政府改革項目第三方評估：內容及實現形式

孟　偉

政府改革項目第三方評估：內容及實現形式

孟偉

黨的十八大提出了“國家治理體系和治理能力現代化”發展目標，在這種背景下，地方政府展開了新一輪的政府改革，通過推進各種改革項目，旨在強化市場經濟發展的效能，促進民生事業全面均衡發展。隨之帶來的問題是，如何評價政府改革項目的設立、展開過程及改革效果，公眾是否有必要參與政府改革項目的評價。如果有必要，應參與評價什么內容，以什么樣的具體方式實現。討論清楚這些問題，對探索公眾有序參與的民主實現方式，尋找人民群眾意愿和利益的最大公約數，通過公眾有序參與較正改革偏差，推動公眾養成理性評價、理性判斷、理性妥協、理性合作意識，使某項改革獲得來自于公眾認同和滿意的合法性，以及政府公共權威和公信力真正提升有理論和實踐意義。

政府改革項目；第三方評估；治理

隨著現代科技和信息化發展，我國經濟環境和社會環境日益呈現出新的變化，政府如何通過不斷進行自我改革和完善發展，強化政府的適應能力，既具有必要性，也具有緊迫性。在這種條件下，黨的十八大提出了“國家治理體系和治理能力現代化”發展目標，其中“法治國家”和協商民主意義下的有序參與是重要的內容。在這種背景下，地方政府展開了新一輪的政府改革，通過推進各種改革項目，旨在強化市場經濟發展的效能，促進民生事業全面均等發展。

隨之帶來的問題是，如何評價政府改革項目的設立、展開過程及改革效果。公眾是否有必要參與政府改革項目的評價。如果有必要，應參與評價什么內容，以什么樣的具體方式實現。討論清楚這些問題，對推進國家治理體系和治理能力現代化十分必要。在政府改革項目評價中引入客觀中立的第三方評估，就是公眾有效參與的具體表現形式。它意味著評估指標的設定、評估過程的實施、評估結論的給出和分析，既非政府部門的政策制定者，也非政策執行者，其實質是一種更客觀的社會需求滿意度和社會發展趨勢的判斷，也是更公正、公開的政府行為社會監督，有助于避免政府在自我評價體系中既當運動員又當裁判員的“自娛自樂”。因此，本文認為，在全面深化改革的宏觀背景下，從地方政府改革項目的第三方評估切入研究，對全面把握地方社會發展需求、以公眾滿意為導向設計改革項目、在公眾參與中提升政府社會治理能力等方面，具有較強的政策實踐意義。盡管國內中央政府和地方政府關于第三方評估的實踐已經展開，但就第三方評估的確定內涵，基本價值導向、可通用的評價指標、評價結果的可比性等方面，仍有進一步研究的價值。

一、政府改革項目第三方評估的提出：內涵及價值導向

（一）問題的提出

以英美為代表的西方第三方評估的興起，與20世紀七八十年代西方國家政府行政效率和公平性受到質疑有關。在政府效能日益受到來自公眾參與要求的挑戰下，隨著治理理論的出現，從管理型政府向治理型政府轉變，強調公眾通過談判、協商、參與、合作、評價等方式，實現政府績效管理的最優化，其技術體現主要是政府績效的第三方評估的應用。西方國家在經歷成立官方“政府績效審計”機構實踐后，以美國“坎貝爾”研究所為著的民間機構的介入，成為政府績效第三方評估的主要趨勢。它們的主要特征包括：組織類型非常多樣，如學術機構、NGO等；以“公眾滿意度”為主要評估導向；強大的組織系統和專業水準，保證第三方評估的可行性和公眾參與度。

國內第三方評估的研究和實踐與學術界20世紀90年代后期興起的以公眾參與為導向的治理理論研究有關。隨著俞可平提出“善治”這一中國化的治理概念，中國治理理論與治理實踐開始興起。盡管在中國的語境下，治理一開始具有倫理要求，但就國家管理主體非政府一端，由社會組織構成的第三方力量，可以表達、參與，甚至可以接納一些政府事務；第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統的政府自我評估的缺陷，在促進服務型政府建設方面發揮了不可替代的促進作用；第三方參與促進形成政府、市場、公眾間的合力等基本判斷和價值方面，具有一致性。但我國學術界對于參與政府績效管理的“第三方”有著與西方不同的多種理解。包國憲教授將“第三方評估”理解為：第一方評價和第二方評價泛指政府系統內部評價，第一方指政府部門組織的自我評價，第二方評價指政府系統內上級對下級的評價，第三方評價屬外部評價，指由獨立于政府及其部門之外的第三方組織實施的評價，具體形式有獨立第三方評價和委托第三方評價。倪星等則認為，第一方評估是指政府內部評估，第二方評估是指來自普通公眾的評估，第三方則指獨立的專業性機構的評估。程樣國、李志認為，第三方評估是區別于由政策制定者和執行者進行的評估，第三方的主體可以是多樣的，包括受行政機構委托的研究機構、專業評估組織、中介組織、輿論界、社會組織等多種。幾乎與理論探索同時，第三方評估開始應用于我國地方政府績效評估中。有“萬人評政府”的隨機模式，并逐漸發展起甘肅模式、浙江大學模式、武漢模式、華南理工大學模式、國務院督查模式等。

（二）內涵

在中國語境下政府改革績效的第三方評估內涵分為宏觀和微觀兩個層次。第一個層次是政府與社會關系下的較為宏觀的定義，所謂第一方指政府政策制定和執行者；第二方指政策指向的服務對象或政策對象；第三方指的既非政府政策制定和執行者，也非政策相關服務對象，而是獨立于政府與服務對象的其他機構、組織、群體組織的有關政策績效的評估。第二個層次是以評估為核心要素的較為微觀的定義，第一方指的是政策制定和執行者的自我評估；第二方指政策制定與執行者上一級部門的評估；第三方指的是外部評估，既可能是政策服務對象的評估，也可能是其他社會組織或專業機構的評估。

總之，政府改革項目的第三方評估，應是政府部門以外的評價，是與政府部門不存在直接關聯的非利益相關方獨立、自主展開的評價。其根本意義在于，不受政府部門意志的主導，不受其權力關系的制約，盡量保持其公正性、公平性，以保證其能真實反映改革的科學性、合理性和公眾認同度，為地方政府調整政策方向、政策目標、政策節奏、政策效果，提供來自于經濟社會的依據。說到底，政府改革項目的第三方評估目的是保障評價的公正性。

（三）價值導向

第三方評估的價值導向直接決定評估的過程和結果。因此，以什么價值指導第三方價值評估十分重要。在科學性和合理性的價值目標下，第三方評估存在著非常明確的價值導向，即應以公眾直接參與為核心導向，公眾參與不僅是個管理問題，而且已經成為民主政治發展的重要內容。政府改革項目涉及老百姓的切身利益，事關老百姓的福祉，公眾參與是第三方評估的應有之義。

公眾參與的價值導向，意味著政府“改什么”，必須問需于民。從民生改革的發生邏輯上講，其改革與政府的機構改革、流程再造等不同，這些改革大多是內生性的，即公共部門自身的運作矛盾成為改革的主要動機。但民生改革更多是外生性的，即老百姓的民生需求是改革動力。

公眾參與的價值導向，也意味著“怎么改”必須問計于民。民生改革項目涉及組織方式和實施過程，公共部門不能包辦代替。公眾的有效參與能彌補公共部門的有限性，公眾的有效參與也是糾偏的重要途徑。

公眾參與的價值導向，還意味著“改得是否滿意”必須問效于民。民生改革項目的結果好與壞，公眾滿不滿意，更不能完全由公共部門自身說了算，必須讓公眾參與，自不必多論。

二、政府改革項目第三方評估的主要內容

政府改革項目的第三方評估，一個重要內容就是對政府改革項目公眾認同度和滿意度的判斷和評價。這個過程通常是以問卷調查和分析的形式進行的。

（一）公眾是否認同改革內容

對政府改革項目進行公眾認同度和滿意度的評價，是對公眾是否認同改革內容的評價。公共政策涉及公眾利益，以滿足相關公眾利益要求，同時，對推動城市經濟社會發展產生正向作用為基本目標。因此，政府改革項目的內容，能否得到公眾認同，具有重要意義。這是對“改什么”的公眾性的評價。某項改革內容，得到的相關公眾認同越大，說明其改革的必要性和合理性越大，某項改革內容，公眾認同度和支持度越低，說明該改革內容的必要性和合理性可能越低，或者展開的時間點與方式不恰當。獲得較高認同和支持的改革內容，設計者或發動者，往往通過前期較深入的調查研究，對各種相關訴求深入分析后形成。而一項得到較多支持的改革內容，往往是改革取得較好經濟社會效果的必要前提。很難想象，一項得不到公眾，特別是利益相關的公眾群體支持的改革項目，能實際產生較好的經濟社會效果。在實際政府治理過程中，存在著大量政府部門未經深入調查研究，未經公眾需求調查，而推動的改革，這類改革項目要么不是公眾最關心的，要么不是公眾最需要的；還有的改革內容空洞而難以展開，公眾難以理解，無法操作。通過公共政策調整，實施經濟社會改革，日益成為現代政府治理的重要手段。因此，通過公共政策的改進和優化，推動經濟社會發展變化，首先是對改革內容的公眾認同度的調查。以公正、客觀為基本訴求的第三方評估，高度關注改革內容的公眾認同度。

（二）公眾對改革項目立項過程是否滿意

對政府改革項目進行公眾認同度和滿意度的評價，是對公眾對改革項目立項過程是否滿意的評價。立項過程涉及對“改什么”、“怎么改”的整體判斷。某行政部門基于自身工作職責和對城市經濟社會的了解，確立改革項目，是“關門立項”。某行政部門提出立項意向，召集利益相關者代表、人大代表、社會團體、專家學者等，共同參與的立項過程，是“開門立項”。“開門立項”的優勢是更深入了解不同利益需求者的具體意愿，對改革的長期效益和短期效益，能在多種聲音的討論和協商中，獲得相對平衡。公眾有參與的立項過程或參與程度較高的立項過程，易得到較高的認同和滿意的評價。

（三）公眾對改革的組織實施過程是否認同和滿意

對政府改革項目進行公眾認同度和滿意度的評價，是對公眾對改革的組織實施過程是否認同和滿意的評價。改革項目的組織實施過程，是改革能否取得預期目標的重要部分，需要協同推進。項目組織實施過程，吸收公眾參與，是建立政府和社會良好關系的重要途徑，也是吸收社會資源進入改革項目的過程。一項好的改革項目的實施，越得到公眾認可，越可能產生較高參與，凝聚社會資源的能力越強，獲得滿意評價的可能性較高。

（四）公眾對改革績效是否認同和滿意

對政府改革項目進行公眾認同度和滿意度的評價，是對公眾對改革績效是否認同和滿意的評價。公眾對改革項目的認同和滿意，與改革內容、立項過程、組織實施過程中的公眾參與相關，但這些環節的高度參與，仍與改革項目最終得到公眾認可和滿意，沒有絕對關系。改革項目最終能否得到公眾認可和滿意的評價，改革績效始終具有重要作用，即某項改革項目組織過程規范，實施過程參與程度較高，但受到不確定性因素影響，或者對較高參與缺乏有效組織，仍可能影響項目績效的最終實現。一般來看，項目績效獲得較高認同和滿意評價，總是對城市經濟社會發展的正向推動作用較明顯，對某行業的經營能力提升和成本降低相關，與個體社會生存成本降低，收益較高相關。改革成功不成功，最終取決于改革績效的公眾認同度和滿意度。所以，以現實問題為導向的改革，始終追求改革結果對問題的解決程度，這是公眾對改革項目績效要求所決定的。

三、政府改革項目第三方評估實現方式

政府改革項目的第三方評估實現方式，實際是改革主體對第三方評估機構的選擇與展開合作的過程。

第三方評價機構一般有三種組織形式：由各高校研究人員組成的專業機構；體制內專業人員組成的評價小組；民間專業人員組成的評價機構。無論是哪一種評價機構，從其組成的人員來看，一般包括黨代表、人大代表、政協委員、社區代表、專家學者、普通公眾。

參與第三方評價的改革項目，即評價對象，一般是與公眾高度相關的經濟社會領域的改革項目，如教育、醫療衛生、社會保障、就業、住房、戶籍等領域的改革，這些與公眾社會生活高度相關的領域所進行的改革，與城市公眾的社會質量高度相關，需要通過參與形成改革共識，達至利益平衡或最大化。這就要求政府相關部門，通過獨立的第三方評價機構，開展獨立調查評估，以獲得改革的真實信息，從而在政策改進過程中，發揮公眾參與的積極作用。

從第三方評價的過程來看，改革主體選擇了某獨立的第三方評價機構后，應給予第三方評價機構以自主權，使其可以獨立展開工作。第三方評價機構，因評價的項目不同，設計的改革指標不同，引入公眾參與的范圍不同，但引導公眾參與是共性。公眾對改革項目認同和滿意的具體內容可能不同，但是，對改革項目在提高辦事效率、強化服務質量、推動廉政建設方面，有較高一致性。第三方評價機構在展開獨立評估工作過程中，應強化對這些公眾關注點的評價。

從第三方評價結果的運用來看，一般包括兩種形式：一是對評議產生的排名進行比較，找出排名靠后項目存在問題的原因，以實現通過第三方評價推動改革順利實施的目的；二是對第三方評價中收集到的民意，進行回應與反饋，實現改革主體與公眾參與的良性溝通與互動。

政府改革項目的第三方評估機制的引入，是現代政府治理的重要內容，是科學決策和民主決策的具體體現，是通過公眾參與改革方案設計、組織、實施過程，從而更有效推動城市經濟社會發展的有效舉措。是擴大公眾有序參與決策的具體實現形式，是通過引入專業的第三方評估機構，克服公眾有序有效參與難點的具體形式，是把公眾意愿和需求作為政策改進或政策調整依據的具體表現，是對公眾參與政府治理，從而通過有序參與，實現政府與社會有效互動的有效機制。

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責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）06-0063-04

2016-11-10

孟偉，深圳市委黨校科學社會主義教研部主任、教授、博士。