新《行政訴訟法》對消防行政執法工作的影響及對策

殷　海

(哈爾濱市消防支隊，黑龍江 哈爾濱　150001)

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新《行政訴訟法》對消防行政執法工作的影響及對策

殷海

(哈爾濱市消防支隊，黑龍江 哈爾濱150001)

對新舊《行政訴訟法》進行了比較，對與消防行政執法工作有關的法條進行了歸納總結，結合消防行政執法實際工作情況，分析了新《行政訴訟法》對消防行政執法工作的影響，并提出了規范消防行政執法工作的對策，以避免在行政訴訟中敗訴。

消防執法；行政訴訟；執法程序

2015年5月1日，新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》[1](以下簡稱新《行政訴訟法》)正式實施，它的實施對于強化行政訴訟的功能，推進法治政府建設，解決行政爭議，保障公民、法人和社會團體合法利益，規范行政執法工作，促進社會公平正義有著重大意義，同時也給消防行政執法帶來巨大挑戰。本文通過對新《行政訴訟法》的研究，結合基層消防行政執法工作實際，對新《行政訴訟法》實施后對消防執法工作的影響及對策進行探討。

一、新《行政訴訟法》的主要變化

新《行政訴訟法》，從立法目的、受案范圍、政府行為、管轄制度、訴訟參加人、訴訟期間、舉證責任制度、法院審查權力、當事人意思自治和執行制度等方面做出了重大調整和修改，拓寬了“民告官”的法律渠道，完善依法維權和化解行政糾紛機制、解決行政訴訟“三難”(立案難、審理難、執行難)問題[2]。

(一)行政訴訟受案范圍擴大

原《中華人民共和國行政訴訟法》[3](以下簡稱舊《行政訴訟法》)規定具體行政行為之外的行政行為一律不可訴,導致公民權力得不到法律救濟。而新《行政訴訟法》將“具體行政行為”均修改為“行政行為”，以列舉的方式將12種受案范圍逐一羅列，其中對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；認為行政機關侵犯其人身權、財產權等合法權益的等6項情況與消防行政執法工作有關。可以說，日常消防行政執法工作的一舉一動都將成為可訴的對象。

延長起訴期限、口頭可以起訴、法院登記立案、行政機關負責人出庭、法院有權對行政行為合理性進行審查等制度的確立，必將極大地激發公眾不服行政行為后提起行政訴訟的積極性，行政爭議由信訪轉入訴訟渠道的數量必然大幅增加。而伴隨行政爭議進入行政訴訟程序，就需要行政機關能夠提供經得起庭審質證的證據，要有能經得起檢驗的處罰依據和理由，否則將面臨敗訴風險。因此，在執法過程中，消防行政執法機關需要更加注重日常執法工作規范化，法定職責必須為，法無授權不可為，行政執法應當事實清楚，證據充分，程序合法，適用法律正確，行政行為要適當。同時，更要注重證據收集、固定和保存工作，一旦出現訴訟，要能拿得出規范的證據供庭審質證。

(二)行政訴訟期限延長

舊《行政訴訟法》規定起訴期限為3個月，當事人很容易因超過起訴期限而失去請求人民法院救濟的權利。新《行政訴訟法》將起訴期限延長至6個月，同時規定：因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年，其他案件自行政行為作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。由于消防行政執法就是以不動產作為標的物的行政執法行為，這勢必對我們工作質量有了更高的要求。

(三)司法審查力度增大

新《行政訴訟法》主要在兩個方面擴大了法院對行政行為司法審查的力度：一是規定當事人在起訴時，可一并請求對行政行為所依據的規章以下的規范性文件進行審查。法院經審查，認為該規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。而舊《行政訴訟法》是不允許法院在行政訴訟中審查規范性文件的。人民法院審理行政案件，只對具體行政行為(而不對具體行政行為所依據的抽象行政行為)是否合法進行審查。新《行政訴訟法》將對規章以下的規范性文件審查的請求權直接賦予公民、法人和其他組織，無疑加大了法院在行政審判中對行政行為的審查力度。二是通過擴大撤銷判決的適用情形，適當展開對行政行為合理性的審查。舊《行政訴訟法》規定撤銷判決限適用5種情形的行政行為：主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權和濫用職權。這5種情形涉及的均是合法性而基本不涉及合理性。新《行政訴訟法》新增了一種情形：“明顯不當”，即將撤銷性審查的觸角伸向了行政行為的合理性。另外，新《行政訴訟法》還通過補充多種判決和裁定形式，增加了行政訴訟的救濟手段和增強了對被訴行政機關的監督力度[4]。

(四)復議機關成共同被告

新《行政訴訟法》第26條規定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。這一條款有利于加強和促進復議機關履行法定職責、依法主動糾錯，對該撤銷的予以撤銷，該變更的予以變更，真正發揮行政復議化解行政爭議的監督作用。新《行政訴訟法》中此項規定主要加強了復議機關(公安機關)對消防行政執法部門執法工作的監督監管力度。

(五)明確雙方舉證責任

新《行政訴訟法》明確了被告(行政機關)逾期不舉證，視為無證據。明確了原告在起訴被告未履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據。法院可以依據職權調取相關證據。這對執法部門在行政執法工作中證據固定和采集，以及受理窗口都提出了嚴格的要求[5]。

二、新《行政訴訟法》給消防行政執法工作帶來的影響

(一)簡化起訴，監督力度趨大

新《行政訴訟法》受案范圍的擴大，對消防行政執法人員提出了更高要求，按照新《行政訴訟法》的訴訟范圍，日常消防監督、窗口受理、舉報投訴核查與處理、火災事故調查、建筑工程消防監督等工作都是行政行為，這些行為都可成為被起訴的行政行為。同時，由于新《行政訴訟法》簡化了訴訟程序，降低了訴訟成本，這就意味著行政訴訟的門檻降低了，掃清了公民、法人和其他組織在行政訴訟上的障礙，行政行為的被訴性大大增加，為公民、法人和其他組織提供了新型和便捷的監督行政執法工作的途徑[2]。

(二)實體與程序并重，執法標準趨嚴

新《行政訴訟法》要求堅持實體與程序并重作為審查行政行為是否合法的一條重要標準。在消防行政執法工作中，大部分單位只注重實體公正，很少會因為程序上的問題而否認實體的公正性。但是，新《行政訴訟法》第74條規定，行政行為輕微違法，但對原告權力不產生實際影響的，也確認違法，也會引起敗訴[6]。同時，新《行政訴訟法》對取證的規范性也進行了明確規定，對違反法律規定取得的證據，其證明力就會受到質疑，就有可能因為證據問題影響實體公正，導致敗訴[7]。

三、規范消防行政執法工作的對策

(一)規范執法程序

從細節入手，嚴格執法程序，如：在消防監督執法中，應兩人以上執法，出示證件；在窗口工作中，應一次告知當事人權利和義務，需提供的材料；在投訴舉報工作中，要積極認真按照處理時限出警，現場核查要有相關的影音資料；在火災調查中，要按照程序和步驟，對火災現場進行勘驗，按照程序提取火災物證；在建審和驗收工作中，要按照規則進行，并做好相關的記錄。要做到每作出一個行政行為，其過程、步驟、方式、時限和依據都符合法律法規的規定和程序正當的要求。

新《行政訴訟法》擴大了原告與第三人訴訟主體范圍，行政行為的利害關系人可以作為原告起訴，未提起訴訟的行政行為利害關系人、案件處理結果利害關系人均可作為第三人參加訴訟，強化了對公眾行政訴訟權的保護。這一新規的出臺，將行政執法行為置于更廣泛的監督之下。行政行為一旦觸犯了第三人的利益，勢必會引發行政訴訟。因此在開展行政處罰、行政許可等行政行為過程中應加強訴訟風險評詁，嚴格依法行政，自覺防范法律風險。行政機關在行政程序中，要將行政行為相對人、行政行為利害關系人、案件處理結果利害關系人納入行政行為活動中，充分查明案件事實，有效保護各方合法權益，提前防范和化解訴訟法律風險[8]。

(二)厘清自身職責

消防部門要以建設社會主義法治社會為契機，從法律層面厘清職責邊界，把不屬于消防部門職能的內容剔除出去，切實規范非警活動，防止大包大攬、亂作為和不作為，真正做到行政執法工作“有法可依、有據可查、有規可尋”。尤其是在法律設定以外的事情，不得以消防部門名義予以處理。在地方政府組織的“聯合執法”和“綜合治理”等活動中，消防部門應該與其他部門密切合作，各司其職，對存在的消防違法行為，消防部門要依法予以處理，對應當追究刑事責任的要堅決依法予以追究。但“聯合執法”和“綜合治理”機構所使用的法律文書不得蓋消防部門的印章，不得以消防部門的名義作出與消防部門職責權限不相符的決定。消防部門也不能代行其他部門的職權，不能以工作慣例為依據，從事行政執法工作。

(三)推進制度建設

從消防行政執法的需求出發，在行政執法過程中，容易出現的重點環節、重點部位，特別是日常監督檢查、火災調查、重大火災隱患確立和建審驗收等行政執法領域，研究針對性、操作性強的操作程序和執法標準，做到行政執法有規可循，避免在執法過程中出現過錯，進一步完善案件評查工作機制，探索建設完善執法責任，聯合督導問責體系，推行執法過錯追究制、執法質量終身負責制。

新《行政訴訟法》規定可以一并審查規范性文件，這就意味著原告方可以申請對被告方應訴提供的規范性文件合法性進行審查。對此，消防部門在使用法律法規時要辨識法律沖突問題，提高適用法律能力，在制定規范性文件時，進一步加強合法性備案審查工作，避免規定與上位法不一致的內容。

(四)注重理論學習和培訓

當今社會正處于轉型和快速發展時期，各類社會矛盾層出不窮，消防部門處于解決矛盾的風口浪尖之上，監督干部日常行政執法需要熟練運用行政、民事、刑事等方面的法律知識。為此，要積極開展培訓工作，完善學習培訓機制，不斷提升監督干部的綜合素質。廣大監督干部要把依法行政作為工作原則，進一步增強堅守法治的定力，努力提高對黨和人民、國家法律的忠誠度，進一步加強執法規范化建設。牢固樹立“不學則廢，小進則退”的觀念，不斷強化知識危機感、本領恐慌感、能力缺失感，始終保持空杯心態和充電狀態，不斷汲取新的養分。要主動適應新《行政訴訟法》實施所面臨的新形勢，積極適應人民群眾的新要求、新期盼，更好地履職盡責。

新《行政訴訟法》實施后復議機關維持和改變行政行為，都會作為行政訴訟的被告應訴，這實際上是通過立法倒逼行政復議機關提高服務質量，力爭將行政爭議解決在萌芽狀態，否則就將被訴諸法律。因此，作為行政復議機關迫切需要通過集中學習、開展培訓、旁聽審判等方式，提高行政復議能力，做好行政復議的糾錯功能。

(五)強化執法監管

個別消防執法人員執法標準不高，缺乏對執法質量精準、精確、精細的目標追求。實踐中有的單位，不同程度存在著執法管理模式松散、管理機制存在漏洞、管理鏈條粗放、精細化管理機制還未形成；管理方式滯后，不運用信息化手段實施溯源管理等問題。有的單位法制員的監督作用未充分發揮，與其擔當的執法工作管理員、案件審核質檢員、上下溝通信息員的角色還不相適應。種種現象，怎么能保證行政執法質量，怎么能經得起行政訴訟的檢驗？

陽光是最好的消毒劑,監督是有效的防火墻。當前，各級消防執法部門要嚴格管理監督，一是要抓好行政權力網上公開運行，要認真落實公安部《公安機關執法公開規定》，最大限度地公開執行依據、程序、進度和結果，推進行政權力公開透明運行，規范應用網上執法告知服務系統，更好地保障人民群眾對消防行政執法工作的知情權、參與權、表達權和監督權，促使消防行政執法工作做到執法嚴明、公正公開、廉潔高效、守法誠信。二是從嚴加強執法制度執行和執法行為管理，按照規范執法的要求，實現對消防行政執法工作的即時性、過程性、系統性的監督。深入推進執法現場記錄儀全程錄像錄音系統、移動執法終端等常態規范使用，確保執法工作有據可查，所有執法活動都可回溯管理。

[1] 中華人民共和國行政訴訟法[Z].2015.

[2] 蘇天恩.新《行政訴訟法》立法目的分析[J].新西部(理論版),2016(11):60-61.

[3] 教育部思想政治工作司,司法部法制宣傳司.法律法規選編[M].北京:高等教育出版社,1998.

[4] 姜明安.推進立法體制變革和行政訴訟制度創新是建設法治國家的迫切需要[J].行政法論叢,2014,17:卷首語.

[5] 應松年.行政訴訟法學[M].北京:中國政法大學出版社,1999.

[6] 郭廷暉.行政訴訟法修訂基本問題之思考[J].法制博覽,2016(1上):110-111.

[7] 李輝.行政訴訟法修改劍指“三難”[J].法人,2014(12):70-72.

[8] 衷晟.行政訴訟法的修訂及對行政機關的影響[N].東方煙草報,2015-12-30(3).

(責任編輯陳華)

The Effects of New Administrative Litigation Law of the People’s Republic of China on Fire Law Enforcement and Countermeasures

YIN Hai

(HarbinMunicipalFireBrigade,HeilongjiangProvince150001,China)

The article makes a comparison between the new version ofAdministrativeLitigationLawofthePeople’sRepublicofChinaand the old one, and reviews some articles. Based on the actual work of fire administrative law enforcement, this paper puts forward the key effects of the new Law on the fire law enforcement, and summarizes how to standardize the fire administrative law enforcement work on the basis of the author’s own actual working experience, so as to avoid losing the lawsuit in the administrative procedure.

fire law enforcement; administrative litigation; law enforcement procedure

2016-04-26

殷海(1982—)，男，黑龍江牡丹江人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2016)06-0081-04