、文化權益的劃分與界定，并可以在治理的框架下進行解讀。

治理是實現一定社會政治目標的手段，相對于國家的統治體制而言，治理體制更多體現工具理性。［5］國家通過完善治理體系，提升治理能力來達到協調主體關系、規范社會秩序的目的。而文化本身所具有的認同、融合、規范和調諧作用使其內含的治理特性不斷顯現，且文化治理的工具理性已較早地得到發現與挖掘，我國古代就有“古人結繩而治，后人易之以書契”的描述，文化得以創造與生產的目的在于疏解、溝通社會關系，并為社會發展提供一套相對穩定、社會公眾接受并認同的思想價值體系。文化治理功能的研究場域更多地存在于社會之中，社會共同價值的構建、矛盾沖突的協調和發展方向的引導都與文化有著密切關系。從社會整體上看，文化治理的社會控制與導向功能對政治、經濟等其他治理單元產生影響，而在社會個體與群體層面，文化治理主要表現為其對德性、行為的塑造與規訓。因此，文化治理涉及認同建構、利益協調與資源整合，是社會治理過程中，多元化主體借助文化手段、發揮文化的社會治理功能解決社會中存在的各種問題和失范，最終實現善治的活動。［6］而由于文化的“嵌入”，公共文化服務所具備的意識形態前置性、演化性和再生產性決定了其研究內容不能一般地等同于經濟學意義上的公共產品與服務，其內含的治理特性決定了服務效能的評價不僅限于成本效益分析，還應將公共文化服務的社會治理效果作為衡量標準，重視公共文化服務對公民理性與公共價值的規約。

2　公共文化服務體系共建共享的社會動因

公共文化服務供給是一個多元互動的過程，這一互動涉及國家、政府、社會和公民，各主體通過參與公共文化服務體系構建追尋自身的價值訴求，并由此產生行為慣例。公共文化服務體系構建過程包含的文化治理、政績顯現、公共性培育與文化權益實現的行為慣例構成了公共文化服務體系共建共享的實踐動因。

2.1國家的慣例：文化治理

公共文化服務供給作為國家公共文化事業的重要構成，是國家履行文化職能的體現。公共文化服務具有積極的外部效應，主要表現為對意識形態的建構作用、對經濟社會的調諧效應和對區域發展的推動作用。通過公共文化服務體系的構建，國家逐步實現了從文化事務管理向文化現代化治理的轉變。文化作為一種社會治理方式，開始成為保障國家凝聚力、提升國家生命力、完善國家發展力的軟要素，這也形成了實現公共文化服務體系共建共享的現實基礎。（1）以公共文化服務體系為框架和規制，國家通過供給文化服務向社會輸送社會主義意識形態價值，以完成對社會的統攝，共建共享正是這一意識價值的核心。（2）共建共享促成政府各部門間信息資源共享，提升行動效率，破除官僚體制下“有組織不作為”的“路徑依賴”。此外，政府在參與公共文化服務體系共建共享過程中，與市場、社會（社會組織、非政府組織等）建立起有效的合作規制，并形成網絡化的社會治理結構。（3）文化治理下的區域文化資源調配，在縮小區域差距、提高均等化效率上的作用不容小覷，深層次上對公共文化資源的區域共建與共享也具有強化功能。

2.2基層政府的慣例：政績顯現

基層政府是公共文化服務供給的具體實踐者，也是國家與公民社會價值溝通的橋梁。基層政府參與服務供給的方式與策略差異將對體系構建效能產生不同影響，反過來，服務效能高低決定著公民享用效果的好壞，并以此為基礎形成對政府公信力或合法性的價值判斷。然而，國家層面的文化治理要求似乎對基層政府的行動慣例影響不大，“我國基層政府的管理仍然是自上而下的官僚體制，此種體制雖能在一定程度上保證組織的運轉效率，但‘人治’色彩濃重，并趨向于形成封閉式的組織規制。”［7］在這種自上而下的封閉式組織規制下，公眾文化訴求往往難以表達，甚至遭到忽視。基層公共文化服務內容來源于上級政府的供給目錄，其自身缺乏主動性與現實性，公眾實際需求對服務供給取向并未產生實質性的促進效應。此外，改革開放30多年來的高速經濟增長形成了政府“政治錦標賽”［8］式的運作邏輯。對數字化績效的崇拜使得基層政府自利傾向凸顯，利益豐厚領域出現“越位”，利益糾結領域產生“錯位”，利益寡淡領域形成“缺位”。在政績凸顯攜帶的部門利益的刺激下，公共文化服務供給與需求嚴重脫節，公共文化服務體系構建往往成為表象，其根本目的在于借公共文化服務供給之機謀取經營利好，文化服務的公共性大打折扣。

2.3社會的慣例：公共性培育

因文化的“嵌入”，公共文化服務生產完畢向社會傳輸的過程中，服務接受者會根據自身社會處境（地位、價值和知識）做出相應的價值判斷，而公共文化產品所攜帶的意識要素也會與接收者自身的價值觀產生碰撞，由此形成公共文化產品內涵價值對社會主流價值的規訓與育導，從而達到對社會進行公共性培育的目的。而其主要實現路徑是將公共文化服務利益相關者納入體系構建行列，以促成社會主體間的良性互動。從“社會資本”角度來看，“社會管理不是政府對社會事務的管制，更強調社會對于社會事務的管理，它應該是社區、社團、社會組織、企業等各種社會單位、團體和個人對社會公共事務的共管共治”。［9］作為社會公益事業發展的重要內容，公共文化服務體系的構建必須重視各參與主體間利益關系的協調，建立廣泛的社會信任，形成覆蓋城鄉的文化服務共建共享網絡，而這無論對個人、對團體還是對整個社會都是一種潛在的資源要素。但這一愿景的實現有賴于社會的不斷修繕，相對于力量不斷拓展的政府部門，我國市民社會發展依舊緩慢。以社會組織為例，由于內部管理機制不健全，其承接公共服務的能力“先天不足”，又因受到政府及相關部門的外部抑制，其發育成長“后天畸形”，嚴重阻礙政府的職能轉承。此外，公共文化服務各供給主體間的角色定位與職責劃分并不明晰，共建完成后的利益分配也須再做考詰。

2.4公民的慣例：文化權益

以登哈特為代表的憲政主義者利用新公共服務理論對當代公民社會關系進行價值改造，在肯定政府服務本質的同時確立了公共利益在政府服務中的中心地位。以此為理論基礎，學界對公共文化服務領域的公民權進行了多方研究，并將文化權益引入公共文化服務體系，認為文化服務與產品供給的主要目的在于追求文化利益分配的最大社會正義效果。正如王列生所說，文化權益是國家文化治理框架的支撐點，是公民享受服務成果、參與文化活動、進行文化創造以及文化成果得到保護的核心要素，并逐漸成為公眾參與體系共建的內在驅動。［10］與此同時，民眾對公共部門價值認同的構建也潛移默化地存在于公共文化服務供給與消費的鏈條之中，而這一認同能夠維持的關鍵在于民眾文化訴求得以表達和回應，文化權益得以保護和延伸。換言之，公共文化服務的供給應以文化治理的高度展開，協調供給消費關系，并將共建共享引入體系構建，增強政府、市場、社會與公眾的互動，從而催化新型公民社會關系的產生。從我國當前的公共文化服務供給結構來看，公共部門依舊占據著資源分配的主要角色，這種精英決策模式雖能保證公共產品的供給效率，但民眾普遍被排斥在決策系統之外，公民自身的文化創造力遭抹殺。此外，民眾在公共文化參與上仍存在明顯的地區與階層差異，農村依舊是公共文化服務供給的薄弱環節，由此形成的文化鴻溝已然影響到城鄉居民的文化交流，給我國破除城鄉二元體制帶來新的困難。

3　推進公共文化服務體系共建共享的策略選擇

以共建共享為成長模式的公共文化服務體系本質上是對國家、政府、社會和公民文化訴求的現實回應，多元主體的文化訴求又內在決定著公共文化服務體系的建構環境、活動主體和運轉框架，并最終對社會現代化重構產生積極影響。進一步推進公共文化服務體系的共建共享，應逐步建立文化中軸式的社會治理系統，培育社會力量，優化文化事業管理結構，并輔之以科學的多元協作規制。在此基礎上，喚醒公民意識，激發民眾文化創造力，提高文化決策的民主化與科學化。

3.1引入文化治理

趨于對公共性使命的履行，公共文化機構通過供給文化服務建構民眾對自身的“信賴”感，這一過程涉及利益整合、區域協調、政治認同，由此，公共文化服務體系的社會治理的功能不斷顯現，并成為消解社會矛盾的價值支撐。從社會管理的發展脈絡來看，我國已由解放初期的政治中軸式的管理模式逐步轉變為經濟中軸式的治理模式，民眾經濟生活不斷豐富，國家經濟實力得到提升，但轉型期出現的諸多問題卻最終指向了社會價值的混亂，民眾公共理性的缺失，重構文化價值越來越成為迫切的時代命題。這一背景下，構筑文化中軸式的治理體系逐漸成為學界的主流觀點，作為文化治理的重要內容，不斷完善公共文化服務體系是充分發揮文化社會治理功能的可行之策。具體來講，應將治理引入公共文化服務，以文化治理的高度推進公共文化服務體系共建共享。要以社會主義核心價值觀為引領，對公共文化服務的內容和形式進行規范，用社會主義核心價值引領文化建設，塑造社會主義新型公民。［11］在建設公共文化服務體系的過程中，要將社會主義文化作為共建共享的基本價值導向，遵循社會主義原則，培養公眾自主意識，實現社會的文化整合。以此為基礎，逐步形成文明向上、和諧穩定的社會共同體，從而實現以社會公共性為基礎的現代性重構。

3.2培育社會組織

共建共享以公共利益為旨歸，意在通過社會對公共責任的承接來抑止政府的非理性膨脹，從而保證公共服務的效率與質量。公共治理理論對社會力量在公共物品生產和供給領域的作用給予了充分肯定，認為社會力量尤其是非政府組織已逐漸成為社會政策的重要執行者和利益關系的重要維系者。受歷史與現實原因影響，我國公民社會發育不良、成長緩慢，社會組織承接公共服務的能力面臨獨立性差、資金短缺和專業性不足的提升困境，必須內外結合，嘗試從組織結構優化與生存環境完善兩大方面進行調節。［12］具體來講，文化社會組織自身應加快內部管理機制的革新，根據組織發展目標制定運行規范，明確社員總會、董事會、監事會的決策、執行與監督職能。健全人力資源保障制度，引進文化人才，堅持更新文化服務供給技術，不斷提升組織的人力與專業化優勢。此外，政府應進一步優化文化社會組織的成長環境，建立社會組織的良性發展機制。從轉變觀念出發，簡政放權，改變雙重管理機制，提高社會組織的獨立性，建立與社會組織的互信關系。通過稅費減免、財政補貼、冠以榮譽等多種方式激勵社會組織革新文化服務技術、培養共建共享意識，創新公共文化服務體系共建共享的合作形式，最終促成政府與文化社會組織的良性互動。

3.3完善協作規范

文化治理是一個以利益協調和區域協同為實現機制，以社會發展規范化為目標的互動過程。作為文化治理的重要內容，公共文化服務體系構建同樣需要系統化共建共享規范的介入，這是明晰公共文化服務供給責任、協調共建主體利益關系的必要條件。一般來說，公共文化服務體系協作規范主要包括供給責任的劃分模式、建設共識的達成機制以及公眾訴求的表達方式，實現共建共享模式的革新必須進一步完善主體協作規范，構建公共文化服務供給的制度框架。（1）重視政府的主導作用，鑒于我國市民社會的發展現狀，公共文化事業管理可嘗試采用“準國家法團主義”［13］模式，充分發揮政府“掌舵者”的角色，準確把握時代主題，引導文化社會團體參與共建共享，形成政府、社會的發展合力。（2）明晰共建主體責任，主要涉及文化設施驗收、服務內容審核、資金應用檢查等方面，是保障服務設施質量、提升文化服務效能的基礎。政府一方面要以此為標準做好共建主體的評估，另一方面也要以此為內容向社會公開體系構建的實際進程，接受公眾的監督。（3）完善公民參與機制。文化治理的要義是提高文化服務的社會化程度，形成各類民主平等交流的公共空間，使公民實現表達自己意愿、價值與理想的權利。［14］這要求共建共享系統應囊括公眾訴求表達機制和共建參與機制，重視公眾意見的采集與回應，激發公民的文化創造力，構建符合人民需要的公共文化服務體系。

3.4統籌城鄉發展

統籌城鄉是正確處理社會發展效率性與公平性關系的重要舉措，也是實現公共文化服務體系共建共享的現實需要。關于農村發展落后的原因，學界研究較多囿于經濟總量不足、社會機制不健全、自然環境惡劣等方面，對于更深層次的文化缺位問題認識不足，而這恰恰是農村社會道德失范、自利傾向嚴重的根本原因。受解放后政治動員及經濟改革階層分割的影響，農民的鄉土宗族觀念逐漸被打破，而新型公民意識尚未建立，價值導向的空白使其缺乏社會實踐的內驅動力，城市主軸思維泛濫，農村的自主價值遭泯滅，逐漸淪為城市工業化的附庸。因此，應從根源入手以文化補位為手段重塑農村社會的發展自信，增加公共文化服務設施數量，擴大設施服務范圍，并將之作為道德規訓與行為育導的政治場域，提供與鄉村生活相適應、與農民需求相符合的公共文化產品與服務，增強農村公共文化的內生性。在此基礎上，國家應從宏觀層面制定符合城鄉協同發展的文化戰略，借助公共財政平衡文化投入差異，適度拓展小城鎮的服務外延，增強小城鎮對農村公共文化服務的輻射、反哺和融合作用，逐步實現城鄉公共文化服務的均等發展。最后，要建立覆蓋城鄉的公共文化資源調配機制，革新共建共享技術，豐富資源內涵，拓展服務效能，增加文化服務物理空間的人性化，保障知識空間的吸引力，強化文化空間的認同感，最終實現消除文化鴻溝、穩定地區發展的目標。

高效的社會治理模式往往產生于一定的政治、經濟和文化環境之中，社會治理的完善需要穩定的政治輔助，繁榮的經濟滋養，更需要良好的文化熏陶。當今社會推行文化治理，并不是效仿西方“社會大于政府”的發展模式，而是以公共文化事業發展為契機，構建國家文化發展策略。以公共文化服務體系共建共享為途徑，發展社會主義文化，協調社會主體利益關系，促進民主政治文化、經濟自由文化和公民社會文化的成長與繁榮。公共文化服務的意涵不再局限于政府為公眾提供的社會福利，其社會治理的價值亟待得到進一步的挖掘與補充，如此不斷拓展文化治理的外延與內涵，探索“文化中軸式”的社會發展策略，以期對和諧社會建設有所裨益。

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［5］俞可平．推進國家治理體系和治理能力現代化［J］．前線，2014（1）：5－13.

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［14］劉忱．國家治理與文化治理的關系［J］．中國黨政干部論壇，2014（10）：38－39．

Social Motivation and Path Selection of Public Cultural Service System Co-construction and Sharing——Based on the Perspective of Cultural Governance

Wang Wei-qiu，Ren Gui-zhou

As the way to realize the function of cultural governance,public cultural service system co-construction and sharing has different operating practices at different levels of nation,government,society and citizens.And these practices have gradually evolved into the social motivation of governance mechanism reform.To improve the co-construction and sharing mechanism,we should introduce cultural governance into public cultural services and cultivate social forces constantly to build a foundation of co construction.On the other hand,we ought to develop a multi-collaborative code and coordinate the development of urban and rural to guarantee the realization of sharing.Finally,we need to explore the practice path of“cultural center”social governance.

Public Cultural Service System;Co-construction and Sharing;Cultural Governance;Public Reason

C916；G249.20

A

1005－8214（2016）09－0061－05

王謂秋（1989－），女，河海大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：基層社會治理創新；任貴州（1990－），男，河海大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向：鄉村治理與發展。

2016－01－18［責任編輯］邵晉蓉

本文系國家社科基金項目“‘后農業稅時代’村級公益事業建設村民投入意愿及激勵機制研究”（項目編號：13BSH021），中央高校基本科研業務費項目（項目編號：2014B21314）的研究成果之一。