國家治理體系和治理能力現代化研究成果綜述

張夢臨

（中共中央黨校研究生院，北京 100091）

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國家治理體系和治理能力現代化研究成果綜述

張夢臨

（中共中央黨校研究生院，北京 100091）

［摘要］國家治理體系和治理能力現代化的提出在學界引起了廣泛討論與深入研究，本文從國家治理體系和治理能力現代化的定義、必要性和實現路徑三方面，對研究成果進行梳理，以期為國家治理體系和治理能力現代化建設的研究與推進提供一定的理論參考。

［關鍵字］治理體系；治理能力；現代化；綜述

一、國家治理體系和治理能力現代化的內涵

（一）治理與國家治理

國內的學界對治理理論與實踐的研究是從20世紀90年代末逐漸開始的，然而，隨著研究的不斷發展逐漸深化，各方對于治理和國家治理概念的解讀上也出現差異。

1.治理。

（1）從治理、統治、管理三者的關系上定義。治理與統治和管理不光字面相似，含義也有一定的關聯，因此對治理的定義自然與統治和管理分不開。蘭州大學丁志剛教授明確指出：治理是介于統治和管理之間的一種活動［1］。是“人們按照一定目標或價值而對人、事、物進行的控制、管理活動”［2［3］北京大學知名學者王浦劬教授也指出，相對于統治而言，治理更具有“靈活性、包容性以及參與性”［4］。

（2）從運行機制上定義。治理是誰、對誰、為什么、如何實施的呢？俞可平認為，治理是指“官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要”［5］。全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中對治理作出如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和［6］。

（3）從治理與善治關系上定義。善治是中國傳統治國理政的概念，它以合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效為標準和規范，緩和政府與公民之間的矛盾。它與治理概念有一定的相關性。山東大學的魏治勛教授就從“善治”的角度進行定義，認識實現“善治”是治理的目的，他“將治理看做一種達成和服務于某種好的目標模式的國家構建過程和方式。”［7］

（4）從中國實際角度定義。部分學者將治理理論與我國的實際情況結合，區別于西方所謂的治理，西方治理以公民社會為基點，而我國治理堅持的是黨的領導、政府負責、公眾參與、社會協同、法治保障的新格局。我們現在講的治理也與傳統的治國理政的觀點不同，現在更加強調以人為本的理念［8］。

2.國家治理。

“國家治理”這一概念，雖然一直以來都是東西方政治界討論的熱門話題，但是迄今為止，國家治理到底是什么？怎么定義？對于這一問題學界仍然是眾說紛紜，對其定義更是多種多樣，沒有一個統一而明確的解釋，現將不同的定義分類整理如下：

（1）從系統論角度定義。很多學者將國家治理具體化為一個系統，北京大學燕繼榮教授將國家比喻為一輛行駛的汽車，它由動力和穩定這兩個系統構成，動力來源于個人、社會組織、企業、政黨、媒體等，他們不斷促進國家的發展；穩定需要依靠憲法、法律和相關制度，他們保證社會的秩序。“國家治理其實就是實現‘動力系統'和‘制動系統'的適度平衡”［9］，保持兩個系統的協調運轉。

（2）從馬克思主義角度定義。北京大學王浦劬教授將國家治理理論與我國的實際情況相結合，從馬克思主義唯物主義的角度看待問題，將其定義為“在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統中，在中國特色社會主義制度的完善和發展的改革意義上，中國共產黨領導人民科學、民主、依法和有效地治國理政。”

（3）從現代國家角度定義。國家治理是隨著現代化步伐應運而生的，自然與現代國家密切相關。中央編譯局何增科認為國家治理是指國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內對社會公共事務的合作管理，其目的是增進公共利益維護公共秩序［10］。

（二）國家治理體系與治理能力

國家治理體系和治理能力兩者是相互聯系、不可分割的，習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現”［11］。有學者認為“國家治理體系”和“治理能力”就是“制度”與“人”的關系［12］。治理能力的表現要依托于治理體系的結構，治理體系的功能要依托于治理能力的運用，治理體系有完整的組織結構，是系統化的，而治理能力要通過人的活動來展現，因此是靈活化的。

1.國家治理體系。

（1）從制度角度定義。習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排?！北本┐髮W教授俞可平指出：“國家治理體系就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序”［13］。中央黨校教授嚴書翰提出：“國家治理體系是在中國共產黨領導下管理國家的制度體系，是包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等領域在內的一整套的制度和制度體系安排。 ”［14］

（2）從治理主體角度定義。北京大學教授王浦劬認為：“國家治理體系，本質上是以利益關系結構為基礎的政治權力主體與公民權利主體體系，現實地體現為以國家治理制度體系為主體，以國家治理的行動和價值體系為匹配的系統。”［15］還有學者提出國家治理體系的主體細化，認為其是政黨、政府、企業、政治團體、社會組織、公民等多方面主體有機構成的聯系系統［16］。

（3）從次級體系角度定義。國家治理體系是治理結構體系、治理功能體系、制度體系、方法體系和運行體系的綜合體［17］。中共浙江省委黨校徐邦友認為國家治理體系包括自發秩序的生成體系和組織秩序的生成體系兩個基本方面［18］。

2.國家治理能力。

（1）從整體性角度定義。習近平總書記給出的定義強調了治理能力的全面性、整體性，正如有學者指出的，“治理能力不是政府多項能力的簡單相加，而是所有能力構成的一個有機整體”［19］。對此，李軍鵬認為，國家治理能力是一個國家在制度管理與戰略管理、政策制定與執行、社會治理與秩序維護等各方面能力的整體體現［20］。

（2）從目標的角度定義。有學者認為國家治理能力是實現某種目標的手段。何增科認為國家治理體系的目標是實現可持續發展、民生與民權的改善以及可持續的穩定。那么，國家治理能力就在于實現著三大目標的能力。也有學者認為其是國家通過自身制度構建打造強能力結構體系，并據此向社會輸出其治理舉措、達成治理目標的行動力。

（3）從主體的角度定義。如中國社會科學院教授辛向陽所言，“國家治理能力是國家統籌各個領域治理主體、處理各種主體關系，實現經濟社會發展進步的水平與質量”［21］。北京大學教授王浦劬也認為其是國家治理主體制定國家治理目標、路徑和戰略，運行國家治理體系，領導和組織社會成員貫徹實施國家治理要求，駕馭和引領國家治理過程，實現國家治理目標的素養和本領的綜合。

（三）國家治理體系與治理能力現代化

1.國家治理體系現代化。

學界對于國家治理體系現代化的定義相對較為統一，概括起來就是為了適應社會的變化，通過變革使得國家治理體系更加規范化、程序法、高效化。比如北京大學王浦劬教授認為“國家治理體系的現代化集中體現為按照科學、民主、依法和有效的現代化取向，適應時代變化，改革不適應實踐發展要求的體制機制，不斷構建新的體制機制，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化?！毙彀钣阎赋觯簢抑卫眢w系現代化“具體表現為國家治理體系的結構合理化、功能區分化、運行程序化、行為規范化、組合系統化和治理高效化”。中國社會科學院鄭言和李猛認為國家治理體系現代化是“通過改革和完善體制機制、法律法規，推動各項制度日益科學完善，實現國家治理的制度化、規范化、程序化?！保?2］

2.國家治理能力現代化。

而對治理能力現代化的定義則較為分散，主要有：從治理主體角度上定義，王浦劬教授認為國家治理能力現代化是指治理主體的能力構成要素和實現利益效能的現代化。從治理內容角度上定義，中共中央黨校教授李良棟提出推進國家治理能力現代化就是國家制度執行能力的現代化，包括：提高國家制度貫徹執行的實現能力、提高完善和發展國家制度的創新能力和提高維護保障國家制度的法治能力［23］。從治理過程角度上定義，認為國家治理能力現代化是把治理體系的體制和機制轉化為一種能力，發揮治理體系功能，提高公共治理能力［24］。從判斷標準角度上定義，中央編譯局副局長俞可平認為國家治理能力現代化，首先是以制度為基礎，正確處理各種重大關系；其次是以治理主體為軸心，實現“四有”的狀態；最后是形成一個局面，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發和讓一切創造社會財富的源泉充分涌流的局面。

二、推進國家治理體系和治理能力現代化的必要性

（一）解決我國國家治理問題和弊端的客觀要求

我國治理概念引入的較晚，在治理主體、方式和觀念等方面也存在很多亟待解決的問題。有學者指出了當前我國國家治理面臨的四重并存：1.權力運行監督體系不完善與治理主體單一并存；2.國家治理體系內部發展不平衡與治理能力參差不齊并存；3.國家治理體系制度化程度低與治理能力法治化水平低并存；4.國家治理體系的人為滯后性與治理能力的無力感并存［25］。北京大學政治發展與政府管理研究所教授李景鵬指出我國存在兩大治理難題，在治理體系方面存在由于治理觀念的錯誤而造成的一種畸形的治理狀態，即計劃政治；在治理能力方面存在由舊的傳統的影響而產生的許多嚴重弊病，即官本位。俞可平教授從政府治理和社會治理兩方面指出了當前我國國家治理面臨的問題與挑戰，主要有選舉、協商、決策、監督等基本民主治理制度不健全，公共權力無有效制約，公民參與渠道不暢，社會自治的程度低，公共利益部門化嚴重，官員的腐敗與特權現象屢禁不止，政府的公共服務不足，動態穩定的機制未完全確立，行政成本高且效率低下，社會組織發育不健全等。面對這一系列問題和弊端，中南大學江必新教授指出，實現國家治理體系和治理能力現代化是解決當前中國各方面難題和問題的長效之策［26］。我們已經認識到了我國治理存在嚴重的問題，因此我們急需完善國家治理體系，提升國家治理能力，以應對這些問題。

（二）實現社會主義現代化建設和政治發展的必然要求

國家治理體系與治理能力現代化是社會主義現代化和政治發展的重要組成部分，現代化要求治理的現代化，只有治理現代化，政治才能長足有效地發展。國家行政學院教授許耀桐指出，國家治理體系和治理能力現代化是社會主義現代化國家、社會主義現代化建設下的一個具體的現代化。范逢春認為我國的現代化進程和政治體制改革產生了一系列問題，具體表現為貧富差距、資源緊張、壞境污染、信仰缺失等，社會矛盾的升級與社會風險的放大對治理主體、治理體制和治理手段提出了更高要求［27］。中央編譯局何增科指出：沒有國家治理的轉型和現代化，經濟社會等方面現代化就難以進一步深入推進，不推進國家治理改革，市場化改革也難以走向深入。國家治理現代化是對工業化、城市化、信息化、市場化、全球化浪潮沖擊的一種積極的和主動的回應。若無這種積極和主動的回應，則可能出現全面的、系統的國家治理危機甚至導致國家治理失敗，現代化進程將因此而中斷。

（三）應對全球治理壓力的迫切要求

隨著全球化浪潮的興起，每個國家都不再是一個獨立的個體，而是世界大家庭中的一份子，相對于治理來講，現在已經進入了一個全球治理的時代，中國在國內的治理步伐若不加快，則很容易被世界甩在身后。正如范逢春所講，國家依據國家利益和現實國情參與全球治理時，如若沒有現代化的治理能力作為支撐，就勿論參與全球治理的影響力及對國家內政的積極效果。陳亮和王彩波也指出，我國是一個崛起中的大國，很多全球治理問題離不開我國的參與，這是我國融入世界的良好機會，但也對我國國家治理體系與治理能力提出了更高的要求。從某種程度來講，全球治理的壓力，從外圍環境上推動了國家治理現代化的進程［28］。確實，中國要想在世界舞臺上扮演更重要的角色，提升自己的國際地位，治理體系與治理能力的提升與完善是必不可少甚至是至關重要的。

三、國家治理體系和治理能力現代化的實現路徑

中央編譯局副局長、北京大學教授俞可平的建議主要有以下六點：進一步解放思想，努力沖破不合時宜的舊觀念的束縛；加強頂層設計，從戰略上謀劃國家治理體系的現代化；總結地方治理改革創新經驗，及時將優秀的地方治理創新做法上升為國家制度；結合我國的具體國情，學習借鑒國外政府治理和社會治理的好經驗；堅決破除阻礙社會進步的體制機制，建立現代國家治理體制；破除官本位觀念，消除官本主義流毒。

中國行政管理學會執行副會長兼秘書長高小平認為要將黨和政府的領導與多元主體參與公共事務管理的統一、法治與德治的統一、管理和服務的統一和常態管理與非常態管理的統一。并且要將堅持解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力結合、將堅持頂層設計與摸著石頭過河結合、將堅持發揮市場和社會在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用結合［29］。

武漢大學副教授唐皇鳳提出了三大舉措：首先，創新國家治理理念，建設和完善社會主義核心價值體系以塑造改革共識，其次，增強社會主義制度體系的自我完善能力，大力加強現代國家制度建設，最后，構建國家—市場—社會之間的網絡化治理模式，實現國家治理結構的現代化［30］。

中央編譯局何增科提出了六方面的措施：第一，讓各類治理主體在國家治理中發揮更大的作用；第二，以民主責任制建設為方向完善國家治理結構；第三，健全國家治理過程中的負反饋調節機制；第四，發展決策咨詢系統健全協商民主，提高公共政策決策質量；第五，培養職業政治家、職業文官和法官、職業律師；第六，推動核心價值體系的內化和普及化。

人民日報社新聞協調部主任杜飛進認為，首先要以社會主義核心價值體系為指導，用核心價值觀引領國家治理體系和治理能力現代化，其次，要以全面深化改革為動力，建設現代化的社會主義國家治理體系，再次，要以提高黨的執政能力為重點，全面推進治理主體的治理能力現代化，最后，要以全面落實依法治國基本方略為抓手，加快建設法治中國［31］。

四、當前研究中存在的問題分析

通過以上的理論總結可以看出，對于國家治理體系和治理能力現代化問題的研究成果是非常豐富的，然而也不得不承認，當前的研究尚處于處于初步階段，還存在很多問題，有很多亟待改進的地方。

首先，關于“國家治理”的概念問題，概念是科學研究首先應該解決的基礎性問題。雖然治理這一研究主題古已有之，然而當前學界對于“國家治理”的概念卻莫衷一是，學者紛紛從自己的研究領域的角度出發，如政治學、管理學、經濟學和法學等，卻難于形成一個統一的定義。并且這些定義也多是采用比較性的方法，而不是從概念本身的角度考慮，這樣就難于觸及“國家治理”的本質，不利于研究的深入發展。

其次，在“國家治理體系”和“國家治理能力”的問題上，有些學者將其看做一個整體進行分析，有些將兩個問題分開來或任選其一研究，然而在提出對策上又籠統而談，這就使研究并沒有一個統一的標準和論述體系，并且研究角度多是從制度、機制、價值等宏觀且空曠的角度上進行，籠統的闡述混淆了概念，產生了論述模糊不清、理論難于理解的問題，使得研究不能切實為國家治理的工作實踐提供理論指導。

再次，國家治理體系和治理能力現代化是一個實踐性非常強的論題，但是目前的研究多是論述性和理論性的，缺少實證研究和個案分析，將治理問題抽象化，不夠貼合實際，沒有對基層政府和基層治理情況的調查，提出的對策也多遵循以往的路徑，少有與實際及新政策相結合的新觀點，這就致使研究過于寬泛不夠深入。因此，將宏觀的頂層設計與中觀的治理機制建設和微觀的案例調查分析三者相結合，才是真正深入徹底的理論研究。

最后，西方的治理研究和治理實踐都早與我國很多年，有很多先進的經驗值得我們借鑒，但我們在借鑒時應杜絕照搬照抄，而是應該細細分析，仔細對照，區別梳理，畢竟中西方在國情上的差異是極大的，只有將西方治理理論本土化，將其與我國實際相結合，才是真正適合我國的、中國化的治理理論。

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［中圖分類號］D60

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0017-05

［收稿日期］2016-03-02

［作者簡介］張夢臨（1994—），女，內蒙古赤峰人，中共中央黨?？茖W社會主義與國際共產主義運動碩士研究生。