國土資源行政非訴案件申請法院強制執行需要提交社會穩定風險評估報告嗎？

浙江省國土資源廳政策法規處 章淇華

國土資源行政非訴案件申請法院強制執行需要提交社會穩定風險評估報告嗎？

浙江省國土資源廳政策法規處 章淇華

眾所周知，根據現行法律法規規定，國土資源行政主管部門對自身作出的行政決定沒有行政強制執行權，只能依法向人民法院申請強制執行。那么，申請法院強制執行時，是否需要開展社會穩定風險評估工作，或者說提交社會穩定風險評估報告呢？

一、當前相關政策法規規定

1.國家和省相關政策層面的規定

建立健全重大決策社會穩定風險評估機制是黨中央、國務院和省委、省政府實行科學決策、民主決策、依法決策的重要舉措，對預防和化解社會矛盾，維護社會和諧穩定，具有重要意義。2012年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了有關建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見；隨后，省委辦公廳和省政府辦公廳向全省印發了浙江省重大決策社會穩定風險評估實施辦法（試行），明確將有關資源開發利用、環境保護、城鄉發展等重點項目和工程建設，以及征地拆遷、居民安置等方面的重大決策列入社會穩定風險評估范圍。2014年4月，省廳為貫徹落實中央和省有關工作要求，結合全省國土資源工作實際，下發了《關于推行國土資源系統重大事項社會穩定風險評估工作的意見》（浙土資發〔2014〕15號），將涉及廣大群眾切身利益的征地拆遷、礦產資源開發、地質災害防治、重大違法案件查處等國土資源管理重大決策、重要政策、重大改革等事項納入評估范圍，同時，對評估原則、評估內容、評估主體、評估程序等作了明確規定。換言之，省廳對國土資源重大違法案件查處開展社會穩定風險評估工作已提出明確要求。

2.法律法規和司法文件的規定

2011年1月21日公布施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》，率先將社會穩定風險評估作為作出國有土地上房屋征收決定的前置程序，該《條例》第十二條規定“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定”。2012年1月1日，《中華人民共和國行政強制法》施行。該法第五十五條第一款規定，行政機關向人民法院申請強制執行，應當提供的材料包括：強制執行申請書；行政決定書及作出決定的事實、理由和依據；當事人的意見及行政機關催告情況；申請強制執行標的情況；法律、行政法規規定的其他材料。同年3月26日，最高人民法院發布《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》（法釋〔2012〕4號），為保障國有土地上房屋所有權人的合法權益，對申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收決定的案件，要求申請機關除提供《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條規定的強制執行申請書及附具材料外，還應當提供社會穩定風險評估材料。如果材料不全或者逾期無正當理由不補正材料的，人民法院應當裁定不予受理。據此，法律法規和有關司法文件已經明確，強制國有土地上的房屋被征收人搬遷的，申請人必須依法開展社會穩定風險評估工作，并提交包括評估報告等材料；開展社會穩定風險評估已成為申請人民法院強制執行前的法定程序。

二、全省國土資源系統實際工作情況

1.關于國有土地上房屋征收補償決定的申請強制執行工作

筆者了解到，杭州、寧波兩市中級人民法院在最高人民法院發布法釋〔2012〕4號文件前，均已對國有土地上房屋征收補償決定的申請強制執行工作，提出建立社會穩定風險評估機制的要求。特別是寧波市，不僅要求申請人提交風險評估報告，還要求申請人作出維穩承諾，若不提供，視為放棄強制執行。從全省國有土地上房屋征收補償工作職責分工看，部分國土資源行政主管部門承擔著市、縣級人民政府作出房屋征收補償決定的具體工作。也就是說，申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定的具體工作，實際由國土資源行政主管部門負責，并按法釋〔2012〕4號文件規定，開展社會穩定風險評估等相關工作。

2.關于征收集體土地房屋補償決定（裁決）的申請強制執行工作

根據杭州、寧波兩市有關征收集體土地房屋補償的地方性法規規定，杭州市國土資源行政主管部門有權按照征地房屋補償實施方案直接作出補償決定，并申請人民法院強制執行；寧波市由各縣（市）、區人民政府作出裁決，并由裁決機關申請人民法院強制執行（具體工作亦由國土資源行政主管部門承擔）。按照《中華人民共和國立法法》修改前的規定，除杭州、寧波兩市，其他各市沒有地方性法規立法權。從溫州、紹興、金華等市實際工作情況看，對征收集體土地上房屋補償不能達成協議或者雖已簽訂協議、但拒不交地的行為，大多由國土資源行政主管部門依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條的規定，以違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地，作出責令交出土地的決定；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。在向法院申請強制執行過程中，受理相關申請的基層人民法院雖未明確要求提交社會穩定風險評估報告，但市、縣級人民政府在協調此類案件執行工作時，一般都作出工作部署，強調由案涉地塊的鄉鎮人民政府和街道辦事處以及政法工作部門等負責社會穩定風險的防控，同時，做好應急預案。

3.其他重大國土資源行政處罰決定的申請強制執行工作

從總體上說，全省各級國土資源行政主管部門申請基層人民法院強制執行行政處罰決定時，基層人民法院尚未對相關社會穩定風險評估報告作為制度性的必備要件，但部分法院在受理申請時，視案件具體情況提出開展社會穩定風險評估的為數不少。尤其是法院出具準予執行裁定，由包括基層鄉鎮人民政府或者街道辦事處、行政執法部門、國土資源部門等相關行政機關組織實施時，針對個案的社會穩定風險評估、化解、防控、應急等工作已成為這些部門的自覺行動。

三、對下一步工作的建議

國土資源行政主管部門各類行政非訴案件，除當事人自覺履行的外，都需依法向人民法院申請強制執行。如若一味要求對各類行政非訴案件均需開展社會穩定風險評估工作，數量較多，程序較為復雜，工作量較大，也不利于提高行政執法效率。對此，筆者根據上述政策法規的規定，結合全省工作實際，提出以下建議供參考。

1.區別案件類型開展工作

承擔國有土地上房屋征收決定的國土資源部門，申請人民法院強制執行時，必須提交由市、縣級人民政府名義出具的社會穩定風險評估報告；房屋征收決定涉及被征收人數量較多時，同時提供評估報告已經市、縣級政府常務會議討論決定（即集體決策）的相關證明材料。征收集體土地拒不交地，國土資源行政主管部門作出責令交地決定的，往往是應地方黨委政府的要求而作出此類行政行為，且有急需施工建設的項目背景。為確保行為的合法性和正當性，促進責令交地決定的順利執行，筆者建議相關國土資源行政主管部門在參加相關政府組織召開的協調會議或者聯席會議時，要大膽提出開展社會穩定風險評估、化解、防控和應急工作的建議，促使相關基層政府和部門與被申請人加強對話，促進理解溝通，為案件自覺履行創造條件，促進社會和諧穩定。對其他國土資源行政處罰決定，國土資源行政主管部門要視案件具體情形決定是否開展社會穩定風險評估。對被申請人對抗情緒較大、同一案件違法主體眾多、案件涉及面較大、決定予以拆除違法建筑等案件，宜開展社會穩定風險評估；同時，建議采取內緊外松的工作方式，在向人民法院申請強制執行時，不宜主動出具此類報告，法院審查后提出要求的除外。

2.落實評估主體多元化

根據規定，評估主體按照屬地管理和“誰主管、誰負責，誰決策、誰評估”的原則確定。國土資源行政非訴案件的申請主體并不等同于評估主體。特別是浙江省國土資源行政非訴案件實行“裁執分離”，法院對準予執行的案件，可以分別裁定由案件所在地的鄉鎮政府（街道辦事處）、（綜合）行政執法部門、交通、水利、規劃、建設和國土資源行政主管部門等組織實施。直接面臨和應對社會穩定風險的是這些組織實施部門。為此，全省國土資源行政主管部門要努力借助這一機制，將社會穩定風險評估主體與案件執行申請主體區分開來，努力把社會穩定風險評估工作交由案件所在地的基層政府及相關部門負責實施，逐步建立起相互監督、相互協調、相互配合的工作機制，確有必要時，將這一做法上升為規范性文件乃至地方性法規。同時，對確需國土資源行政主管部門組織實施的執行案件，全省各級國土資源行政主管部門要嚴格按照浙土資發〔2014〕15號文件的要求，圍繞可能存在的穩定風險，開展合法性、合理性、可行性、可控性評估工作，認真分析研究可能存在的不穩定隱患和問題，科學評判風險程度和可控范圍，確保執行工作順利有序。

3.妥善把握評估程序

評估程序一般包括確定評估事項、制定評估方案、組織分析評估、確定風險等級、編制評估報告、確定實施意見、落實維穩措施和全程跟蹤實施八步。評估事項涉及人數較少，矛盾不激烈，多數群眾理解支持，社會穩定風險較小的，可以適當簡化程序，采取調查走訪、查找風險點、制定化解措施等舉措，進行簡易評估。按照相關規定，事關重大工程項目建設需要的，一般均由當地黨委、政府指定的部門或者基層人民政府組織實施社會穩定風險評估工作，國土資源部門應當加強協作，積極配合。國土資源行政非訴案件執行涉及重大工程項目時，不必另行組織評估。