公民有序參與城市治理的機制創新

萬　玲

公民有序參與城市治理的機制創新

萬玲

在政社關系日益變化與調整的大背景下，公民參與城市治理定將成為社會發展的必然。廣州市首創“公咨委制度”，通過利用“公咨委”的獨特優勢和功能有效實現了公民參與城市治理的有序化。本文旨在通過對這一制度及其運行情況進行觀察和分析，找出影響公民有序參與的核心要素，并在此基礎上對公民有序參與城市治理的機制和路徑進行思考和建構。

城市治理；公民參與；民主協商

一、公民有序參與城市治理的意義及內涵

近年來，隨著政府與社會關系的不斷調整以及城市化進程的日漸推進，公民參與城市治理的現象越來越普遍。小到社區自治，大到城市建設與管理，內容涵蓋公共服務供給、政府決策制定與績效管理，公民的影響無所不在。這種現象的出現一方面反映了社會發展所帶來的政府治理格局的變化，其中所昭示的公民個體權利的張揚與政府治理思維的轉變，無不豐富了當下民主政治發展的內涵。但同時，公民的大規模參與也給地方政府帶來了一些現實中的困擾，如公民究竟應該以何種身份、在多大程度上參與城市治理，地方政府又該以怎樣的客觀理性來看待公民訴求并引導公民合理有序參與等等，這些都值得我們關注和思考。

而事實上，也正是由于我們對這些問題的忽略或輕視，導致具體實踐中大量無規則互動的產生。如在城市垃圾處理或一些重大決策項目中，民意與政意之間的沖突越來越多，街頭政治等體制外參與也越來越普遍。這些現象造成了社會失序程度和社會治理成本的增加。因此，在公民參與不斷興起的社會環境下，如何將有序的公民參與納入政府管理過程就具有極其重要的現實意義。

那么，究竟何謂有序呢？從生物學意義上來理解，有序就是指物質的系統結構或運動是確定的、有規則的。簡單地說，是一種有條理、有次序、整齊不亂的狀態。所以，從這個角度來看，有序的公民參與應是一種符合法度的、平和可控的、有效的參與。而要實現這一目標，很顯然，必須具備以下條件：公民能準確地表達自己的意愿并為自己的行為負責；參與必須是在法律法規的框架內適時、適度地進行；參與過程應遵循一定的程序和規則；參與的結果應能促成意見的整合或公益的實現；還要有一個開放、民主和公正的政府。所以，綜合上述條件，有序的公民參與就是指具備一定資質和能力的公民通過選擇合適的渠道或途徑，以個體或組織的形式在法律框架內有秩序、有規則地與政府進行良性互動和溝通，從而影響政府決策或公共事務，進而實現意見整合或社會公益的行為過程。

二、公民有序參與城市治理的廣州實踐：“公咨委制度”的探索與思考

（一）“公咨委制度”緣起與發展

廣州歷來是一個開放包容的城市，在尊重和傾聽民意方面一直都有很多很好的經驗和做法，2012年更是首創“公咨委制度”，為有效整合社會民意，推動公眾有序參與提供了一條新的思路。

“公咨委制度”是在廣州市白云區同德圍地區綜合整治的過程中應運而生的。同德圍是廣州市20世紀八九十年代形成的一個城建拆遷安置區，隨著城市的發展，到目前為止，該地區居住人口已近30萬，大大超出了最初15萬的規劃預期，由此造成了同德圍交通、治安、醫療、教育、衛生等一系列問題，民眾訴求強烈，給政府治理帶來了嚴峻的挑戰。近兩年，廣州市也痛下決心要徹底治理同德圍，但如何平衡各方利益，讓治理措施得到當地居民的支持，成了擺在政府面前的一道難題。

在此背景下，2012年2月23日，在市政府和政協委員韓志鵬的共同推動下，同德圍地區綜合整治工作咨詢監督委員會正式掛牌成立。委員會共有成員37名，主任是市政協委員韓志鵬，成員組成有黨代表、人大代表、政協委員、黨員代表、居民代表、企業代表、越秀區礦泉街和荔灣區西村街代表、媒體代表等，其中居民和原住村民29人，占總人數的78%。委員會設常委11人，其工作職能主要包括意見征集、過程監督、協調矛盾和工作評價四個方面。在公咨委的積極運作下，同德圍綜合整治也進入了快車道。

2013年4月12日，廣州市公布實施《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度（試行）》（以下簡稱《制度》），該制度明確指出，公咨委制度是政府重大民生決策征詢民意的重要實現形式，是政府決策過程中問需于民、問計于民、問政于民、問效于民，尊重并保障公眾知情權、參與權、表達權、監督權的重要載體和平臺。在此政策的指引下，廣州又陸續成立了其他多個公眾咨詢監督機構，如花都區城市廢棄物處理公咨委、市城市廢棄物處理公咨委、越秀區東濠涌（中北段）綜合整治工程公咨委、市社會醫療保險公咨委以及市重大城建項目公咨委、金沙洲綜合整治公咨委、白云山隧道公咨委、廣州大橋擴建工程公咨委等，這些機構在推進和實現民意與政意的有效對接以及促成治理項目持續有效完成方面都發揮了重要的作用。

（二）“公咨委制度”的觀察與思考

從公咨委的特性來看，它實際上就是一個由各利益方組成的議事機構，在推動公民有序參與城市治理方面，具有獨特的優勢和功能：

一是它對公民在城市治理中的主體地位及其主體價值予以了新的確認。公民是城市的主體，城市如何治理應由公民自己說了算。公咨委就是在這樣一種理念的指導下建立起來的。它不是一個政府機構，而是一個真正以公民為核心的民主議事和表達機構。這不僅體現在它的人員構成上，還體現在它的日常運作上，也完全是依托委員們的志愿和意志進行，不受任何其他力量的干預。它的存在彰顯了公民在城市治理中的地位和權利，與當前治理中的去權威化和去中心化是不謀而合的，更在一定程度上改變了過去城市管理中政府單方面主導、公眾被動服從的局面，實現了政府與民間的高度同步。過去，政府與社會之間更多的是一種管制與服從的關系，不管政府做出什么樣的決策和指令，公眾都會理所當然的支持和認同。而現在，我們看到，這種關系已經越來越多地向以權利和義務為核心的責任關系轉變，公共決策也開始逐漸表現為國家與社會之間的一種對話和合作的過程。在這樣的語境下，“逆向參與”和權力共享成為治理的主流。所以，從這個意義上來看，公咨委不僅僅是一種制度的創新，更是一種理念的創新。

二是它通過組織化的表達實現了分散訴求的有效整合。如在同德圍問題上，這些分散的、原子式的表達往往會因為碎片化而造成其影響力在一定程度上被消解，難以使之產生制度性的力量進而進入政府議程。公咨委恰恰提供了這樣一個平臺，能將各個層面不同的、樸素的意見進行篩選和整理，從而形成完整的、理性的建設性意見給政府決策提供參考，甚至直接成為政府決策的內容之一。據悉，在同德圍綜合整治方案確定前期，公咨委就通過電子郵箱、問卷調查表、現場征求意見會、信箱等渠道，回收民意問卷770份、電子郵件180封、群眾來信16封、微博私信63封，共計1029條意見。后經綜合整理，形成了近100頁的囊括交通、教育醫療、建設、其他等四大類的群眾意見反饋情況材料，提交至廣州市政府，最終促成了同德圍“9+1”工程的正式啟動。

三是它改變了政府決策的程序，創造了“群眾點菜、政府買單”的新型城市治理模式。無論是公咨委還是《制度》，無不強調民意的傾聽和征詢都應成為政府決策過程中一個不可繞過的環節。如《制度》中就明確規定，今后凡關系市民切身利益且涉及面廣的重大民生決策事項，原則上均應成立公眾意見征詢委員會，先征詢民意后作決策。應當成立公眾意見征詢委員會而沒有成立的，不得提交領導集體決策。此舉更是釋放出了官方改進重大民生決策程序的誠意。事實證明，傳統的只顧“行政效率”，只求“雷厲風行”，卻忽略了解釋、溝通、疏導乃至必要修正的“千里走單騎”式的決策，往往容易導致誤解和糾葛，引來群眾的不滿甚至反對。［1］因此，在決策之前，充分地聽取公眾意見，讓百姓擁有對重大問題的排序權和選擇權，非常重要。在同德圍問題上，任何方案都必須要在公咨委達成一致的基礎上，才能最終通過，這也成為同德圍治理能夠順利開展的關鍵所在。

當然，盡管公咨委的建立對推動公眾與政府的良性互動起到了重要的作用，但從實踐與探索來看，它并不是促成公民有序參與的唯一要素。在同德圍綜合整治中，權勢人物和社會精英的引導與介入、良好的輿論環境以及理性的公民都是促成公民參與進入有序軌道的重要原因。從這個角度來看，公咨委更像是一個紐帶，它通過自身的獨特優勢和功能很好地將這些積極的、分散的、獨立的要素集中并串聯了起來，形成一種聚合效應，從而推動事態向良好的方向發展。

三、推進公民有序參與城市治理的對策思路

（一）公民有序參與城市治理的基礎要素

通過對廣州市“公咨委制度”及其運行情況進行觀察，我們不難發現，要實現城市治理中的公民有序參與并不是一件簡單的事情，它是一個系統工程，除了要有一套行之有效的運行機制之外，還需要眾多的要素作為支撐，具體如下：

一是要有一定的參與空間。政府對公民權利的重視以及在行動上對治理空間的讓渡是公民有序參與的前提條件。當前，公民參與之所以能成為一種趨勢，與全球性背景下各級政府主動倡導和推動治理改革不無關系。事實證明，一個習慣于集權和控制的政府往往會忽略公眾的意見和必要的傾聽，如此，必然會造成體制外表達和無序溝通的大量衍生，從而影響政府治理的有效開展和社會秩序的有序形成，嚴重的還會對政府信任和合法性產生影響。因此，適度的權力共享應成為城市治理中地方政府堅持的首要原則。

二是要有完備的參與規則。所謂參與規則即對具體參與過程中各參與主體的地位、角色、權重、參與程度、程序以及結果使用等問題的界定，這是公眾有序參與的保障。目前，關于公眾參與的政策很多，但如何確保其有序性仍缺乏相應的條款，所以，導致在具體過程中經常出現公共政策被民意綁架、公眾參與流于形式等諸多問題。因此，在具體參與過程中，政府有責任向社會闡明治理的目標，合理確定參與者的種類和資格，并引導政策對話向公共利益的方向進展。［2］同時，在具體參與過程中，各方參與主體還應遵循平等、公開和協商對話的原則。

三是要有合適的參與平臺。1969年，雪莉·阿恩斯坦根據公共決策時公民所能發揮影響力的程度，將公民參與的方式從最少參與到完全主導分成了三種類型共計八種梯次，具體包括操縱、引導、告知、咨詢、勸解、合作、授權與公眾控制。可見，參與是分層的。根據不同的公民狀況和具體事務要求選擇和創建適當的參與方法與形式是促進公民有序參與的重要條件。如同德圍整治事關重大，在公民治理和建立強勢民主的訴求日漸高漲的前提下，倡導公民全程參與治理規劃和建設、發表看法并與政府共同決策無疑是最好的選擇。

四是要有無障礙的信息流動。無障礙的信息流動是確保公民有序參與的一個非常關鍵的要素。過去，公眾在參與中之所以總是處于弱勢或失衡的位置，一個重要的原因就在于信息的匱乏和滯后。有序的公民參與必然是建立在政府與社會良性互動基礎上的參與，而要實現這一點，就必須構建起無障礙的信息流動通道。唯有如此，信息才不是單一地控制在政府手中，或者是從政府向公眾的單向流動。公民也能擁有完整的信息資源，并與政府進行對等的談判，且訴求和主張均能得到政府及時的回應。

五是要有共同的利益目標。有序參與在很大程度上還取決于某個戰略目標在政府部門、政治精英、社會組織及個體公民之間取得一致共識的程度。這也意味著，參與其實就是各方利益主體在自愿約束與合作中進行利益交換的過程。只有當各方利益主體都能基于一個共同的目標而達成妥協時，參與才能取得真正的成效，參與的目的也才能真正得以實現。

（二）推進公民有序參與城市治理的對策建議

一是培育成熟的參與主體，營造良好的參與氛圍。參與是一個雙向互動的過程，政府和公民都有責任為達成參與的有序而努力。也即是說，有效的參與過程應來自于兩極的成熟，即成熟的參與者以及成熟的公共權威引導。［3］所以，一方面，政府應積極樹立民主參與的意識，努力讓自己從微觀的、具體的事務中抽身出來，通過主動的放權為其他治理主體讓渡治理空間。各級政府官員也應樹立平等對話與協商治理的意識和理念，學會傾聽，學會組織決策論壇的技巧并注重合作，力爭在為居民提供自治性、互助式、多元化的參與平臺中實現對社會秩序的有序管理。另一方面，公眾也要轉換臣民思維，強化主體意識。要積極主動地接受公民教育，在持續不斷地外部賦權與自我增權中不斷提升自身的參與技能和參與水平，從而實現更加理性和深度的參與。

二是構建多層次、立體化、無梗阻的民意表達渠道。根據戴維·伊斯頓的政治系統理論，公眾參與應是一個由利益輸入、政府治理（利益協調）、政策輸出和公眾評價所構成的完整回路。在這一回路中，公民需求和利益表達是公眾參與的起點。目前，大量無序表達行為的顯現，或多或少都與利益表達渠道過于狹窄或不通暢有關。因此，應積極探索并創建適合公眾需求的利益輸入方式，使公眾參與和利益表達駛入組織化和制度化軌道。［4］為此，應重點加強和完善以下幾點：加強決策咨詢和智囊機構建設，著力提升專家咨詢在重大決策中的地位和份量；以專業民調為支撐，科學、廣泛地體察和征集社情民意；創建多層次、多形式的聽證制度，努力提升公眾利益輸入的實效和水平；積極發展社區公民論壇，著力為基層群眾提供決策參與和民主實踐的互動平臺；充分發揮大眾媒體的議程設置功能，通過現實與虛擬的交互作用增強民意的影響力；進一步加強利益集團與自愿組織表達，提高民意表達的水平和質量。最后，則是要正確引導街頭民主表達等壓力型訴愿方式，盡可能地實現集體行動的秩序化與合法化。

三是適度變革與調整決策程序，建立互信互守的參與規則。政府應在一定程度上改變過去傳統的單中心的精英決策模式，通過采取適當的方式，合理有度地吸納公眾參與，從而促進公共決策的科學化、民主化和規范化。首先，要更加重視公共政策的議程設置環節。尤其是針對那些涉及面廣、影響面大的重大決策項目，更應在議程設置環節賦予公眾更多的話語權，讓公眾對涉及自身利益的項目具有合法的排序和選擇權。其次，要加強公眾對政策輸出的評價參與，通過實實在在地實施“公眾滿意度策略”來提升公眾對政府治理決策的影響力。最后，政府有責任建立一套行之有效的約束系統來確保整個過程中利益主體之間的有序互動。可借鑒新加坡地鐵建設的經驗，通過完善的法律法規對各方參與主體的角色、責任、地位等做出明晰的界定。在整個過程中，政府角色應由社會價值權威分配的家長向裁判員轉變，保持自身立場的超越性和公正性，注重決策程序的合法性，承認不同利益群體的平等地位，為不同社會群體的利益博弈提供規則和程序，在公眾充分發表意見、協商、妥協以及達成共識的基礎上再做出決策。

［1］史哲.決策不能“千里走單騎”［N］.人民日報，2009-11-10（第6版）.

［2］［3］王巍.西方公共行政中的公民參與：經驗審視與理論進展［J］.公共行政評論，2010，（2）.

［4］萬玲.公共決策中的民意表達與整合［J］.探求，2012，（5）.

責任編輯：李 彥

D621

A

1673-5706（2016）03-0024-04

全國行政學院科研合作基金課題“公民有序參與地方政府決策的機制與規則研究——以廣州市‘同德圍模式’為例”（15HZKT111）；廣東省黨校系統哲學社會科學2014～2015年度項目“增權視野下廣州市社區社會組織發展研究”（15SH04）階段性成果。

2016-03-17

萬玲，廣州市委黨校副教授。