完善城管執法的幾點思考

綦文生

完善城管執法的幾點思考

綦文生

美國城市建設管理呈現的法治精神、文明觀念、現代治理結構和政府規范動作方式對我們當前的城市建設和管理，有很多值得借鑒之處。不管是美國還是中國，"小販"都是一種自然的經濟現象，具有存在的合理性和必然性。破解城管執法難題不能只考慮城管執法本身，要加強教育、弘揚法治、引導自治。應突破部門局限，完善全過程的城管執法體系。

城管執法；城市管理；現代治理；法治

對比美國城市建設管理呈現的法治精神、文明觀念、現代治理結構和政府規范運作方式和我們當前的城市建設和管理，可以發現有許多值得我們借鑒和學習的做法，特別是對當前的城市管理行政執法工作。同樣是“必要的城市管理”，在中國城管執法的社會認可度普遍不高，面臨“媒體不理解、市民不理解、小販不理解”的境地，全國各地更時常有因城管執法而產生的各類負面事件，給政府管理、城市發展帶來不良影響。結合深圳實際，借鑒美國經驗，對進一步改善城管執法工作提出幾點思考。

一、主觀上要認識到，“小販”是一種自然的經濟現象

（一）美國也有“小販”

從筆者在美國實地考察來看，美國的許多居民住在“郊區”，路上行人稀少，加上美國居民習慣每周集中在超市采購一次食品，所以在這些地區小販是沒什么生意可做的，也當然就見不到“小販”。但是在居住集中區、商業繁華區如紐約，街頭仍然有很多“小販”。在美國街頭攤販現象，一般被解讀為政府在社會保障和就業扶助上的不力所致，其根本原因還是就業崗位缺乏。而街頭攤販除了能解決一部分人的就業和創業問題之外，事實上也在解決市民吃穿行等民生問題。

同樣，美國也有“城管”，由衛生、環保等市政部門各司其職、“以罰代管”，特別是衛生局對“小販”的衛生要求十分嚴格，罰款也很重，我們平時所稱的“城管執法”主要由警察來行使。

（二）中國傳統生產生活方式和觀念，使得小販的存在具有天然“合理性”

中國自古以來有擺攤的傳統，從著名的“清明上河圖”可以看到，當年的商業繁榮，不僅僅是店鋪人流如織，還有大量的小販、手工藝者等沿街叫賣。中國又是傳統的農耕國家，農業生產“自給自足”的觀念根深蒂固，將自家豐收的農作物拿到市場上進行售賣是他們“天然的權利”，靠自己勞作在市場售賣并非違法行為。而且由于現代文明觀念的啟蒙和教育比較晚，不少人還存在占用公共空間的“小農思想”，在城市里占用公共道路、公共廣場進行售賣，他們認為天經地義。人們至今還十分懷念的老北京天橋。當年的繁華集市，“小販”也是重要的組成。可以說從歷史傳統來看，“小販”的長期存在既是生產方式的產物，也是生活觀念的產物。

（三）中國當前城市發展階段，使“小販”具有存在的必然空間

當前中國正處在加速城市化進程中，也是社會急劇轉型期，大量的農村人口進入城市，而相應的社會保障體系并未完善。一方面他們作為新市民，缺少必要的謀生手段，從事低成本、低技術含量的擺攤工作是最為便捷和現實的；另一方面，城市中還有大量的低收入者，小攤上售賣物品的低價對他們具有很強的吸引力。而且城市的規劃也未盡完善，“小販”很大程度上滿足了城市居民對生活便利性的需求。存在的、特別是經反復治理仍存在的，一定有其存在的合理性。但是“小販”不能等同于“亂擺賣”，對“亂擺賣”要疏導管理，使其規范化、合法化。

美國的“小販”沒那么多，“亂擺賣”現象沒那么嚴重，與他們地大人稀，居住分散，生活習慣，文化傳統都有關系，也與他們相對完善的社會保障體系有關，比如針對老年人和低收入群體的“聯邦醫療保險和醫療救助計劃”以及針對困難群體政府有專門發放購物券去指定商場購買食物等等，使窮人不必依靠“擺攤”謀生。同時與他們無處不在的法治也有密切關系。這些都值得我們借鑒。

二、樹立系統思維，破解城管執法難題不能只考慮城管執法本身

（一）加強教育，提升城市文明水平

我們現在的教育比較注重知識教育，對文明習慣、規則意識、現代觀念等方面的培養比較缺失。在美國，不管是學校教育還是家庭教育，“講文明、守規則”的意識培養無處不在，比如在幼兒園，老師在每次上課之前都會帶領學生大聲朗讀“課堂守則”，培養孩子們的規則意識，幫助其從小樹立良好的習慣。在生活中也對孩子的教育極為嚴格，不亂扔垃圾，過馬路看信號燈，做錯事說對不起，等等。這種教育的潛移默化，極大地提升了國民的文明，進而提升城市的文明，而文明和規則是城市管理的最好肌理。

（二）弘揚法治，大力培育法治觀念

城管執法說到底是一項法律行為。因此，整個城市的法治意識和法治觀念對于有效的城市管理至關重要。美國極其崇尚法律，凡事要對照法律，違法一定受到懲罰，政府、市民、企業等都將遵守法律、依法辦事作為最基本守則，可以說是深入骨髓。然而目前我們法治意識還需要進一步培養。黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也明確將“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”作為單獨一章進行論述，提出必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。一個法治國家、法治政府，其行政成本會大大降低，包括城管執法。

（三）引導自治，推動形成現代治理方式

洛克曾提出了“有限政府”的理念，即指在確保政府治理能力的前提下，政府要有所為、有所不為，把有限的理性運用在政府具有比較優勢的領域內，同時對政府的權力及其運行施加有效的控制，通過各種方式制約和規范公共權力。這個理論對美國的立國思想、政府運行產生了重要影響，美國政府有限政府，市民希望政府少干預自己的事，也正因為這樣，他們形成了高度自治的社會結構。在小販管理上，紐約有一個名為街頭商販工程（The Street Vendor Project）的NGO組織，一些熱心的專業人士聯合起來，制作了《街頭商販指南》（Street Vendor Guide）幫助商販們了解自己的權利和需要遵循的規范，以及跟警察打交道時需要注意的細節。因此，我們的城市管理也要把傳統的以政府為唯一主體，轉到政府主導，社會、企業、公眾多元主體參與的現代城市管理上來。鼓勵社會、市民參與管理，激發他們的責任感和自覺意識，既能給政府管理提供一個緩沖地帶避免矛盾沖突，也能形成城市共同管理的良好局面，使城市管理向共同治理轉變，如果每個社區、每個物業小區居民都能發動起來，成立自治組織、制定村規民約、自我管理、自我完善，不僅政府與市民形成一致行動、高度默契，管理更加簡便有效，節約成本，而且培育了市民的主人感和責任感，社會也更加和諧。

（四）合理規劃城市功能，設立疏導區（疏導點）

美國的大多數城市比較樸素、規劃不夠集中，比較稀疏，人流量較少，小攤自然沒有生存的空間。但在華盛頓、紐約等城市的一些重要景點和主要街道上，甚至在白宮和國會等周圍，都有大批“小販”擺攤銷售紀念品、熱狗和咖啡等，這些是由市政部門專門規劃出的一些露天攤點，讓民眾申請經營，其中很多集市、攤點還發展成城市的亮點，如紐約市華人較集中的皇后區每年都要舉辦幾次亞裔傳統的街頭集市。這種設立疏導區的做法值得我們借鑒。在合理規劃城市各功能區域的基礎上，可以按照“定時、定點、定內容”的原則，在城市的特定區域實現“小販的合法化”，這也是完善城市功能規劃的一種有益補充。

（五）轉變城市管理觀念，規范攤販管理

與我國大多數城市注重城市外觀美麗不一樣，美國的城市管理更加強調城市功能的完善和對歷史文化的延續承接，他們城市的基礎設施建設十分完善，如地下給排水系統十分發達，道路路面設施也十分堅固耐用。同樣，對他們來說小攤小販并不是影響城市景觀的一個重大問題，特別是在經濟低迷就業率較低的情況下，“小販”還能帶動經濟發展，同時減少社會不穩定因素。因此堅持以人為本，使其規范發展并與城市的形象相互融合、促進是其主要管理目的。美國共有四類街頭攤位，分別是食品攤、傷殘老兵開設的攤位、一般攤位和適用于第一修正案的攤位，對于每一類攤位，都有獨特的管理辦法。申請攤位的手續比較簡單，只要確保攤位的衛生情況，經過申請、公示程序，并繳納每季度三四百美元的執照費即可上崗。如果收入達不到政府規定的最低標準，政府還會對他們減免稅收。在某種程度上，美國式攤販管理，其實只是一般商業管理的一種延伸，小商販也要獲得執照——流動餐車攤位許可（Mobile Food VendingPermit），達到衛生標準，這與普通經營行業的規定是一致的。當然這種規范管理也與整個城市無所不在的文明、規則、法治意識是一脈相承的。

三、突破部門局限，完善全過程的城管執法體系

（一）建立可執行的法律體系，樹立執法的權威

美國法律設立了詳細的行政法規，對城市管理中執法機構、執法人員的職責、工作流程、反饋報告等方面都制定了嚴格的規定。為了限制警察濫用權力，美國社會通過米蘭達警告、排除法則等規定來保證法律公正；為了提升警察素質，加強對警察的教育，基本上所有警察的學歷都是在大學內完成，這就全面提高了執法人員的素質。除了中央統一的法律外，各州也有自己的城市管理法，對巡查員的工作做出了詳細的規范和運作法則，對利益相關者的權利和義務做出明確的法律規范，十分詳細，具有非常強的可操作性。正是因為法律對各類行為都有明文規定，有效避免了執法部門的選擇性執法，執法對象也沒有僥幸心理。而我們的城管執法在法律體系方面，卻普遍存在借法執法、法律操作性差、執行力不強等問題，使得城管執法本身的權威性也大打折扣。因此亟待對城市管理的相關法律體系進一步完善，特別是要增強法律的可操作性。

（二）納入警察執法系統，形成完整的執法鏈條

美國“城管執法”的職責一般由警察承擔，其設立的目的在于保證美國法律法規的實施，保證公共安全、食品安全和建筑安全。除此之外，衛生局、消費者事務局、清潔局、環保局、財政局、公園局和市警局等七個市府單位各司其職、嚴格監管。對于違規擺攤的無照“小販”，警察不可以對攤主采取暴力手段，他們沒有直接罰款和沒收的權力，大多數情況下警察都是采取“只開罰單，無肢體接觸”的驅逐辦法，不會沒收他們的貨物和交通工具，而是交給市政部門處理，屢教不改者也不會被暴力取締，而是會交由法院裁決。美國警察、衛生部門對“亂擺賣”的執法有著固定的管理原則和懲戒措施，不至于造成難以裁決的執法沖突。主要有兩方面值得我們借鑒：一是由警察執法，在任何國家，警察一直以來都具有很高的執法權威性，深圳早年制定的《巡警條例》就包含了幾乎全部城管執法內容，因此，將原本就是由各部門剝離出來的城管綜合執法納入警察系統進行整合，從美國的經驗來看是現實可行的；二是盡量不使用“查扣、沒收”等容易引起對立、沖突的手段，使用“罰款”方式要有觸動作用，不能不痛不癢，增加其違法成本，對拒不執行的要有法院強制執行，并判其更重的處罰，如司法拘留。在紐約對無證經營的小販一次處罰100到200美元，對不繳納罰款的再次查到可能要判處關監。

（三）利用信息化手段，實現執法過程和結果一體化管理和應用

美國政府的信息化運用特別發達，如建立了執法部門國家數據交換系統，加強執法信息的共享和整合，為各地執法機構提供人、事、地的關聯查詢，同類案件和嫌疑人提醒，犯罪活動的熱點區域和趨勢分析等。從城市管理來看，由于“小販”具有流動性和執法過程的動態性，應該盡快建立和完善城管執法網上辦案平臺和全市統一的執法信息共享平臺。一方面所有的城管執法案件必須進入全市的城市管理綜合執法系統，實現辦案流程可控，案中、案后監督有機結合，進一步規范執法行為。另一方面，所有的執法結果信息實現共享，避免某一小販在某一街道接受處罰或逃避處罰厚，跑到其它街區從事違法活動的現象，所有違法記錄應累計，對多次違法的加重處罰。

（四）納入個人信用體系，強化執法結果的約束性

美國個人信用制度是整個社會制度的一部分，在國家制度的層面制定了配套法律，對全社會個人信用行為產生約束和規范。個人信用記錄和信用評分已成為衡量個人信用的唯一標準，不僅金融機構使用，而且很多商業企業、雇傭單位也在使用。如果市民不遵守法律，受到警方處罰，那么他的信用記錄就會受到影響。當然美國今天也在考慮不應讓個人的不良記錄成為影響其日后擇業、工作等的歷史包袱。但當前我們正處于治理重建階段，可以探索建立綜合行政執法信息與社會信用信息基礎數據庫聯動機制，健全“經營異常名錄”、“異常信用記錄”、“黑名單”等信用監管制度和失信聯合懲戒機制，將城管綜合行政執法中涉及公民、法人和其他組織的違法情況納入誠信檔案，讓失信者一處違規、處處受限，擴大執法的影響力，增強守法的自覺性。也可以考慮輕微違法定期消除的辦法，培育市民的自尊心、榮譽感，使城管執法逐步進入良性循環的軌道。

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）03-0089-04

2016-03-11

綦文生，深圳市城管局副局長。