關于妥善解決征收集體土地信訪問題的思考

新昌縣國土資源局 陳士賢

關于妥善解決征收集體土地信訪問題的思考

新昌縣國土資源局 陳士賢

妥善解決征收農村集體土地引發的信訪問題，事關國家經濟社會發展和社會和諧穩定，事關被征地農民合法權益，必須引起各級政府和相關部門的高度重視。

一、目前征收集體土地的普遍做法

根據《憲法》《土地管理法》等法律法規，以及中央和省有關征收農村集體土地的一系列方針、政策，現在各級政府征收集體土地均有法可依，均有嚴格的征地程序，均有合理的補償安置標準。

1.實行政府統一征地

各級人民政府均設立了政府統一征地機構（土地統一征用辦公室），實行統一征地；均有政府制定統一的征地補償政策；均統一負責建立被征地農民的基本生活（社會養老）保障制度；有鼓勵被征地農民培訓轉移就業政策和被征地村村級留用地安置政策。在過去按照年產值倍數計算土地補償費、安置補助費的基礎上，從2003年始，政府以文件形式，統一建立了征地“區片綜合地價”補償標準（青苗和地面附著物按實補償）。隨著經濟社會的發展，補償標準適時提高了，及時調整、完善、健全了新的征地“區片綜合地價”補償標準，同樣以文件形式發布。到2014年，根據浙江省人民政府《關于調整完善征地補償安置政策的通知》精神，地方各級政府又調整、完善提高了征地區片綜合價。同時，根據上級有關妥善解決被征地農民的基本生活社會保障政策精神，結合本地實際，積極開展被征地農民養老保障工作，相繼出臺了被征地農民養老保障試行辦法和若干意見等政策，明確了全面實施被征地農民養老保障工作。

2.嚴格規范征地程序

在人民政府頒布的“征收集體土地辦法中”，不僅公布了征地補償標準，還明確了征地必須履行的程序。統征機構受理建設項目征地后，程序是：先告知（將征地用途、位置、補償標準等內容告知被征地單位），調查確認（擬征土地權屬、地類、面積、青苗、附著物種類、數量等，與被征地單位、產權人一起確認），召開村民代表會議聽取意見，聽證告知（書面通知被征地單位），簽訂“征地補償安置協議”；征地方案報批（即省政府或國務院農轉用、征收審批）；進行“兩公告一登記”（征地方案和征地補償安置方案公告，土地登記）；支付征地補償費；交地。

3.及時足額支付補償費

在實際執行中，有由政府統一征地辦公室簽訂協議并支付征地補償費，也有由政府統征機構簽訂征地協議，由鄉鎮（街道）、開發區支付征地補償費（以前也有存在用地單位直接支付征地補償費）。征地補償費由統一征地機構支付，可以確保及時足額到位，但因征地具體工作由鄉鎮（街道）、開發區在負責，被征地村的一些具體問題需有鄉鎮（街道）、開發區解決，所以征地補償費通過鄉鎮（街道）、開發區支付也十分有利。

二、引發征收集體土地信訪的主要原因

引發征收集體土地信訪的原因較多，主要有以下幾方面。

1.集體土地所有權得不到體現而引起信訪

我國現行法律法規規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”但何時征地、在哪里征、征多少、補償標準多少，均由政府按規劃確定的范圍、計劃和制定的補償標準實施，土地所有者無話語權可言。加之現行對“公共利益”的概念沒有明確界定，信訪農民往往說，國家建造鐵路、公路、機場，土地奉獻都可以，但搞房地產開發，企業辦廠用地，與市場每畝數十萬至數百萬地價相比，征地補償費（數萬元／畝）太低了。如某縣塔山村王某等人反映某實業有限公司當年征用土地與現在某房地產公

司進行房地產開發（商業用地）在規劃上不符，要求某實業公司、某房地產公司和有關政府部門提供合法的土地性質改變手續并進行解釋，并要求按商業用地價格進行一定的經濟補償。

2.預征土地及后遺癥引起信訪

如2004年全國土地市場治理整頓之前，各地普遍存在預征土地，至今仍有后遺癥。2006年7月20日，國土資源部第十批落實四至范圍開發區的公告中，某縣高新技術園區區塊1、區塊2的四至范圍規劃面積為446公頃。但該園區在2002年已預征70多個行政村的集體土地4萬余畝。除安置補助費以每畝1200-1800斤稻谷按當年市場價折算逐年以現金方式無限期支付外，一次性已付征地費5億元。造成一方面政府負擔、包袱很重，還落個違法征地、拖欠安置補助費的名聲；另一方面老百姓得了好處還不斷告狀，處于進退兩難的境地。另外，還存在有用地企業與村直接簽訂土地《預征協議》，預征村集體土地，企業已墊付清全部征地款，被預征土地也沒有動用，仍有農民在耕種，但引起部分村民信訪。

3.征地程序不規范引起信訪

征地時要召開村民代表會議聽取意見是浙江省的規定，不是法定程序。但在這方面也引起不少信訪。有的村民代表會議代表簽名，討論的不是征地問題；有的在會上不簽，會后逐個代表做工作簽名；有的還不知道開過會；還有不少信訪反映村民代表會議記錄是假的、偽造的等等。如征收土地方案被有權批準的人民政府批準后，政府和國土資源局應依法分別予以《公告》，但往往說明不了何時、在何地公告過，被信訪群眾說成是“違反征地程序”。

4.土地報批周期長，邊批邊用引起信訪

一些省、國家重點工程，尤其是單獨選址的線型工程，往往要征收基本農田或征地數量較大，需報國務院審批。而政府往往對這些工程的工期進度等要求較高，用地單位以政府支持為擋箭牌，出現未批先建、邊報邊建，批而未供，造成大量的違法用地，因而引起信訪。為了解決這一問題，國土資源部（2008）237號下發了《關于做好重點建設項目先行用地報部審批工作的通知》，但有的項目仍然沒有照此辦理。

5.土地征而未批、批而未供、供而不用引起信訪

一些已征土地由于項目遲遲沒有落實，或項目批后因各種原因被取消或村里不同意交地而無法實施。不少新農村建設住宅用地，在省政府農轉用批準后（或審批前），尚未供地的情況下，已占用土地甚至建好了房子，被群眾舉報。

6.土地被征收后，土地承包證沒有回收或變更，農民社會（養老）保障不落實等引起信訪

不少信訪群眾拿著土地承包證上訪，稱中央說幾十年不變，認為征地是非法。有的沒有給被征地農民及時辦理“農轉非”手續，造成社會（養老）保障難以兌現。村級集體經濟組織以租代征、買賣土地等其它問題引起信訪。

三、減少征收集體土地信訪的措施及建議

解決征地信訪得從征地源頭抓起。

1.明確界定“公共利益”的內涵

《憲法》《土地管理法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”因對“公共利益”的界定不清，經常遇到群眾信訪。如對“公共利益”的內涵、范圍有個明確，可考慮按照市場經濟規律，對不同類別的征地實行不同的補償標準，既體現集體土地的所有權，又改變目前一刀切的做法。同時應盡快出臺“集體土地上房屋拆遷補償安置辦法”的地方性法規，供具體征地時執行。

2.堅持依法征地，確保征地補償費及時足額到位

政府統一征地機構應當嚴格執行征地程序，完善相關手續，堅持征地補償費實行收支兩條線。被征地單位應按規定辦理農戶土地承包經營權證收回或變更、被征地農民農轉非和參加社會保障等手續，相關部門應密切配合，以免產生相關信訪問題。探索改變由政府征地機構征地簽約，鄉鎮（街道）、開發區支付征地補償費的做法，以解決因征地費支付而引起的信訪。

3.加大依法征地的宣傳力度，牢固樹立“保護耕地、依法用地”的觀念

政府要身體力行并加大對各類開發區、各部門各單位、直至行政村和個人的法制教育和宣傳力度。要向農民宣傳，征地時召開村民代表會，是確保農民對征地的知情權、參與權、監督權，依法征地具有強制性而沒有決定權；村級集體經濟組織是管好、用好集體土地的直接責任人。不能以租代征，用承包、租賃土地的形式允許有關單位和個人搞非農建設，甚至非法買賣土地。

4.解決預征土地遺留問題，將征而未用土地減少到最低限度

對可以報批的土地，應當按批準的征收補償方案，將征地補償費及時足額補償到位。對預征土地也應執行報批時的補償方案。對暫時無法報批的土地，應當繼續督促農民耕種，以免拋荒。對已征已批的土地應當督促用地單位盡快開發利用，對無力開發利用的應適時調整用地單位或收回土地使用權，防止閑置土地現象的發生。