坪山全面依法治區考核指標體系構建研究

李偉舜

坪山全面依法治區考核指標體系構建研究

李偉舜

深圳市坪山新區全面依法治區考核指標體系是坪山法治體系的重要內容，是深圳法治體系的一分子，是中國特色社會主義法治體系的組成部分。指標體系的構建以中國特色的社會主義法律法規規范體系、深圳市情和坪山區情為構建依據。為該區所制定的指標體系的一級指標包括法治政府、社會矛盾防止機制法治化、法治社會建設和法治隊伍建設等。

坪山；全面依法治區；考核指標體系

全面依法治國是“四個全面”戰略部署的重要組成部分，是中國民族再次振興的基本保障。全面依法治國要求法治中國事業應在不同層級和不同領域的工作必須得到全方位的貫徹，深圳的一流法治城市建設和法治坪山建設就是法治中國事業的組成部分。深圳市坪山新區全面依法治區考核指標體系（以下簡稱《指標體系》）的構建是法治坪山事業全方位貫徹的重要表現，是坪山新區走向城區治理精細化、現代化的重要標志。

一、《指標體系》構建的背景與意義

（一）背景

黨的十八屆四中全會將“依法治國”定為會議主題，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，法治中國事業實現新的歷史跨越。“全面推進依法治國”第一次以其鮮明的時代特征鐫刻在黨的中央全會的歷史坐標上，由此開啟了中國法治建設的全新征程。四中全會召開后不久，深圳市委常委會第一時間傳達學習中央全會精神，研究部署了貫徹落實四中全會精神相關工作，并下發了貫徹落實黨的十八屆四中全會精神、加快建設一流法治城市的《重點工作方案》及6個工作實施方案（簡稱“1+6”方案），力爭在深圳全面推進依法治國事業中干在實處、走在前列。

深圳市委市政府高度重視法治城市建設，2013年就明確提出“要讓一流法治成為深圳經濟特區新時期更為顯著的特質，成為深圳城市最具競爭力的創新創業環境，成為建設現代化國際化先進城市的堅強保障”，2014年更是確定了“三化一平臺”的改革主攻方向，把法治化作為全面深化改革的重要“突破口”，加快建設“一流法治城市”。

按照深圳市委市政府的要求，坪山新區在法治政府建設、基層民主法治社區建設、“兩法銜接”等方面做出了一系列實踐探索，取得了明顯成效。根據區情，坪山新區適時制定《坪山新區加快建設一流法治城區工作實施方案》，部署三個階段16項專題活動，對坪山新區的法治建設進行頂層設計，做出全面部署。

（二）意義

一是實現依法治區工作的可操作性和科學性。“依法治區”是法治中國事業和一流法治城市戰略部署在城市區級層面的貫徹與推進。將法治中國事業和一流法治城市戰略部署置于城區治理的具體實踐中，其內涵與外延則顯得較為抽象，不好把控，容易落入空洞的說辭，無法真正推進法治工作。法治中國事業和一流法治城市建設需要我們把握住法治坪山推進中不可或缺的、必須著手推行的工作，需要推行的與其相契合的制度、機制、法治方法，坪山全面依法治區究竟應達到何種水平與程度等，這些都是坪山新區法治事業實踐中必須面對的命題。《指標體系》以法治理念為導向，分解法治目標，根據坪山新區的區情，從城市治理的角度重構法治中國和一流法治城市事業的內涵，梳理和歸納出既能反映法治坪山建設水平又不脫離坪山法治實踐的具體的可操作標準體系，以此推進一流法治城區建設。

二是切實反映法治坪山建設的成績與不足。建立《指標體系》的最終目標，是運用精細化、客觀的法治診斷，幫助政府部門厘清法治建設中的癥結所在，以便實施更有針對性的優化與改進，促進法治水平的提高。[1]依據《指標體系》對區政府各部門的法治實踐工作進行量化考核，可以看出坪山新區各部門在推進法治事業的工作成效與差距，又可以在縱向時間軸上進行年度比較，不斷總結經驗，不斷把法治坪山事業推上新的高地，實現坪山城區治理現代化。此外，《指標體系》還有利于把握和衡量法治坪山事業建設目標制定的合理性，有利于判斷法治具體工作項目推行的現實契合度和必要性，有利于明晰相關法治推進措施的實效，有利于找出坪山法治事業中的矛盾和問題，為后續的城區治理規劃提供必要的思路和參考。

二、《指標體系》構建的依據

（一）以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系

以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是《指標體系》制定的正當性基礎和制度保障，是《指標體系》制定的基本依據。《指標體系》文本中的標準設定、文本解釋都以我國現行的憲法法律法規體系和深圳法規體系為依據，增強標準的協調性、邏輯性和可行性。坪山新區旨在建立以法治為導向的《指標體系》，運用法治思維和法治方法處理政府與市場之間的關系、處理社會矛盾、選拔干部隊伍，在實踐中切實落實政府工作法治化要求。《指標體系》是坪山法治體系的重要內容，是深圳法治體系的一分子，是中國特色社會主義法治體系的組成部分。

（二）黨的十八大以來，關于全面依法治國的新目標

全面依法治區是坪山新區全面落實和推進全面依法治國基本方略的應有之義。《指標體系》的構建應全面貫徹和落實黨的十八大和十八屆三中全會、四中全會精神，把握新時期中國法治事業建設的新思路和新戰略，因此，坪山新區全面依法治區考核指標體系應吸納《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所規劃的各類法治建設目標和提出的各種具體工作要求，以此推進法治中國事業在城區層面的實現。根據市情和區情，將黨的十八大以來關于全面依法治國的新目標、新策略和新思路，具體落實為法治坪山事業的具體要求，是構建《指標體系》的重要環節。

（三）國務院《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》的要求

圍繞法治政府建設的中心目標，《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》就依法全面履行政府職能、完善依法行政制度體系、推進行政決策科學化、民主化、法治化、強化對行政權力的制約和監督、依法有效化解社會矛盾糾紛、全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力方面的具體工作提出指導性要求。上述要求涵蓋了推進依法行政各個領域的工作，對《指標體系》中“法治政府建設”部分的起草思路和指標設計提供了重要指引。

（四）廣東省和深圳市各類官方文件與相關指標

近年來，圍繞依法治國和法治政府建設的目標，廣東省委省政府印發了一系列文件，其中《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》和《廣東省依法行政考評辦法》是《指標體系》制定的重要參考。廣東省司法廳關于法治社會建設相關的規范性文件也是《指標體系》構建的依據。

深圳市委下發的“1+6”方案以及每年不斷修改的法治政府建設指標體系則是《指標體系》的關鍵源泉。

（五）坪山新區區委、區政府的現實要求

《坪山新區加快建設一流法治城區工作實施方案》關于依法治區的全面部署以及規范性文件都是《指標體系》構建的直接依據。坪山新區“信息公開及網上服務”指標考評標準操作規程則是《指標體系》的直接依據。

（六）國內外同類法治指數設計和評估的經驗

現有的各類法治指數，為《指標體系》的結構設計和內容編寫提供了參考。例如，香港法治指數以法律的基本要求、依法的政府、不許有任意權力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公益人人可及、程序公益等七個方面為法治的基本表現。[2]

三、《指標體系》的特點與基本內容

《指標體系》的一級指標有：法治政府、社會矛盾防止機制法治化、法治社會建設和法治隊伍建設。總評估分值為750分。

（一）《指標體系》的特點

一是共性與個性相統一。指標既有評估法治建設所需的一般性指標，也有根據坪山的法治發展狀況所設置個性指標，如健全人民調解制度。

二是操作性強。明確的責任主體、考評周期、具體的考評項目和分值實現和加強了《指標體系》的實用性和可操作性。首先，《指標體系》明確指標評估數據采集責任單位及責任部門為綜合辦公室，對于評估對象則根據評估指標的不同而有所區別，比如法治政府指標評估對象為區直部門和辦事處。其次，考評周期根據具體需要可為半年或一年，并對數據采集時間事件也做了明確規定。最后，考評指標細化到第三級，且分值明確，打分規則具體明確。

三是用途多樣。總體使用可縱向比較坪山新區的法治建設水平，分解使用可對接上級部門的考評要求，比如法治政府。

四是緊密結合市法制辦最新制定的《“法治政府建設（含普法教育）”指標評估標準操作規程》。目的在于貫徹落實上級規范性文件，提升新區在市里的法治考核排名。這表現在充分吸納該規程的精神和各個指標，并且與所吸納的每個指標的評估分值保持一致，當然結構與其有所區別。以下二級指標構成《“法治政府建設（含普法教育）”指標評估標準操作規程》的內容：規范性文件法治化、政府職能法治化、行政決策法治化、行政執法體制法治化、政府信息公開法治化、法治保障與監督、普法教育制度化、法制機構設置、人員配備與工作任務相適應、公務人員法律知識培訓、考查和測試制度化。當然《指標體系》范圍要稍微大一點。

（二）《指標體系》的基本內容

1.法治政府（223分）

規范性文件法治化。包括以下方面的考核：規范性文件規定事項是否符合制定機關職權范圍、制定規范性文件是否經過規定程序、政府規范性文件是否進行合法性審核、規范性文件是否統一編號和發布以及按規定上報備案、推行規范性文件有效期制度、規范性文件公布與施行之間的時間間隔、政府部門規范性文件應當規定有效期。

政府職能法治化。全面梳理行政職權，編制并公布權責清單，權責清單完整準確，形成權責清單動態管理工作機制。

行政決策法治化。包括以下方面的考核：行政決策規則和程序是否完善、制定并公布重大行政決策事項目錄及聽證事項目錄、重大行政決策公眾參與常態化、重大行政決策專家論證必備化、重大行政決策風險評估常效化、行政決策合法性審查必經化、健全行政決策集體討論長效化、重大行政決策檔案制度、重大行政決策聽證工作必備化、重大行政決策實施后應進行實效評估。

行政執法體制法治化。包括以下方面的考核：建立健全行政執法崗位責任制、行政執法主體及其職權依法核準界定后按法定程序向社會公告以及遵循行政執法委托規則、執法主體明確本單位適用的行政處罰裁量標準以及向公眾公開、落實行政執法人員資格管理制度、行政執法協作機制健全以及行政執法案件移送制度落實、行政執法與刑事司法相銜接的工作機制完善、優化行政執法具體操作流程、建立健全重大執法決定法制審核制度、完善和規范行政執法全過程記錄制度、建立本部門（系統）案卷評查制度、推行行政執法公示制度、建立新區行政執法廉潔性評估機制。

政府信息公開法治化。包括以下方面的考核：組織領導、制度建設、網上信息公開法治化、財政預算公開法治化、財政決算公開法治化、基層信息公開法治化、信息公開保障服務。

法治保障與監督。包括以下方面的考核：年度推進依法行政工作具體安排和部署的考核、行政復議被申請人按時答復并積極配合案件審理以及行政機關工作人員主動配合案件審理、行政復議撤銷率、認真落實行政復議意見書和建議書、自覺接受法院依照行政訴訟法實施的監督和自覺接受檢察機關的法律監督以及落實相關司法建議、依法配合法院的審判活動以及行政機關負責人親自出庭應訴行政案件。

2.社會矛盾防治法治化（375分）

包括以下方面的考核：健全人民調解制度、健全社區法律顧問制度、社區矯正和幫扶制度

3.法治社會建設（104分）

基層民主法治化，包括民意聯系平臺、訴求代理機制和居民民主生活等三方面；普法工作制度化。

4.法治隊伍建設（48分）

一是法制機構設置、人員配備與工作任務相適應；二是公務人員法律知識培訓、考查和測試制度化；三是推進公共法律服務志愿者隊伍建設。

[1]錢弘道等.法治評估的實驗——余杭案例[M].北京：法律出版社，2012：15.

[2]戴耀庭.香港的法治指數[J]環球法律評論，2007，（6）.

責任編輯：李 彥

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1673-5706（2016）06-0111-04

2016-10-31

李偉舜，深圳市委黨校政法教研部副教授、博士。