基層調研顯示乙類礦產管理存三大問題

寧波市國土資源局鎮海分局 葉 超

基層調研顯示乙類礦產管理存三大問題

寧波市國土資源局鎮海分局 葉 超

近年來，礦業經濟不斷發展，礦產資源管理難度漸增，基層工作遇到了各種爭議性問題。寧波市鎮海區礦產資源以普通建筑石料為主，屬乙類礦產，目前在開石料礦山2家，調研顯示，由于上位法的管理規定較為籠統，缺乏針對性與側重點，乙類礦產管理易出現無法可依的尷尬局面等，具體表現為以下三點。

一、超邊坡開采定性不明，行政處罰缺少法律支持

“超邊坡開采”，即未超出礦界，但把應保留的邊坡采空。該行為違反了礦山開發利用方案，影響閉坑后的恢復治理。法律法規對超邊坡的定性和處置一直沒有明確規定，至今存在較大爭議，導致基層部門面臨行政風險和操作難度。一方面，采礦許可證登記事項里明確的礦區范圍由平面拐點坐標與開采深度組成，對開發利用方案要求保留的邊坡參數未作規定，因此未超越礦區范圍的超邊坡行為不能定性為越界開采，部門行政如按越界論處就缺少法律支持，并有行政敗訴風險；另一方面，根據國家《非法采礦、破壞性采礦造成礦產資源破壞價值鑒定程序的規定》，破壞性采礦造成礦產資源破壞的價值，是指未按開發利用方案采礦，導致應采出但因礦床破壞已難以采出的礦產資源折算價值。鎮海區礦產資源以普通建筑石料為主，開采該礦種并不會造成礦產資源浪費和永久性呆滯，因此超邊坡也不能定性為破壞性采礦。而且破壞價值鑒定工作程序復雜，實際工作中難以操作，即時被定性為破壞性采礦，同樣存在行政敗訴風險。

二、資源稅征收方式不科學，難以正確引導依法采礦

目前，作為重要采礦成本的資源稅是以炸藥量作為計征依據、并在購買炸藥環節一并收取的，所購炸藥量越大，所付資源稅越多。根據基層調研，資源稅大約占炸藥購買成本的2/3。這種資源稅征收方式直接帶來的不良后果是采礦權人為節約開采成本，會想方設法減少炸藥投入量，往往不愿采取多點布控、預裂爆破等科學合理采礦方式，寧可冒著越界、破壞邊坡的風險，采取粗放式爆破、掏底式開采等節省炸藥的采礦方式，這是導致鎮海區及其他區域超深越界、邊坡臺階不符合要求等開采行為屢禁不止的一個重要和直接原因。

三、多部門聯合監管缺失，安全環境保障無法有效落實

采礦權設置區劃時，由國土、安監、環保、林業、公安等部門實施聯合踏勘和集體審議；采礦權許可前后，由各有關部門聯合要求辦理安全生產許可、環境影響評估備案、林地占用審批、爆破方案審定等。但礦山設立后的各部門監管職能并沒有得到延續和落實。對礦山自上而下分臺階安全采礦的有效監督、對越界采礦造成森林植被破壞的監管執法、對礦山的環境執法和粉塵檢測、對礦山爆破管理等方面都存在著監管薄弱或履職缺失問題。正因為沒有形成部門工作合力、建立聯合監管和年檢機制、其他行政管理職能缺位，單靠國土部門對資源儲量實施管控，極易引發安全責任事故、林木植被破壞、礦山粉塵污染、礦山周邊群眾阻撓開礦等社會綜合問題，有悖新常態下礦業經濟的健康發展。

對此，基層建議：一是提高超邊坡開采成本。一方面參照當地礦產品市場實時價格加收采礦權出讓所得；另一方面實行總量控制，一旦界內開采量與超邊坡開采量合計數達到出讓資源總量，應視同為礦區范圍內礦產資源開采完畢而終止，采礦權無償收回，并根據重新編制的地質環境保護與治理恢復方案向采礦權人加收治理恢復費用，否則不得通過閉坑審批。二是改變資源稅征收方式。將資源稅征收與炸藥領用脫鉤，改由在采礦權出讓環節，按出讓資源量一次性收取，或根據礦山儲量年報的實際開采量分年收取，消除采礦權人對炸藥用量的成本顧慮，引導其采取正確爆破方式依法采礦。三是建立部門聯動監管制度。盡快建立礦山開采聯動監管制度與聯合年審年檢制度，確保各相關部門依法行政和全面履職到位，形成礦山開采綜合監管局面，維護人民群眾切身利益。