從人治與法治的結合談農村治理現代化

嚴朝炎

從人治與法治的結合談農村治理現代化

嚴朝炎

［提要］農村治理是我國國家治理不可或缺的一部分，要實現國家治理現代化，農村治理現代化成為其關鍵的一環。從百年以來的熟人社會的“人治”到建設新農村的“法治”，對農村治理的困境、未來發展作進一步的探索，并且在這一過程中，提出一個旨在構建農村治理現代化的模式，那就是人治與法治的結合，對于進一步推進國家治理現代化建設有著重要意義。

農村治理現代化；法治；人治

一、國家治理現代化

2013年中國共產黨十八屆三中全會在其《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確地提出“要推進國家治理體系和治理能力現代化”這是第一次把國家治理體系和治理能力與現代化聯系在一起，主要從上層建筑和思想文化意識形態的層面探索現代化，這是軟實力，“四化”是硬實力，這是繼“四化”之后提出的“第五化”。其中治理體系是指國家治理組織系統的現代化，治理能力是指國家治理人員素質和方法的現代化。我國國家治理最大的中心就是農村治理，沒有農村的現代化，國家現代化很難實現。

二、農村治理現代化的困境

（一）鄉村社會治理主體的弱化

1.農村鄉紳社會的解體

在新民主主義革命時期，由于革命的需要，在農村進行土地改革，主要是沒收地主和富農的土地，將土地分給那些占絕大數的貧下中農。土地革命對于當時所處的環境的重要性是不言而喻的。我國鄉村社會是一個熟人社會和鄉紳社會，鄉紳絕大多數是有名望、有經濟實力的人。土地改革消滅了地主和富農，同時也消滅了鄉紳。鄉紳的主要作用就是協調農村事務、引領文化和思想、教育等作用。

2.人口的凈流出

美國三一學院經濟系終身教授文貫中說，現在農村留不住青壯年，因為這些青壯年不能順利地通過土地交易擴大自己的土地經營規模，獲得一份全國平均收入，所以農村無法挽留他們。改革開放以后，社會經濟不斷發展，城市化進程也不斷加快，農村人口凈流出人口的比例不斷增大，這當然包括那些鄉村精英分子，據科學數據統計，農村常住人口的數量一般達到了全村人口的60%到70%，大部分都在一半以上［1］。鄉村精英的城市化流動，無疑地削弱了鄉村社會治理主體的實力，那些非精英的青壯年本來是鄉村治理的主要參與者，是鄉村治理人員進行社會工作的主要支撐。農村常住人口一般為老人和兒童，空心化現象十分嚴重，這同樣也是農村現代化很難實施的一個困境。

（二）經濟基礎薄弱

當前，農村治理的兩大中心工作是維穩和招商引資。人口凈流出同樣也是由于經濟問題。農村治理資源供給來源可以分為三大塊，一是政府扶持和補貼，二是集體經濟的投入，三是捐贈，主要是由那些精英人員或者社會組織等捐贈，這其中占的比重極小。近些年來，國家加大對農村建設的投入，但是所涉及的范圍之廣，加上財力有限，所以無法承擔治理成本的主體部分。

（三）村民自治中存在的問題

由于多種因素的影響，村民自治在現實中并沒有完全落實和實現，還存在許多問題，離制度設計的初衷還有很大的距離。不僅民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等方面存在不足，而且還受鄉鎮政府和黨支部的不當干預［2］。民主選舉不足表現在：選舉形式化，選舉不規范，隨意性較大，村民不參與或消極參選，賄選。民主決策不足表現在：村民會議或者村民代表會議幾乎不召開，村民參與民主決策有限，村民會議或者村民代表會議的形式化。民主管理不規范，民主監督的缺失。

（四）農村人口老齡化

2010年第六次人口普查顯示，60歲以上的人口已經達到13.26%，農村老年撫養比為4.22:1.也就是說4.22個勞動力養活一個老人。據專家推算，照現有情況增長速度，到了2050年，社會總人口可以降到11.5億人，但是60歲以上的老人將會達到4.37億人，幾乎占到了總人數的38%。農村老齡化所面臨的矛盾和挑戰十分嚴峻。我國整體上是“未富先老”，在農村更是如此。人口凈流出，使得農村幾乎沒有什么青壯年，農村空巢老人與留守兒童現象十分嚴重，這些空巢老人大多數是沒有勞動能力和工資收入的人，求醫看病較難，甚至出現病入膏育卻無人問津的情況發生。

三、未來發展的模式

（一）“上”“下”結合的發展模式

“上”指的是鄉鎮政府以上級別的政府部門，“下”指的是“鄉村精英”，從上文論述的“村民自治”存在的問題，不難發現，這是政府干預和村民自治的矛盾，但是兩者并不是不可調節，兩者的關系是辯證統一的關系，正確地處理政府干預和村民自治的關系成為了農村治理現代化的關鍵。村民自治存在著較多問題，這樣導致農村社會治理的實際效果并不明顯，所以這需要上級政府進行指導和監管，需要加強兩極之間的合作，但是這個程度是需要把握，上級政府還需要放開手中的權力，將權力還諸于民。基層選舉制度應不斷完善，加大選舉的透明度，嚴厲打擊通過不法手段獲取職位的行為，一經查處，取消其3到5年內的選舉資格。鄉村精英應調動村民的參與積極性，在村內開展文藝活動和講座，以及走訪群眾家庭。

（二）人治與法治相結合的模式

我國農村治理一直依靠著情、理、法的結合，在熟人社會中人情面子和地方的規定成為了“人治”，在這一過程中，人治與法治往往不免產生矛盾，特別是在全面推進依法治國的過程中，這是要必須正視的問題。人治與法治結合的有效途徑有以下幾點：一是要對農村治理目標進行重新的定位。鄉鎮政府應該從“經營型政權”角色中解脫出來，不應為了中心工作置法治原則于不顧。二是要對鄉村治理的法規體系進行重新梳理。辨清鄉規民約、地方性法規與國家法律之間的關系。同時正確地運用好情、理、法的關系，法律是原則，情和理是策略。三是要完善鄉村治理體制。通過完善鄉村關系和鄉鎮政府與各派出機構的關系，來整合農村執法力量，提高執法效率［3］。

（三）建設和發展農村集體經濟

一是大力開發集體資源。村土地和林地資源比較豐富的村可以對機動田、機動山進行統一開發，既可以對外承包、租賃，也可以本村自己組織經營，以增加村集體經濟收入。二是開展服務創收。村級組織可以根據本地的生產特點舉辦社會化的服務產業，如農產品流通經營服務實體，農業科技服務實體等，為農民提供產前、產中、產后系列化服務，既為農業生產提供后勤保障，又為集體經濟創造收入。三是通過工業強村。一些地理位置較好、基礎設施較完善的村，可以利用本村的土地、勞力等資源，通過招商引資、集體參股經營的形式，引進資金和技術，在環境保護允許的前提下興辦中小型工業企業，實現工業強村。嚴格規定村集體資金的使用方向和原則，切實履行“兩公開一監督”制度，搞好民主理財，嚴格控制各種非生產性開支，管好用好集體資金［4］。

（四）進一步完善農村養老體系建設

統籌城鄉仍然是應對農村人口老齡化的關鍵之處，解決城鄉矛盾更是我們黨當前的重要任務，尤其是城市和鄉村經濟社會發展一體化的新格局的構建，不得不考慮農村的實際情況，關于農村看病難、老無所養的實際問題，實際上徹底解決農村養老問題，就是要提高“三農”的自我發展的能力。

應該把中西部地區的土地權利包括所有權，優先還給中西部的農村人口，將改革紅利反饋給農村，使農村有更多資源進行現代化建設，人口返鄉同樣也是改善養老的關鍵，老人不再老無所養，青壯年在農村也能獲得全國平均工資。

積極引導，開發和利用老年人人力資源，發揮老年人在經濟建設中的作用，多參與社區活動，參與新農村的建設，參與傳統文化的保護和傳承。

探索“以地養老”的新模式，鼓勵民間資本參與養老事業建設，并給予一定的稅費優惠政策，在政策允許的范圍內，進行土地流轉，效仿城鎮居民“以房養老”的模式，有利于進一步推進農村治理現代化的進程和步伐。

四、啟示

我國國家治理體系和治理能力的現代化，可以理解為是“兩化”，那就是國家治理的現代化和治理能力現代化。我國改革開放已經進入深水區，農村治理改革成為了我國治理改革中的重中之重，城鄉之間的發展差距逐步加大，縮小城鄉差距，讓農村享受改革的紅利。從過去的“人治”到“法治”，再到“人治”與“法治”的結合，

［1］林艷艷.新時期鄉村社會治理的困境及對策研究［J］.人才資源開發，2015,（6）.

［2］董紅.當代中國村民自治問題研究［D］.西安：西北農林科技大學，2012.

［3］呂德文.農村治理法治化的困境［J］.環球時報，2015, （4）.

［4］李炳炎.我國農村改革與發展的關鍵在于重建和發展集體經濟［J］.學習論壇，2010,（3）.

［責任編輯：邵猷芬］

嚴朝炎（1991—），男，南昌航空大學馬克思主義學院，研究方向為思想政治。（江西南昌330063）