城管職能拓展與城管執(zhí)法完善探討
——以北京市為例

李澤宇

城管職能拓展與城管執(zhí)法完善探討
——以北京市為例

李澤宇

［提要］按照轉(zhuǎn)變政府職能要求，推進(jìn)城市管理綜合行政執(zhí)法，加強(qiáng)城市管理是地方政府治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)等重要內(nèi)容。以北京市推進(jìn)城管物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)為例，對信息化時代城管職能拓展和完善存在的問題進(jìn)行分析，并提出了對策措施。

城市管理；執(zhí)法；研究探討

為落實北京市委市政府關(guān)于推進(jìn)城市管理國際化、精細(xì)化的工作要求，堅持隊伍建設(shè)、科技建設(shè)雙輪驅(qū)動戰(zhàn)略，強(qiáng)化城管執(zhí)法科技支撐，在北京市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市科委、市財政局、市公安局、市應(yīng)急辦等部門的大力支持下，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺作為第一批物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范項目，于2012年10月建成并投入運行，總計投資4700萬元。

一、建設(shè)背景

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市管理越來越成為城市管理者的嚴(yán)峻考驗，列上了各級黨政的重要日程。2009年以來，北京市以順義區(qū)為發(fā)端，推進(jìn)“大城管、大監(jiān)察”的理念，并對城管的職能分工進(jìn)行了調(diào)整，由分管公安、安全、司法、交通(含公安交通管理)、城市管理、安全生產(chǎn)、消防和信訪等工作的副市長分管城管工作，全力推進(jìn)城市綜合治理。

在順義區(qū)實行“大城管、大監(jiān)察”，其實踐范圍是全區(qū)各部門，主要是從上到下的協(xié)調(diào)，阻力小、壓力小、推進(jìn)快，而在北京市探索創(chuàng)新城市綜合治理的方式和方法，則需要在全市范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各職能部門、全市各區(qū)，以及中央與地方的關(guān)系等，這是居于中間層面的權(quán)力對于平行權(quán)力、下層權(quán)力機(jī)關(guān)、甚至是上層權(quán)力機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)，利益交織更廣泛、阻力更大、壓力更大，推進(jìn)的速度更是無法準(zhǔn)確預(yù)期。

在這種背景下建設(shè)起來的北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱“城管局”）指揮調(diào)度系統(tǒng)，根據(jù)《“十二五”時期北京城管信息化發(fā)展規(guī)劃》和《智慧城管頂層設(shè)計》，以服務(wù)和創(chuàng)新為理念，以精細(xì)化、智能化、社會化為目標(biāo)，以各級城管執(zhí)法工作人員和社會公眾為服務(wù)對象，緊密結(jié)合城管執(zhí)法業(yè)務(wù)，以物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展為依托，打造“感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察”“五位一體”的城管物聯(lián)網(wǎng)平臺，提高城管執(zhí)法效率和服務(wù)群眾的能力，實現(xiàn)城管職能的內(nèi)生性擴(kuò)展。

二、感知平臺與指揮系統(tǒng)

北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局指揮調(diào)度系統(tǒng)目前主要有三項功能：實時監(jiān)測、遙控指揮和信息收集。全北京市有2200輛城管執(zhí)法車、880余套執(zhí)法車GPS終端、400余套無線車載取證裝置，都可以顯示在指揮系統(tǒng)的大屏幕上，并且基本實現(xiàn)實時更新；執(zhí)法隊配備的5000余部數(shù)字集群終端、6300余部執(zhí)法城管通，都可以接收到指揮系統(tǒng)發(fā)出的命令指示，與指揮系統(tǒng)單獨對話溝通；同時，指揮系統(tǒng)還擁有400個無線視頻監(jiān)控探頭的控制權(quán)，并共享了公安部12000條道路街頭視頻監(jiān)控，實現(xiàn)了對全市各事故高發(fā)地段的有效動態(tài)監(jiān)控；此外，北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局還在東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)等地對20個大型工地實施了噪音監(jiān)測。

除了由指揮調(diào)度系統(tǒng)主動發(fā)現(xiàn)問題外，市民還可以通過“市民城管通”、城管熱線等方式，將生活中遇到的困難和發(fā)現(xiàn)的問題反映到指揮中心，由經(jīng)過專門培訓(xùn)的接線員負(fù)責(zé)記錄，并在指揮系統(tǒng)的地圖上標(biāo)記事發(fā)地點，指揮系統(tǒng)再通過指揮員將事件告知當(dāng)?shù)氐某枪懿块T，或由指揮員直接向臨近點的城管執(zhí)法員發(fā)出命令，指揮城管執(zhí)法人員進(jìn)行問題處理。

由于實現(xiàn)了動態(tài)實時監(jiān)控，信息傳達(dá)及時，城管隊員往往能夠在第一時間抵達(dá)現(xiàn)場、迅速采取措施，進(jìn)行人群疏導(dǎo)、現(xiàn)場維護(hù)、災(zāi)情控制等，從這個意義上來講，城管局的指揮系統(tǒng)已經(jīng)形成了一個管控高效的感知、指揮平臺。相較于消防部門的消防系統(tǒng)和公安部門的公安系統(tǒng)等，城管系統(tǒng)明顯具有更充分、更及時、更準(zhǔn)確、更全面的特點。

三、城市管理現(xiàn)代化推動了城管職能擴(kuò)展

城市綜合治理是城市化進(jìn)程中亟待解決的問題。高水平、高智慧的城市管理，要求必須有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)城管執(zhí)法的職能。而根據(jù)政府的組織形式、城市化發(fā)展水平、文化與文明發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，這些職能由何種部門承擔(dān)，在不同的國家存在一定差異。例如，德國由警察局執(zhí)行城市管理的部分職能，中國則由城管局執(zhí)行。同時，不同的歷史階段，這些職能也歸于不同的行政主體。

例如，北京市長熱線、市環(huán)保局、規(guī)劃委等部門經(jīng)常向城管局轉(zhuǎn)辦相關(guān)事項。同時，在市民舉報的事件中，如果遇到情節(jié)較為嚴(yán)重、影響面大、可能存在較大危害的重大事故，城管局還需要第一時間向市辦公廳、市應(yīng)急辦進(jìn)行匯報并接受市辦公廳和市應(yīng)急辦的領(lǐng)導(dǎo)。單從表面上就不難看出，不同部門之間存在一定的職能交叉，更深層次的原因則是市環(huán)保局、規(guī)劃委等部門缺乏足夠的人力、物力直接處理過細(xì)的日常事故。

城管職能目前已有280余項，且仍存在不斷擴(kuò)大的趨勢。有些部門希望將部分職能淘汰，城管部門則希望能將職能做大。無論是增加還是減少，城管職能都是城市管理水平不斷提升過程中產(chǎn)生的職能，是城市管理發(fā)展進(jìn)程所派生的職能，在界定上存在模糊性，于是便形成了城管與其他相關(guān)部門的職能交叉的局面，極大地增加了行政管理成本。

所以，城管職能不斷拓展，帶來的不是城管地位的上升，其反映出來的問題的實質(zhì)是城市管理水平的不足，但我們同時要認(rèn)識到，這也是城市化進(jìn)程中必然產(chǎn)生的現(xiàn)象。

四、城管執(zhí)法的出路

城市管理綜合行政執(zhí)法是為應(yīng)對城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題而產(chǎn)生的，其職能的不斷拓展正是城市管理綜合執(zhí)法事件不斷增加的反映。中國正處于改革深水區(qū)、進(jìn)入改革攻堅階段，各種社會矛盾不斷突顯，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增加，一方面為了保持社會穩(wěn)定，維護(hù)社會秩序，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的國內(nèi)局面，城市管理要不斷自我革新，任務(wù)更重、責(zé)任更大；另一方面，公眾面對經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，生活、工作、教育等方面的壓力不斷增加的情況下，隨著社會開放程度不斷上升，公眾對于政府公共服務(wù)的要求也在不斷地提高。處于如此關(guān)鍵的歷史時期，處于被動地位的城管應(yīng)當(dāng)如何走出危機(jī)，這就需要城管執(zhí)法人員認(rèn)清趨勢、擺好位置、轉(zhuǎn)變職能。

（一）認(rèn)清形勢：從自身找問題

在探討城管職能拓展的問題之前，首先要有自我認(rèn)知，看城管隊伍是否具有履行職能所具有的知識水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)水平和設(shè)備等。北京市所有城管上崗之前，都要由北京市城管執(zhí)法局副局長親自進(jìn)行培訓(xùn)授課，但是地方上是否具有同等的條件？城管隊伍中存在的大量臨時工、合同工，他們的素質(zhì)如何保障，行為如何控制？所以，要真正對城管執(zhí)法這一問題進(jìn)行全面深入的了解，還必須從城管主體的內(nèi)部開始，先了解城管自身，包括隊伍建設(shè)、執(zhí)法程序、執(zhí)法方式、業(yè)務(wù)范圍、技術(shù)要求等。

（二）擺好位置：做好供求關(guān)系的完美銜接

就城管目前所具有的職能來看，絕大部分與民眾關(guān)系密切，貼近公眾日常生活。有些職能是城市化發(fā)展過程中所必然產(chǎn)生的，只能疏導(dǎo)，不能禁絕。中國的城市化是強(qiáng)有力的政府趨動之下快速發(fā)展起來的，先有工廠和工業(yè)，然后有剩余勞動力和流動人口進(jìn)入，填補(bǔ)城市勞動力的缺口。但是，在城市發(fā)展所形成的高地價和戶籍管理制度的約束下，流動人口轉(zhuǎn)化成城市人口受到限制，不但無法獲得高工資（受教育程度、技術(shù)限制），而且無法享受到城市的相應(yīng)保障政策，加上子女受教育的高昂支出，進(jìn)一步加劇了貧富分化。所以，城市從人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生活方式上都呈現(xiàn)出破碎化、差異化的特點。無照經(jīng)營、露天燒烤等一方面為經(jīng)營者帶來收入，另一方面滿足了中下層民眾的生活需求，但是，這種情況又受到城管執(zhí)法局的嚴(yán)格管制。公眾一方面表現(xiàn)出強(qiáng)有力的需求，另一方面能夠提供相應(yīng)的服務(wù)，如果城管成為切斷供給與需求的公權(quán)力，那么這種權(quán)力便注定要受到各方的討伐。假如從城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的角度來看待這個問題，城管在這個簡單的供求關(guān)系之中，應(yīng)該充當(dāng)銜接供給與需求的第三方，對服務(wù)供給進(jìn)行有效的組織與協(xié)調(diào)，確定其安全的前提下做到衛(wèi)生、環(huán)保。只有這樣，才能夠一方面滿足公眾需求，另一方面實現(xiàn)城市綜合治理的目標(biāo)，并最終實現(xiàn)以人為本的良性發(fā)展，突破公共關(guān)系危機(jī)。

（三）既要轉(zhuǎn)變職能，更要轉(zhuǎn)變觀念

黨的十八大之后將行政體制改革的重點與核心放在了政府機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變上，對于城管執(zhí)法局而言，既要實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，更要實現(xiàn)觀念轉(zhuǎn)變。隨著城市化的發(fā)展，不斷會有新問題、新情況出現(xiàn)，城市管理也會相應(yīng)產(chǎn)生新的需求，城管局的職能也會相應(yīng)地不斷拓展，同時，一些老化的職能也會在發(fā)展過程中不斷消失。所以，就社會發(fā)展的機(jī)理來看，城管職能在不斷地增加，也在自然地消亡，這是城管職能的第一個轉(zhuǎn)變。除此之外，還有另外一個轉(zhuǎn)變。隨著社會文明程度的上升，高效、智慧城市管理迫切需要向提供文明、親切的城市服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。政府公共部門是提供服務(wù)的主體，而不是治理的權(quán)力主體，權(quán)力的目標(biāo)從強(qiáng)制執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┓?wù)，所有的職能定位與職能拓展，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘?wù)水平、方便公眾生活。發(fā)展中出現(xiàn)的問題必須在發(fā)展中解決。所以，探討城管問題的起點應(yīng)當(dāng)從 “如何才能夠消減城管職能”入手，而不是從“如何才能夠增加、拓展城管職能”開始。公共服務(wù)的提供應(yīng)以減少管理為目標(biāo)，城管問題的解決也應(yīng)通過城管職能的逐步壓縮直至最終消失，實現(xiàn)公共服務(wù)的高水平發(fā)展和社會秩序的良性共生。

（四）關(guān)注社區(qū)發(fā)展，培育公民社會

十八大之后，提出了發(fā)展社會組織，培育公民社會的要求，對于社區(qū)的治理，將更多地發(fā)揮社區(qū)內(nèi)的公民社會的作用，不斷強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治，不斷增強(qiáng)非政府組織在日常生活服務(wù)提供上的重要性。城管的部分職能，可考慮與社會組織相結(jié)合，共同搭建一個基層社會服務(wù)的平臺和網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，資源共享。發(fā)達(dá)的社區(qū)要能夠承載城市管理和提供公共服務(wù)的基本職能。通過社會自治組織，進(jìn)行基本的社區(qū)自治管理，較之城管更加貼近市民生活，也更加從實際出發(fā)，能夠有效地解決人際關(guān)系中復(fù)雜的問題。同時，如果超出市民社會的管轄范圍，可以交給警察來處理，采取“社區(qū)自治+公民參與+公安局”三位一體的模式，實現(xiàn)社會自治與城市管理，解決城管問題。

［1］“智慧城市”時代“物聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)在城市管理工作中應(yīng)用及前景探索［J］.云南科技管理,2013,(3).

［2］基于物聯(lián)網(wǎng)的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的應(yīng)用研究［J］.科學(xué)大眾.科學(xué)教育,2012,(4).

［3移動物聯(lián)網(wǎng)享受城市信息生活——中國移動助建“智慧城市”側(cè)記［J］.江蘇通信,2011,(5).

［4］智慧社區(qū)在城市管理與服務(wù)中的應(yīng)用探討［J］.中國房地產(chǎn)業(yè),2013,(3).

［責(zé)任編輯：于龍廣］

李澤宇(1986—)，女，江西外語外貿(mào)職業(yè)學(xué)院助教，研究方向為公共管理。（江西南昌330013）