非法開采礦產資源問題初探
----以建德市為例

建德市國土資源局 馬聿浩

非法開采礦產資源問題初探
----以建德市為例

建德市國土資源局 馬聿浩

礦產資源是重要的自然資源，是天然賦存于地殼內部或地表，由地質作用形成的，呈固態、液態或氣態的，具有經濟價值或潛在經濟價值的富集物。礦產資源屬于非可再生資源，其儲量極其有限。它是社會生產發展的重要物質基礎，是國家發展的重要經濟命脈。

建德市位于浙江西部，礦產資源主要以石灰石和煤矸石為主，風景石為輔。近年來，建德市及周邊礦產資源緊俏價優，加上諸多因素，許多不法分子在未經許可的情況下，擅自非法開采礦產資源，牟取利益，造成了嚴重危害。各級政府及主管部門，屢屢下大力氣組織針對非法開采的專項整治，耗費大量人力、物力和財力，雖然取得了一定的效果，但是非法開采現象就如貓抓老鼠一樣，常常“死灰復燃”，不得不引起我們的深刻反思。

一、非法開采屢禁不止的主觀因素

1.高額利潤驅使

非法開采礦產資源往往是暴利，短期內的高額利潤誘惑非常大。譬如，一塊造型奇特的太湖石或假山石，往往能賣到十幾二十萬。違法分子只要開采到一些別致的石頭，時常能一夜暴富。至于石灰石和煤礦，由于建德市境內水泥企業較多，需求量大，價格大多在50元一噸，品味好的價格還有一定的上浮，一天幾車也能賺上五位數。除此之外，因為水泥熟料的供不應求，就連半帶黃泥的砂頁巖也可以拌料，價格也在20元一噸。

2.違法成本極低

第一點，非法開采礦產資源的不法分子逃避辦理采礦許可證、工商等營業執照的費用，從而造成偷逃個稅、資源稅等稅費。各類年審執照的費用和開支也能“節省”。第二點，非法開采的方式往往是有選擇的掠奪，質量高的挖、簡單的挖、價格高的挖，因不需要開采方案，開采成本很低。同時既不注重安全，又是“加班加點”，安全設備和生產成本投入微乎其微。至于人工費用，往往就是小圈子里的內部人員對違法所得進行私分。

3.法律意識淡薄

少數大型水泥公司和部分碳酸鈣企業業主法律意識淡薄，為了眼前利益，故意慫恿企業周邊村民或村集體組織對村莊范圍內的礦產資源進行非法開采，企業以相對低于市場的價格進行收購；部分村民和村集體組織為了“創收”，和不法商人一拍即合，非法開采導致國有礦產資源破壞，村莊整體環境烏煙瘴氣，山體滿目瘡痍。

二、非法開采執法困難的客觀原因

1.非法開采手段多樣，查處難

以建德市為例，礦產資源主要為石灰石和煤矸石，多分布于最西部和最東部，面廣、線長且分布零星，而且位置偏遠，隱蔽性高。特別是海螺水泥公司的洞山上，山高交通不便，一般執法車無法上山。非法開采的人員多數采用設置崗哨，夜間作業，執法人員到附近時，崗哨通風報信，相關人員往山上隱匿，采取游擊戰術和執法人員周旋；部分開采人員設置路障或堆石，阻止外來車輛進入開采點。大部分時候，執法人員撤離后不法分子又進行開采，雙方來回進行“回馬槍”，耗時耗力成效不高。筆者碰到更為獨特的手段是不法分子晚上電話舉報自己非法開采，蹲點看執法人員是否晚上前來，以靜制動。

2.暴力抗法頻有發生，執法難

多數違法分子系當地地頭蛇或有背景權勢的人，不乏有吸毒和有前科的地痞和流氓，這些亡命之徒態度極其惡劣，即使執法人員在現場時也置之不理，輕則侮罵威脅，重則動手阻撓，暴力抗拒執法，給執法人員帶來很大的人身威脅和精神影響。

3.主體證據調查繁瑣，取證難

一是違法主體很難確定。執法人員制止和查案時，現場往往是運輸車司機和挖機作業人員，幕后老板和業主往往不會出面。加上現場作業人員大多是外地雇工，文化水平低，表達不清或刻意隱瞞，導致違法主體很難確定。也有部分村集體組織和違法分子采取攻守同盟，串通口供，將違法事實掩蓋或美化的情況。二是證據取證困難。違法分子可以將非法所得的礦產品傾倒在他處，讓執法人員無據可查。加之開采點可能未有測繪底圖，方量根本無法計算。法律規定的礦產資源破壞價值的界定程度繁瑣，周期長，需要專家測繪方量，計算價值還要通過評審，時間上不利于案件的定性和查處。

三、打擊非法開采的相關對策

1.宣傳教育，營造氛圍

打擊非法開采是一場持久戰，主要難度是整治之后極易反彈，通常很難徹底治理到位。因此，各級政府要把《礦產資源法》及其配套法規的宣傳教育作為長期的主題。在市級層面利用網絡、媒體和信息平臺進行宣傳非法開采的危害性和相應的刑事責任，用典型案例來營造輿論攻勢。主管執法部門和基層政府結合“兩學一做”“黨員固定活動日”多渠道給重點涉礦村的村干部和群眾進行培訓，宣傳教育，增強黨員干部和群眾的法制觀念。同時，要研究健全市、鎮、村三級監管網格，建立礦產資源協管員隊伍，鼓勵舉報有獎，發動群眾共同對各類非法開采行為進行監督。

2.查源堵漏，專項整治

一是清水治源。對于少數非法收購無證開采礦產品大型水泥廠和部分碳酸鈣企業，政府要約談企業負責人，主管部門對違法收購礦產品的企業堅絕查處，并按相關法律追究責任，必要時移送公安機關。如此高壓態勢切斷供需源頭，使違法開采分子的開采成本無法通過銷售渠道回籠。二是嚴管炸藥。筆者發現，多數非法開采點量多，非一般挖機設備作業所能形成的坡面，疑為用炸藥放炮所致。目前，炸藥的審批和用量相對嚴格，需公安機關把關。因此，要加大對炸藥對點使用的監管，防止A處炸藥用于B處，以及剩余炸藥的回收處理。對違規使用的行為或是非法渠道購買炸藥等火工材料的要依法查處。三是嚴查車輛。在運輸渠道上，加大對非法運輸礦產品車輛的查處力度。尤其是在夜間這種偷運猖獗的期間段，開展不定時的突擊檢查，以扣押貨運車輛司機駕駛證等多種措施來限制偷運行為。

3.部門聯動，綜合執法

遏制非法開采是一項艱巨的任務，僅靠國土資源部門或其他單家部門都無法有效地打擊。政府要研究出臺打擊非法開采的相關政策，定期召開部門聯席會議，互通信息，研究可行的解決方案。建立以政府為主體，國土、安監、公安、林業、水利、市場監管等多部門聯合辦案的領導小組，各成員單位各司其職，對非法開采所涉及的剝土、污染水源、破壞耕地、毀壞林木等行為進行嚴肅查處。對情節嚴重的違法當事人及時移送司法機關追究刑事責任，并以此為典例，震懾其他不法分子。

針對非法開采的特點，為了及時有效地發現和制止違法行為，盡早盡快盡可能地將之消滅在萌芽階段，建議落實礦山及重點區域的動態巡查機制，政府通過牽頭組織各有關部門的骨干力量組成執法隊伍，動態巡查，分隊不定期地突擊非法開采的重點區域，進行綜合執法。同時，積極爭取多方力量，通過紀檢部門約束違法黨員，通過新聞媒體曝光不法分子，對累犯信用紀錄進黑名單，對長期參與非法開采的挖機等設備進行拍賣，采用各種執法手段讓違法分子付出慘痛代價。

4.完善法律，開成機制

《礦產資源法》和相關法律法規中，并沒有規定國土部門對非法開采點的行政強制權。筆者認為，國土部門在現場執法時，可以扣留和查封非法開采的礦產品，但是對于責令停止開采卻不停止的挖機等設備是沒有行政強制權的，也就是說對于挖機等設備的查封是需要工商部門的配合，或是對案件作出行政處罰移交法院后，申請強制執行，如此繁瑣的程序對于打擊非法開采不利。《浙江省礦產資源管理條例》第三十四條規定工商、地礦、稅務等有關部門應當加強對礦產品運銷環節的監督管理。上位法和配套法規中對非法開采的執法主體和流程模糊不清。建議明確執法主體，健全查處非法開采的法律法規，以法律形式來加大打擊的力度，避免相關部門有行政敗訴的風險。進行非法開采專項整治，加強礦產資源開發秩序的監管是一項任重而道遠的工作，建議市政府將此納入領導干部每年的政績考核，將關口下移至基層，層層落實鎮、村的責任，進行績效考核，形成長期的一項制度。

聯合公安現場查封，防止被暴力抵抗