探索行政審批中介服務機構治理路徑

范雪華

探索行政審批中介服務機構治理路徑

范雪華

行政審批中介服務涉及經濟社會發展的各個領域，在促進政府部門的依法履職、為企業和群眾提供專業技術服務，為優化配置各類資源，保障經濟活動的公平公正運行發揮著積極作用，已成為推動經濟社會持續穩定發展的重要力量。積極探索行政審批中介服務機構改革和治理路徑，按照“市場主導、行業自律、政府監管”的原則，加快構建種類齊全、布局合理、功能完備、運行高效的行政審批中介服務機構運作體系，促進中介機構規范發展，對于促進中介服務市場健康發展，做大做強中介機構，更好發揮服務、溝通、監督和鑒定等功能；完善現代市場體系，營造公平競爭環境；構建預防權力尋租腐敗的長效機制；推動事業單位改革的突破和深化，特別是對于轉變政府職能、厘清政府與市場關系，提升政府依法行政和現代治理能力，都具有十分重要的意義。

制約服務質量和效率提升的癥結

中介行業壟斷。一是行政審批中介服務市場政企不分，政府無據干預較多，壟斷嚴重，一些從事中介服務機構與政府部門存在利益關聯。二是一些地方政府和部門擅自設定市場準入條件，通過限額管理控制中介服務機構數量，直接或變相規定只能由本地機構提供中介服務，直接影響了市場機制作用的發揮。據對杭州市抽樣調查分析，涉審中介機構服務事項，屬于行業壟斷型的約占25%，政府指定型約占50%，市場競爭型約占25%；行業壟斷和政府指定型項目的業務量，占市場總量的90%以上，如行業壟斷型的防雷裝置設計技術評價、人防工程施工圖等業務量和政府指定型的日照分析、景觀分析、房屋測繪等業務量均達到90%以上，市場競爭型的業務量約占25%。

中介項目辦理繁復。一是審查方式分散、環節多。從投資項目審批看，中介技術服務貫穿立項、用地審批、工程規劃許可、施工許可、竣工驗收等各個階段，涉及39項中介服務、14個主管部門、44家事業單位，這種分散審查方式使各環節缺乏有效銜接，延長了審批時限、增加了審批成本。二是項目設置結構不合理且脫離實際，有些地方盲目按固定比例核減行政審批中介服務項目，未按法律法規規定和不同領域實際設置中介服務項目，出現了將本該保留的項目取消、該取消的項目部分保留的現象。三是同一區域內要求不同項目主體開展內容、結果同質的技術性審查（檢測）類中介服務，耗時多、審批周期長、企業負擔重，如地震安全性、雷擊風險及一般性環評項目。

中介機構誠信約束相對缺失。一是不同中介機構服務質量良莠不齊。二是不同中介機構提供的服務互相排斥，互不承認。三是相關領域和地區中介機構數量不足，壟斷程度高，一家獨大，服務質量差、收費高。四是部分市場化程度較高的中介服務領域競爭激烈，出現無序競爭和低價惡性競爭，服務質量低下。

制度規范不嚴。一是中介機構在開展中介服務時缺乏嚴格執行業務規范的制度，服務事項不公開、服務標準不明確、收費不規范。二是違規操作、惡性競爭，有的甚至盲目迎合企業不合理需求，出具虛假報告，造成政府職能部門、業主和中介服務機構三方博弈，延誤審批時間，破壞了中介機構行業規則。

政府監管不力。一是條塊分割、多頭管理，監管分散，缺乏針對中介服務特點的統一、權威、系統的監管規則。二是事中事后監管薄弱，綜合性監管缺乏約束力，專業性監管集中于事前監管，信用監管體系不完備且時效性差，政府直管的事業單位中介機構的監管基本處于空白。三是各監管部門信息不對稱，缺乏協同的監管機制，對違規經營的中介機構懲處力度不足。

治理的基本路徑和對策建議

深化事業單位改革，為行政部門和中介機構脫鉤奠定基礎。一是積極推進涉審中介機構轉企改制。我國機關事業單位養老保險改革已全面實施，事業單位分類改革正在穩步推進，涉審中介機構治理要充分利用這一契機，加快中介機構與主管部門脫鉤，實行轉企改制。審批部門對所屬承擔中介服務的事業單位進行分類梳理，對完全從事中介服務業務的，要轉企改制，人、才、物與主管部門徹底脫鉤，可整體劃歸主管部門系統以外的其他企業，也可由單位職工以自然人出資成立企業。部分從事有關中介服務業務的，可以通過將中介服務業務剝離，或退出有關中介服務業務等形式予以脫鉤。二是切斷審批部門與中介機構利益關聯。脫鉤以后，審批部門所屬事業單位、主管的社會組織等不得開展與行政審批相關的中介服務，政府機關工作人員一律不得在中介機構兼職（任職）或參股等。

加快培育市場主體，為打破壟斷形成有序競爭提供有力支撐。一是省級相關部門要在政策、技術、人才等方面積極支持各地培育涉審中介服務機構，鼓勵一批競爭能力強、業務水平高、發展前景好的中介機構做大做強。二是積極引進知識密集型和總部型中介服務機構，鼓勵中介機構實行跨地域、跨行業聯合、兼并、重組，實現綜合性、集團化、網絡化、規?；洜I。三是著力推進中介服務業集聚發展中心建設，按中介機構入駐率、注冊資金規模、稅收效益等情況給予一定獎勵。每個行業中介機構原則上應達到3家以上。四是建立中介機構引進培育考核機制，促進相關部門加大工作推進力度。

發揮行業協會監管作用，為規范中介機構從業行為提供保障。一是組建中介機構行業協會。依據法律法規制定協會章程、執業規則、職業道德規范、服務標準、治理公約和懲戒制度，實現中介機構自我約束自我管理。凡進入中介服務行業的機構，必須加入行業協會，接受行業協會的監管。二是強化行業監管。行業協會要會同行業主管部門依法做好對中介機構的資質審核管理，健全完善中介機構專業資質認定制度，加強對中介機構的設立情況、投資運作、財務狀況等監督管理，強化服務質量、服務水平、執業報告的監督，督促中介機構在現有的法律法規框架內，制訂符合審批部門要求、技術規范的具體辦事流程，提高辦事效率。三是健全完善業務培訓、行業考評等制度。對中介機構的信用評價，可委托權威性的第三方獨立機構進行。

政府簡政放權精減審批事項，是減少中介服務事項的配套舉措。一是進一步精減行政審批事項。必須作進一步梳理，并與相關中介服務事項統籌考慮取舍。二是做好與行政審批事項銜接，制訂中介服務事項清單，實行動態管理。無法律法規規章規定的中介服務事項一律取消；應由行政機關辦理的事項一律不得交由中介機構辦理；國務院和省市政府已取消的行政審批事項一律不得轉為中介機構辦理。三是創新、優化中介服務機制。中介服務實行一次性告知制、限時辦結制、收費公開制、職業公示制、報告復審制。優化中介服務流程，實行投資項目并聯審批，推行區域性聯合評價。

有效實施政府對中介服務機構的監管，是提升中介服務績效的重要手段。運用大數據，健全完善中介機構信用體系和事中事后監管。一是加快建設中介機構信用信息平臺，與社會信用信息平臺、政務服務平臺深度融合，整合檢測、工商、司法、金融、質監、稅務、行政審批、招投標及各行業主管部門的數據信息，建立中介機構的經營信用、資本信用、質量信用、納稅信用等方面的信用檔案庫，實現信息互通共享，強化各方對中介機構運行進行事中事后監管的系統性、整體性、協同性。二是嚴格中介服務事項清單執行。中介服務事項清單所列事項，有法律法規明確限定內涵、外延的中介服務內容，要嚴格按照限定范圍實施，不得隨意擴大；審批部門依照規定須委托相關機構提供的技術性服務，應納入行政審批程序，不得增加或變相增加申請人的義務，禁止一項中介服務事項分拆成多項以謀取收益；未納入清單的中介服務事項，一律不得再作為行政審批的受理條件；中介服務事項要明確項目名稱、設置依據、服務時限、收費依據及收費標準。三是規范服務收費。逐步減少行政事業類中介服務事項。

完善中介服務市場準入和退出機制。一是積極放寬市場準入條件和領域。除國家明令禁止的行業以外，允許各類投資主體進入所有中介服務領域，著力打破行政區劃、行業和部門壟斷，消除行政進入障礙。除法律、行政法規、國務院決定明確規定的資質資格外，取消其他各類中介服務機構資質資格審批，取消各部門設定的區域性、行業性或部門間中介服務機構職業限制。二是進一步放開中介服務市場，嚴禁通過限額管理控制中介服務機構數量，取消現有的限額管理規定，部門不得以任何形式指定中介服務機構，對各類中介服務機構提供的服務應同等對待。三是以從業資格為約束手段進行責任追究。

建立信用評價和獎懲機制。一是完善中介機構誠信等級評價制度。制定中介機構信用評價辦法，實行量化評級和追溯監管。各行業主管部門定期對中介機構的誠信評定狀況進行公示，建立信用等級差的、中介機構經營異常、違背市場競爭原則、侵犯服務對象合法權益的中介機構名錄，列入“黑名單”。二是實行公開選擇中介機構制度，從規模、從業質量、服務效率、費用標準、信用記錄等方面對中介機構核定分值，定期通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價等市場競爭方式，分行業選擇中介機構入駐中介機構信息庫，為企業和行政事業單位公開、透明、擇優選擇中介服務機構提供便利。三是建立守信激勵和失信懲戒制度。建立健全中介機構審計、評估、鑒定、認證等結果的抽查審核機制，并將中介機構及執業人員的信用狀況與信貸授信額度、職業風險基金額度、政府招投標和購買服務等掛鉤。各相關部門要密切協同，制定落實處罰措施，提高中介服務機構違法違規成本，不斷提升監管的有效性。

作者單位：杭州市公共資源交易中心