從管理到治理：創新“村改居”社區治理的寶安探索

林清新

從管理到治理：創新“村改居”社區治理的寶安探索

林清新

深圳市寶安區是全國最早啟動城市化，也是首先全面完成“村改居”的地區之一。從,“村委自治”到探索構建多元共治的社區治理模式，寶安區“村改居”社區的改革實踐推動了基層治理體制機制創新，這些創新與經驗具有豐富的參考意義。目前，對處于轉型期的“村改居”社區來說，有兩個問題亟待研究：如何實現改革創新，讓“村改居”社區走上現代化發展道路；怎樣使創新的發展模式具有可持續性，推進治理體系和治理能力現代化。文章以寶安區“村改居”社區為研究范本，通過分析其現實困境，試圖從價值、制度和行動三個層面就推進基層治理結構和治理能力現代化作一些前瞻性的思考。

“村改居”社區；治理；現代化

“村改居”社區是20世紀90年代以來我國城鎮化進程中所產生的特殊社區形態。在經歷快速城鎮化階段后，全國“村改居”社區基本已完成撤村改制和集體經濟股份制改制兩方面的改造。在“村改居”社區內部，由于其產生和發展具有獨特性，其社會結構、人口結構、空間結構、關系結構、組織結構都與一般意義上的城市或農村不同，城市要素與鄉村特征并存，這就導致其成為社會治理的難點和矛盾多發地。

由于城鎮化后“村改居”社區的特殊性和歷史遺留問題的復雜性，在這個領域的理論研究始終滯后于實踐創新。近年來，我國學者從治理的角度研究城市社區治理，強調社區自治、社會資本培育以及政府與社會的良性互動關系。這些成果為“村改居”社區治理研究提供了新的視角。

一、“村改居”社區治理的制度困境：深圳市寶安區的實證研究

習近平指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”簡單地說，治理就是要構建政府與人民對社會事務的協同參與，實現全民共建共享的社會格局。因而，社區治理的參與主體是多元的，不僅限于國家和地方政府，也包括社區黨組織、居委會、社區股份合作公司、社區社會組織、轄區單位以及社區居民、公共或私人機構等。治理的方式不是單一的、自上而下的，既包括權威的運用，也包括正式或非正式的制度安排，治理的目的是維持社會秩序，增進社區公共利益。與我國過去的傳統的社區管理相比，現代社區治理彰顯了三方面特征：主體多元化、居民參與和治理結構的多元互動。但是長期以來，政府始終擔當了“大管家”的全能角色，無處不在，無所不包。囿于基層的多樣性以及公權資源的局限性，“大管家”的“大包大攬”并沒能達到無微不至、面面俱到的管治效果。

深圳寶安區是廣東省乃至于全國最早實行村民自治的地區之一。隨著2003年10月29日深圳市城市化工作正式啟動，寶安區全面開始“撤鎮設街”、“村改居”，除部分中心城區外，大部分以“村改居”社區為主。截至2016年10月，寶安區6個街道124個社區中，“村改居”社區有93個，占75%。“村改居”社區強制性的制度變遷導致生產和生活方式的變革、體制的變動、利益的調整，代表不同利益訴求的群體失去了原有的平衡，歷史遺留問題未得到解決又產生新的矛盾。

（一）治理主體單一、多元不足

治理主體單一，即所有權力主要集中于黨和政府。這種體制下造成黨和政府與社區之間的關系沒有徹底理順，社區協作、互動的運作機制沒有完全形成，社區治理主體的自身建設也存在各種各樣的問題。這些都阻礙了社區治理的深入發展。

一是社區黨組織的領導核心地位下降。2003年城市化以來，寶安區在基層管理體制方面做出大膽探索，通過全面推進基層區域化黨建工作，以基層黨建引領基層治理創新，2006年在新安街道成立駐寶民社區黨委，2010年在相對成熟的社區建立了31個駐社區黨委。目前基本實現了區域化黨建全覆蓋。但在一些社區，社區黨組織既不掌握社區的經濟資源，也失去了在社區中的組織優勢，地位和作用有所下降，領導核心作用的發揮也受到了影響。

二是社區社會組織發展空間受限。社區組織在發揮“社會協同”作用、參與社區治理方面仍需要進一步加強。究其原因，主要有：社區工作站完全承擔了政府的各項社會管理和公共服務職能，而沒有采取向社會組織轉移職能、購買服務的方式，這在客觀上抑制了社會組織的成長。政府扶植社區社會組織的力度不夠，不論是在政策上，還是在資金上，都還比較缺乏。專業性社會組織較少，沒有引入社會組織孵化器，缺少專業性較強的社會組織。

（二）權力向度自上而下為主、平行協調不足

從寶安區的城市化情況來看，“村改居”社區基本上沿著自上而下的行政建設和自下而上的自治建設同步進行的。一方面，政府通過設立社區工作站的形式，加強對“村改居”社區的管理；另一方面，原有的村民自治體制雖然被取代，但新生的社區自治體制也在逐漸形成，“居、站、企”分設和“居、站、企”合一兩種模式并存。由此造成相當多的困境和不足：政府公共服務向社區延伸不夠，社區工作站行政化傾向明顯、工作任務負擔過重、權責劃分有待明晰、工作人員薪資待遇偏低，社區自治和服務功能不強，社區居民參與不足等等，問題的根源集中表現在基層治理體制滯后，區、街道、社區的關系沒有理順。

一是社區工作站行政化傾向嚴重。深圳市設立社區工作站，承接了原屬于社區居民委員會承擔的行政職能，承辦政府職能部門在社區開展的治安、衛生、人口、計生、文化、法律、環境、科教、民政、就業、維穩綜治和離退休人員管理等工作，以及其他由區政府確定需要進入社區的工作事項。同時，由于街道工作的下移，使得工作站工作人員數量急劇膨脹。由于定位為街道的派出機構，社區工作站機關化、行政化傾向明顯。

二是社區居委會被嚴重弱化。設立社區工作站之后，社區居委會的職責主要是收集和反映民意、組織開展文體活動、調節鄰里糾紛、協助開展社區服務、出具證明等。這在一定程度上把居委會從過去繁重的協助政府的工作中解放出來，但由此也產生了社區居委會被弱化、居民自治被虛化的傾向。

三是社區工作站和社區居委會關系不清。深圳在社區層面設立工作站，獨立于居委會，作為街道的派出機構。這種模式不僅使得街道和社區的關系變成行政性的上下級關系，即街道通過工作站，實現對社區的全面管理；也使得社區居委會和社區工作站的關系錯亂，并嚴重弱化了社區居委會，虛化了居民自治。雖然在具體操作中，寶安區不搞“一刀切”，實行“居站分離”、“居站合一”兩種模式，但是由于社區工作站本身的體制原因，上述問題在兩種模式上也不同程度的存在。

（三）管理方式強制為主、協商不足

治理既是一種管制，但更多是服務及協商。當前基層治理改革的總趨勢，是管制的成分日益減少，而服務的比重則日益增多。寶安“村改居”社區治理中的難題，均表現出治理的艱巨性、復雜性和現實性。

一是流動人口多，社區歸屬感和參與意識不強。流動人口是寶安區人口的主體，戶籍人口與非戶籍人口、常住人口與流動人口的比例嚴重倒掛。一方面，流動人口對社區歸屬感和責任感的缺乏。許多外來人口的目的比較單一，大多是為了掙錢，沒有在永久居住的長期打算。另一方面，部分本地戶籍人口對外來人口明顯存在“經濟吸納，社會拒入”的心理，導致外來人口對社會和社區缺乏心理認同與歸屬感，處于一種“半城市化”、“半市民化”狀態。此外，還存在各種制度限制。因此，社區居民參與社區管理的積極性總體不高，諸如民情懇談會、民事調解會、民意聽證會、民主評議會等參與途徑，大多形式流于形式，效果并不理想。

二是社區規模普遍偏大，且差異性大。寶安區內社區平均面積3.2平方公里。超過5平方公里的34個，超過10平方公里的5個，不足1平方公里的37個。最大的社區和最小的社區面積差異幾十倍。這一現狀造成社區管理難度大、不到位，社區構成復雜，社區凝聚力弱。

三是歷史遺留問題多，結構性矛盾突出。從“村改居”社區的情況來看，普遍存在面積大、流動人口多、戶籍居民素質不高、社區基礎設施薄弱等問題。此外，“村改居”社區通過股份制改革，建立起了大大小小的社區股份合作公司，這些社區股份合作公司在經營上也參差不齊，普遍面臨著經營方式過于簡單粗放、收入增長面臨下滑風險、潛在財務風險不斷積累、超利潤分配現象嚴重等問題。部分股份合作公司為滿足股東分紅增長的剛性需求，在盈利不足、甚至出現虧損的情況下仍增加或保持往年的股份分配標準，超利潤分配現象普遍存在。長此以往，股份合作公司的留存資金將越來越少，存在“分光”風險。

近年來，“村改居”社區積累的社會問題越來越多，據統計，近五年寶安法院共受理涉社區案件呈持續增長的趨勢，并呈現出案情復雜、影響較多、難以調處等特點，還有的股份合作公司虧損越來越大，就去找政府，政府還不得不買單。出現上述問題的根本原因，在于政府與社會的二元割裂，形成兩張皮。要解決這一問題，就必須建立與基層經濟發展、政治發展和文化發展要求相適應的基層治理體制。這不是通過行政權力無限擴張來完成的，相反是通過合理范圍內的行政權力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現。這就要求治理的主體必須是多元的，除了政府外，還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等，以社區作為載體，政府與社區組織、社區居民根據特定的體制安排，通過民主參與、優化權力運行關系，共同處理社區公共事務。

2016年初，深圳市出臺的《深圳市基層管理體制改革指導意見》提出“構建以社區黨委為核心，以居委會自治為基礎，以社區工作站為政務管理服務平臺，社區各類主體共同參與的新機制，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的基層治理新格局”，將社區中的七股重要力量——社區黨組織、社區居委會、社區工作站、社區服務中心、社區社會組織、業主委員會和社區服務機構以及駐社區單位各自的角色和具體職能都做出清晰界定，明確分工，形成合力。這意味著“村改居”社區治理要更科學、更民主、更法治，同時也要制度化、規范化、程序化。

二、推進“村改居”社區治理現代化的思考

國內理論界普遍認為，治理體系是由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、法律制度系統、思想文化系統等構成的一個有機整體，這一有機整體由價值、制度、行動三個層次構成。其中，價值屬于宏觀的范疇，位于結構的最頂端；制度屬于中觀層面，扮演了一種承上啟下的角色；而行動則屬于微觀的范疇，是制度落實的基礎，處于結構的底端。現代治理體系的基本結構是由價值、制度和行動三個層面構成的一種具有超穩定性、流動性的，橄欖型的循環往復的閉合結構。

（一）價值維度：以社會主義核心價值觀提升社區凝聚力

價值位于現代治理體系基本結構的頂端，它是治理體系基本結構的指導理念。

價值觀也是社區規范的基石。大到整個國家，小到一個社區，現代化的推進離不開富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法制、愛國、敬業、誠信、友善的共同思想基礎。當前，“村改居”社區還是基于共同地域的居住共同體，尚未形成一個自治共同體和社會生活共同體。堅持社會主義核心價值觀的引領作用，要實現社會主義核心價值觀的社會化、生活化，以社會主義核心價值觀提高社區居民思想道德素質的同時，鞏固社區的共同思想基礎，提升社區認同感和凝聚力，這是一個漸進的過程：

一是形成以社會主義核心價值觀為內核的社區家園意識。踐行社會主義核心價值觀的日常化，圍繞“社區公約”開展文明社區評選，將各窗口服務中心、生產經營行業、社會管理行業信守合同、履約踐諾，有針對性地解決缺信失信等道德問題作為文明窗口、文明單位重要評選條件。發動建立各行業自律規范、村規民約、社區公約、學生守則等道德自律規范，推進以自我管理、自我教育、自我服務為主要目的的道德實踐，以共建誠信的方式增加社會信任資本。二是培育社區特色文化。倡導公序良俗與道德建設，宣傳和褒獎善行義舉，在治理中彰顯社會主流價值，發揮社區居民的積極性，變被動式參與為主動式參與，通過多種形式的文體活動分享共同的情感體驗，培育特色社區文化，這是形成集體認同的重要精神資源。三是構建社區公共議題。社區認同不僅來自于集體價值觀的塑造，更需要社區成員，包括戶籍居民和流動人口對社區事務的主動參與、協商解決，形成社區規范的制度體系和共同的家園意識。

（二）制度維度:把規范公權力作為社區治理的核心工作

治理結構的制度轉型是一個漫長的過程，包括行政體制、經濟體制與社會體制的現代化。城市化以來，傳統體制慣性的約束仍是社區治理存在諸多問題的一個不可忽視的因素。一方面，計劃經濟體制下產生的國家全能主義無法在較短的時間內退出歷史舞臺；另一方面，原有的村民體制并沒有徹底瓦解，在新的現代體制建立之前，原有的體制還會按照慣性繼續發揮作用。

健全選舉環境下的“一把手”監督制度。完善社區社務、企務、財務公開制度，探索建立社區干部財產公示制度，完善考核監督機制，社區兩委干部在正式選舉前進行財產公示；完善考核監督機制，建立社區干部業績評價、年度述職和績效管理制度；改進和完善財務審核審批制度，規范財務制度和會計核算，實行財務預決算管理，聯審聯批。對于社區股份合作公司管理人員，應明確資產增值的目標以及獎懲措施，并對經營管理人員的責、權、利進行公示，激發經營管理人員的積極性，加強監督，不斷改進收益分配制度，根據當年的經營狀況和業績，區分不同發展時期，采取不同的分配政策。

落實社區公共事務監督制度。從形式上看，社區股份合作公司，建立健全了公司治理結構，但是有的公司經營班子、董事會、監事會多半是同一家族成員，甚至還有個別機構人員交叉任職，必然導致股東的監督和制衡機制發揮不了應有的效力。深化股份合作公司體制機制改革應以強化監事會職責為突破口，積極試點，分步推進，促進股份合作公司建立政企分開、產權明晰、權責分明、管理科學的現代企業制度。細化監事會職責及監督程序，建立監事會主席列席董事會會議的制度；優化監事會的成員結構，適當引入股東監事代表和外部監事，增強獨立性；加強對監事成員的業務培訓工作，使監事會成員熟悉公司業務、財務、法律，從制度上保護公司股東的權益。

建立社區居民論證、聽證、評議制度。對涉及社區居民切身利益的公共服務項目，要召開聽證會；理清社區論證、聽證的具體事項，規范工作程序、方法步驟、結果運用，并在試點基礎上總結完善、全面實施。健全居民民主評議社區工作制度和社區評議基層黨委、政府及相關部門工作制度。如果社區居民對下放到社區的某項服務不滿意，該事項也要撤回重新審議。

（三）行動維度:培育社會資本，構建“熟人社會”

社區治理以價值為指導，以制度為保障，而價值和制度的實現，均要落實在行動上。作為治理體系的行動，主要表現為政策制定和執行的效果，這依賴于社區內的社會資本。與社區治理相關的社會資本主要包括：制度規范、關系網絡、居民參與、信任度，均對社區治理起著重要作用，社區社會資本總量的多寡與分布狀況，決定了社區活力和凝聚力的強弱以及社區治理的績效。要改變目前“村改居”社區治理困境，必須發揮社會資本的作用——增進社區互信互助、將“陌生人社會”變成“熟人社會”。俗話“熟人社會好管理”，正是因為“熟人社會”增強了社會歸屬感，也提供了行為約束的社會機制，可以大大降低社會管理成本。過去在一味追求城市現代化的時候，往往也破壞“熟人社會”所制造的社會資本，而這種代價通常被低估或忽視。今天，在遭遇基層維穩之痛后，應正視這種代價，并采取必要的措施。

打造社區“政協組織”。由社區黨組織牽頭，組建社區工作協調委員會，形成轄區各類組織，新老居民參與社區建設的有效平臺。社區工作協調委員會作為社區的“政協組織”，主要職能有三方面：決策參謀職能——就社區的重大問題向居委會提出意見建議；民主協商職能——就群眾關心的問題匯集民意；社會發動職能——動員轄區企事業單位和居民參與社區治理。遵循協商民主機制，讓社區企事業單位、外來務工人員代表等最大限度地參與社區決策、管理、監督、服務。

培育社區精英。國內理論界普遍認為，社區精英治理模式是政府主導模式向多元共治模式轉變的過渡模式。現階段來說，社區精英的素質與基層治理質量呈現出直接正相關關系。完善的基層治理體系得益于基層政府人員與社區精英的合作。培養社區精英，尤其是要通過制度設計讓外來的精英進入相對封閉的“村改居”社區參與治理，這將在根本上決定基層治理的水平與質量。

充分發揮居委會職能。居民委員會是城市居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在當前形勢下，如何做實居委會的基層性、服務性、自治性職能是一個亟待解決的問題。一是以社區服務為重點，將政府資源有效地嵌入社區，以居委會為組織主體，提升社區居民參與社區管理與服務的激情，。二是明確社區居委會與工作站的分工：原則上社區工作站承擔行政性管理工作，居委會承擔社會性管理和服務工作。可以在部分社區將工作站作為社區居委會的內設機構，歸社區居委會統一領導，承辦政府下達的各項行政事務，讓居委會騰出時間和人力實現自我管理和自我發展。三是保障社區居委會的辦公場所和經費來源。逐步解決居委會獨立辦公用房和居民活動場地，逐步使居委會的經費與股份公司脫鉤，由政府承擔居委會的各項費用。

分步劃分社區規模。2016年，寶安區將在現有六個街道基礎上，增設航城、福海、新橋、燕羅四個街道，以理順街道運作機制，縮短管理鏈條。要徹底理順基層行政管理體制，做到“精細化"管理，可試行分步劃小社區，提高社區治理效率。按照面積、人口規模，以及各個社區的歷史沿革、社會結構、居民歸屬等因素，將轄區面積在10平方公里以上的社區一分為二，在條件成熟的時候，將面積在6-10平方公里的社區根據地域文化、組織結構和管理難度等因素，將社區適當劃小。

推行社區公共事權清單。實行分類型、標準化、兜底式的公共事權清單和支出補助。把社區各種事務按照性質區分為三大層次或類別，即行政事務、自治事務和公共服務事務。一般而言，自治事務部分由居委會承擔,公共服務性事務由社區組織按照社會化、市場化方式提供。政府（區、街道辦事處各部門）的角色是承擔公共行政事務，包括制定社區法規政策、擬訂社區發展規劃、協調社區組織間的關系、整合社區資源等等。

探索經費分級保障。明確社區經費撥付指標，適度向“村改居”社區傾斜。根據各街道、社區產業發達程度、欠發達社區的分布狀況、股份合作公司分紅狀況、地租水平等基本變量，劃分不同層級，層級越低，支持力度越大。根據管理學理論，社區作為社會最基層的治理單位，為了應對不同的組織環境，需要配備不同的管理資源，在社區管理費用的總數上體現出難度與環境的差異性。

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責任編輯：周修琦

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1673-5706（2016）06-0119-05

2016-10-08

林清新，深圳市委黨校寶安分校講師，中山大學歷史系博士生。