美國政府績效管理經驗借鑒

張　波

美國政府績效管理經驗借鑒

張波

美國政府績效管理是美國建設高效服務型政府的核心內容和重要制度，盡管美國與中國的政治制度不同，但其績效管理方面的經驗值得我們學習和借鑒。其一是擴大績效管理對象的范圍，其二是實行績效管理的過程控制與結果導向緊密結合；其三是拓寬公眾參與績效管理的渠道；其四是完善績效管理結果運用的激勵問責機制；其五是完善績效管理的配套制度建設和機構建設。

政府績效管理；制度；公眾

20世紀80年代以來，在經濟全球化背景下，美國以提高政府公信力為目標，努力改善行政管理，建設高效服務型政府，通過制定相關法律和法案，推行政府績效評估，開展財務績效審計，實行獨立監察官和獨立檢察官制度，并引入公眾參與績效管理等舉措，有效提高了政府的工作效率和服務質量。本文對美國政府績效管理的經驗進行了歸納提煉，研究其對進一步加強和改進深圳市政府績效管理工作的借鑒作用。

一、美國政府績效管理的主要做法和特點

政府績效管理是美國建設高效服務型政府的核心內容和重要制度，其主要做法和特點如下：

（一）政府績效管理的法律保障和制度基礎

為了改善政府管理、提高行政效能，美國政府出臺了許多相關的法律和法規，構建了保障政府高效運轉的制度體系和組織架構。在眾多的法律、法案中，比較重要的是美國1978年通過的《監察長法》、《獨立檢察官法》和1993年通過的《政府績效和結果法》。《監察長法》決定在聯邦政府各部門設立監察長辦公室，負責廉政監察和效能監察，對所在部門開展獨立的項目績效審計和調查，并進行評估。《獨立檢察官法》規定實行獨立檢察官制度，由三名大法官任命一名獨立的檢察官對政府的貪污、腐敗和低效率行為進行調查，實行內部監察與司法監督相結合。《政府績效和結果法》要求聯邦機構對工作結果負責，以提高民眾對政府的信任和信心。該法案規定，所有聯邦機構必須制定五年戰略規劃，明確工作目標，制定年度績效計劃，提出工作措施、測量標準和年度績效報告，向國會和公眾公開績效狀況。此外，美國還重點針對財務管理領域頒布了一系列財政控制和財政績效審計的法案。目前美國58個聯邦政府部門中，已有57個聯邦政府部門設立了監察長辦公室（新成立的國土安全部尚未成立）；成立了美國聯邦政府審計總署、總統預算與管理辦公室、各聯邦政府計劃執行部門和評估機構。通過制定和頒布上述法案，建立嚴密有效的行政效能建設組織架構，美國為績效管理提供了堅實的法律保障，打下了制良好的度基礎。

（二）政府績效管理的機構設置

美國政府從20世紀70年代開始逐步推行政府績效評估與管理，明確績效評估機構，通過評估政府組織、項目和工作表現狀況，推動公共問責，糾正存在的問題，促進行政效能提高。美國政府績效評估機構主要分為上級機關、監察長辦公室、政府部門本身和民間機構四類。上級機關評估主要是指各級政府和政府部門對下級政府及其部門進行評估，美國聯邦政府最高評估機構為聯邦審計總署，代表國會監管聯邦政府計劃執行情況的考核。監察長辦公室評估是指由該辦公室專業審計人員對重點工作（項目）進行審計和評估。政府自身評估是指各級政府和政府部門每年提出年度績效報告，評估自身的績效狀況。民間機構評估是指一些專業研究所等地方政府進行獨立評價，并向社會公布評估結果。

（三）政府績效評估的指標和程序

美國政府的績效評估指標主要包括：工作目標完成情況、財政資金的管理和運用情況、公務員人事管理情況、基礎設施管理和政府信息管理情況。評估主體的工作程序主要有績效評估準備、績效評估設計、績效信息獲取、績效評估分析、提交評估報告和評估信息反饋等步驟。被評估對象的績效管理步驟有制定績效計劃、績效計劃的審批、績效計劃的實施和績效計劃的自評等環節。美國政府部門績效計劃主要包括政府機構的職能、目標、應達到的績效水準，實現績效目標所需要的資源和自評手段及工具等。

（四）財務績效審計（評估）的制度設計

美國政府績效評估既關注效果和效率，也十分重視政府工作的經濟性，即行政成本的控制和資源的節約。在聯邦審計總署每年發布的上千份審計和評估報告中，績效審核、項目評估和政策分析共占80%左右，對政府財務活動的專項審計占20%左右。主要做法是由美國聯邦審計總署制定財務審計和評估的指導規則，推動改善內部財務管理，加強內部財務控制，建立和發展內部審計（評估）機制，除審計總署開展財務審計外，各部門的監察長辦公室承擔了大部分政府部門內部的財務績效審計工作。

（五）政府績效管理的公眾參與

在美國，政府績效管理十分重視借助專業和公眾的力量開展調查、審計和評估。如美國圣貝納迪諾郡監察長辦公室2010年度雇傭專業公司對某國際機場的運行情況開展了專項評估，由專業公司對機場進行財務審計，共提出改進建議25條，并通過媒體向公眾公布，由公眾進行監督。該國際機場采納了其中的24條建議，對未采納的1條，向監察長辦公室和公眾作出了充分解釋和說明。美國獨立檢察官辦公室大陪審團由法官推薦19名公眾組成。大陪審團有權對檢察官調查的案件進行聽證，對相關問題提出建議，提交報告，并向社會公眾公開，引起社會的高度關注。對大陪審團關于效率和浪費問題的建議，政府部門必須做作出回應，如不采納建議，必須在公眾面前說明理由。大陪審團也可以雇傭專業的會計師、律師等專業人員來調查政府的效率、浪費和腐敗行為。監察長辦公室、檢察長辦公室雇傭專業人士開展工作的費用由聯邦政府財政支付。美國法律賦予公眾參與行政監督較多的權力，從而使監察長辦公室和檢察官辦公室成為充滿活力而富有效率的行政監督組織。

（六）政府績效評估結果的運用

美國政府各機構開展績效評估均要編制績效評估報告，提交政府首腦和立法機關，并向公眾公開。如聯邦審計總署評估報告向國會提交并公開，監察長辦公室績效審計（評估）報告向總統和國會提交并公開等。實行績效評估結果與財政預算掛鉤，國會依據各部門的績效情況決定該部門的財政撥款，總統和上級部門根據各部門的績效結果決定獎優罰劣。

二、美國政府績效管理對深圳的啟示和借鑒作用

盡管美國的社會制度和政治制度與我國不同，但其績效管理方面的做法和經驗，也有值得我們學習和借鑒之處，有助于啟迪和拓寬我們的工作思路，進一步做好政府績效管理工作。

（一）擴大績效管理對象的范圍

美國政府績效管理的對象包括公務員、政府部門、公共項目和跨部門四類，基本實現了績效管理的橫向全覆蓋。公務員及其工作崗位是政府績效管理的關節點與著力點。政府績效管理要發揮作用，必須跟公務員個人評價和崗位考核緊密結合，使政府績效目標、任務可以實現縱向分解，從而實現政府部門績效或政府整體績效和公務員個人績效以及崗位職責履行考核三位一體和聯動管理。深圳的績效管理初步覆蓋了區政府、市政府工作部門，取得良好效果。可借鑒美國的做法，推進績效管理對象的橫向延伸和縱向延伸，實現績效管理的“橫向到邊”“縱向到底”，可對公共項目、公共政策、重大部署、重要專項工作展開評估，同時，延伸到縱向的各個層級。通過這種縱向延伸，政府績效管理的導向、理念、指標、標桿、任務才能具體落實到個人和崗位，績效管理才具有堅實的基礎，績效文化才能得以形成，績效管理才能從外部的管理工具內化為公務員內心的績效追求，從而實現績效管理的“無為而治”。

（二）實行績效管理的過程控制與結果導向緊密結合

政府績效管理的要素包含投入、過程、產出、效果等要素。關于這幾個要素的側重點，美國政府績效管理實踐出現了一定反復。從最早期的重視對投入和過程的管理，中間階段較為重視對產出的評估，20世紀末推行的大規模的績效管理運動則強調結果導向和顧客滿意，到最近這幾年又開始重視過程控制。因此，這一過程啟示我們：過程和結果均應重視，各種要素不可偏廢。歸根到底，政府績效管理是一種管理工具，其目的是追求良好的效果。結果導向應該是績效管理的核心理念。但是，過程決定結果，優化過程管理、強化過程控制是取得預期效果重要保證。為此，績效管理必須強化結果導向的過程控制，通過過程監控來促進、確保良好的效果。深圳這幾年的績效管理實踐較為重視過程控制與結果導向的緊密結合，減少工作失誤，提升管理與服務效果。

（三）拓寬公眾參與績效管理的渠道

政府績效包含產出和成效兩部分內容。前者是指政府“做了什么”，后者指向“做得怎么樣”。前者主要是客觀事實，后者則更多是主觀評價，反映了政府的回應性。從這個意義上說，政府績效管理需要正確處理兩者關系，引入主觀評估，實現主觀評估和客觀評估的統一。美國政府績效管理通過引入顧客滿意的理念，測量政府服務的公眾滿意度，對政府行為產生正面的引導作用。人民滿意是政府各項工作的最終評價標準。因此，公眾滿意度應該成為深圳市政府績效管理的重要內容。通過現代技術手段，采取公眾滿意度問卷調查和網上調查等多種形式，測量公眾對政府管理與服務的滿意程度，可以有效反映民意，引導政府更加關注群眾的意見與訴求，使政府的各項工作更具民意回應性，實現政府客觀政績和人民主觀體驗的統一。

參與政府績效管理的社會主體包括一般公眾、專家學者和民間研究機構。公眾對政府公共產品或服務的質量和結果最有發言權，理應成為評估政府績效的最重要的主體。而績效評估標準和指標的設計具有很強的專業性和技術性，這就決定了績效專家和研究機構在績效評估中的重要地位。為提高政府績效評估的回應性、科學性，可以設立政府績效專家委員會和政府績效公民評議團以及舉辦政府績效公眾論壇，對深圳政府績效評估工作予以診斷與提升。政府績效專家委員會由國內外的相關領域專家組成，主要深圳的績效評估組織體系與技術體系提出專業意見，提高深圳績效評估與管理的專業性、科學性。而政府績效公民評議團則由深圳的公眾、記者、專家、人大代表、政協委員、業界代表、民間組織代表等社會人士組成，在公開召集的基礎上由市績效辦遴選產生，不定期對年度重點工作、政府投資項目、公共管理與服務等事項進行評議與獻計，匯集民情、民智與民意，幫助提升政府績效。市績效辦不定期舉辦政府績效公眾論壇，邀請官員、業界、公眾、傳媒參與，使之成為政府與社會溝通的橋梁。

（四）完善績效管理結果運用的激勵問責機制

首先，強化激勵措施。目前，深圳政府績效管理的激勵措施略顯單一，且對領導干部缺乏直接的激勵。因此，設立涵蓋班子、骨干和一般工作人員的政府績效獎顯得十分必要。可研究設立法定化的政府績效獎勵基金，對被評為優秀的評估對象給予現金獎勵。對年度評估存在不合格指標的區和工作部門扣減工作性津貼。

其次，要推進績效管理與干部管理的掛鉤和聯動。組織部門真正把政府績效評估結果作為評估單位領導政績和工作人員業績的重要依據。評估結果與干部提拔任用、評選先進掛鉤，作為領導干部調整、任用的政績依據。對連續兩年績效評估結果排在第一位的區政府和市政府工作部門黨政主要負責人公開表彰，干部提拔任用時予以優先考慮。

此外，強化績效管理結果的問責機制。把評估結果作為行政問責的重要依據。對被評定為不合格的評估對象通報批評，并限期整改，其主要負責人要向市委、市政府作書面檢討，并由市委組織部進行誡勉談話。對連續兩年績效評估結果排在最后的區政府和市政府工作部門黨政主要負責人實行誡勉談話，其他班子成員一年內不能提拔任用。通過獎優、治庸、罰劣，樹立正確的政績導向和科學的用人導向，使政府績效管理成為促進深圳經濟社會科學發展真正意義上的總抓手。

（五）完善績效管理的配套制度建設和機構建設

在美國政府績效評估與管理實踐中，與《政府績效與結果法案》相配套的一系列法律法規為聯邦政府績效評估的成功實施創造了有利條件。深圳績效評估與管理的有效實施包含績效信息與數據采集與報送、評估主體的職責分工、評估組織體系、績效結果運用等環節，因而也離不開配套機制的完善。現已出臺“1+3”文件，并幾經修訂形成“績效管理辦法”，為績效評估與管理奠定堅實的基礎。在此基礎上，應繼續建立健全有關績效信息與數據采集與報送、評估主體的職責分工、評估組織體系、績效信息公開和績效結果運用的配套機制，實現深圳績效評估和管理工作的規范化、制度化。

增強績效評估與管理工作機構的穩定性、專業性與權威性。美國政府績效評估和管理工作通過專門的績效評估和監督機構予以實施。白宮的管理與預算局（OMB）是推進美國聯邦政府績效評估的核心領導機關。由于掌握著預算審核的大權，因而不僅地位超越于其他部門同時具有權威性。深圳政府績效管理的工作協調組織機構是市政府績效管理委員會辦公室，性質上屬于臨時機構，工作人員大多數為抽調人員，具有不穩定性。同時，各單位配合績效工作的工作人員大多數也屬于兼職性質，工作流動性強，不利于績效評估工作隊伍的穩定性和專業性。為提高深圳績效管理工作的有效性，需要提高績效管理工作機構的權威性、穩定性和專業性。建議將深圳績效管理工作機構升級常設機構，配備合理編制與經費，自主開展績效管理工作。

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）03-0081-04

2016-03-11

張波，深圳市紀委副書記、市監察局局長。