大數據時代服務型政府創新及注意事項
——基于貴州大數據實踐的思考

付超

（貴州廣播電視大學，貴州 貴陽 550004）

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大數據時代服務型政府創新及注意事項
——基于貴州大數據實踐的思考

付超

（貴州廣播電視大學，貴州 貴陽 550004）

［摘要］大數據是推動政府管理方式和服務模式創新的重要技術手段，是國家治理體系和國家治理能力現代化的重要推手。貴州大數據的發展帶來的不僅僅是經濟上的數據刷新，也是政府治理模式和治理手段的再思考和再實踐。作者通過大數據如何影響貴州服務型政府的實踐，提出了大數據推動服務型政府創新的四個維度，及大數據背景下服務型政府創新的幾個注意事項。

［關鍵詞］大數據；服務型政府；創新；注意事項

一、大數據與貴州服務型政府

1.大數據讓公眾辦事從“往上跑”到“網上跑”

基于大數據的貴州省政府政務服務中心自從2014年12月17日正式運行以來，實現了“大廳之外無審批，清單之外無權力”。與政務服務中心相對應的，是貴州省網上辦事大廳，作為服務型政府的“大數據”，不僅涵蓋了全省所有市（州）、縣（市），而且幾乎窮盡了所有的行政審批和公共服務項目，在貴州任何一個地方，只要登錄網上辦事大廳，要辦什么事，需要提交哪些手續，填寫哪些表格，怎樣填表，多少天辦結，行政審批的法律依據是什么……所有答案清清楚楚，可謂“足不出戶盡享政府服務”。大數據+網上辦事大廳模式使得公眾從過去的“往上跑”到現在“網上跑”，實現了高效和便民，“一扇門辦全部事，一張網辦全省事”，貴州省政府成為了名副其實的“不打烊政府”。

2.大數據讓電子政務從“花架子”到“鐵籠子”

大數據+政府服務中心模式簡化了行政審批流程，提高了辦事效率。有“3個100%”為證：所有審批事項按時辦結率100%，多數審批事項實際辦結時限僅為法定時限的10%；省級審批事項網上可申報率100%；服務對象滿意率100%［1］。如今在貴州，省、市（州）、縣（市）都已建立起規范的政務服務中心，縣鎮建立了便民服務中心，就連村里也設立了便民服務代辦點。更重要的是，不僅有形的服務中心建立起來，無形的大數據資源也系統建立并完善。基于大數據的網上辦事大廳不僅打破了部門之間相互分割與數據割裂的局面，還加強了各部門之間的監督，有效地將行政審批權裝進了“籠子”，實現了簡政放權，提高了行政效率，減少了尋租空間。

3.大數據造就“貴州路徑”

2015年以來，貴州省政府利用大數據展開了一系列大動作，先后舉辦國際大數據產業博覽會和世界眾籌大會，一時間，“眾籌”、“大數據”、“互聯網金融”等詞匯成為貴州經濟后發趕超的品牌資源，利用大數據，貴州省政府為企業發展和經濟提振創造了前所未有的大好機會。2015年6月，習近平總書記在貴州調研時強調，要守住發展和生態兩條底線，培植后發優勢，奮力后發趕超，走出一條有別于東部、不同于西部其他省份的發展新路，這就是所謂的“貴州路徑”。“貴州路徑”是大數據背景下貴州省政府為企業發展和個人創業的重要探索和舉措。

4.“容錯”是貴州省政府服務創新的兜底原則

大數據+政府創新，有成功就會有失敗。對此，貴州省政府提出了“容錯”理念，即鼓勵創新、包容失敗，努力給可能摔倒的創業者一個緩沖的“墊子”，營造敢于擔當的社會氛圍。在法律法規的范圍內“容錯”的做法難能可貴，這是服務型政府的另一種創新：不僅提供傳統的、有形的公共產品和公共服務，更提供一個敢于擔當的創業環境，讓創新不再穿裹腳布。

二、大數據與服務型政府創新

作為國家治理的重要工具和環境，大數據對服務型政府的創新，本文主要從以下四個方面論述。

1.行政思維創新

大數據作為一種用于提高服務效率的新型管理工具，為信息的共享提供了觸手可及的平臺，面對海量的信息，政府部門需要探索以公眾需求為導向的信息資源利用方式，借大數據技術手段推動政府管理和服務創新，改變政府政務數據碎片化、信息資源共享程度低的現狀，在信息化基礎建設的前提下，運用大數據的儲存方式，建立基礎數據庫、專業數據庫和應用數據庫，依靠整合統一的平臺，為管理和服務提供支持，最終形成公共產品（公共服務）由“政府提供”到“公民需求”的個性化定制模式。

2.行政決策創新

基于大數據的決策方式創新，可以最大限度地克服“信息瓶頸”和官僚制組織的弊端。一方面，傳統行政決策失誤的重要原因是“信息瓶頸”，大數據作為新型的數據處理技術，有效地整合政治、經濟、文化、社會、生態等各個方面的信息資源，為國家治理提供重要的數據基礎和決策支持，最大限度減少“信息瓶頸”。另一方面，傳統的決策方式，需要對決策問題進行定性和定量的研究，但現有的研究方法都是對研究對象的局部進行“現實”分析，通過少部分人的需求推斷出大多數人的需求并確立所謂的“公共利益”。“阿羅不可能定理”表明，要將零散的個人偏好和利益由少數決策者加總為集體偏好和利益在實踐中是非常困難的。大數據的運用可以有效彌補這一弊端，大數據分析的魅力在于“通過交叉復現，直抵事實的真相”，其所蘊含的“交叉復現”可以克服傳統科層制內部由信息不對稱所產生的各種決策困境，使得信息傳遞更趨扁平化，對問題的了解更為準確和全面，從而提升科學決策的水平和精準度。第三，大數據還有助于建立糾錯機制。在傳統的官僚制組織中，決策信息的層層傳遞會導致信息失真。大數據時代，高效的信息集成技術和數據分析技術能夠為科學決策提供可靠的數據基礎，大數據獨有的“交叉復現”和“數據混搭”的優勢可以形成科學化的決策備選方案，改變公共行政的決策思維、范式和方法［2］。在傳統的行政決策流程中，信息的運行軌跡是“獲取—傳遞—處理—分發”，而在大數據時代，數據流程實現了“采集—傳遞—分析—應用—反饋”的轉變，反饋流程可以隨時發現偏差，有效進行跟蹤決策。

3.智庫模式創新

大數據謀略可以有效彌補傳統智庫模式的弊端，主要體現在：第一，智庫類型豐富化。當前，我國主要的智庫類型有政府智庫、高校智庫、民間智庫。官辦智庫處于強勢地位，民間智庫則相對弱勢，高校智庫介于兩者之間，后兩種智庫對公共決策的影響力也遠遠不及官方智庫。隨著大數據的發展，民間智庫會越來越凸顯其中立者的優勢，更好地為公共政策的制定建言獻策，并改變官辦智庫一統獨大的局面，為構建智慧政府貢獻力量。第二，智庫數量將大大增加。根據賓夕法尼亞大學2014年發布的《2013全球智庫報告》，中國以426家智庫總量名列全球第二，美國則以1828家位列第一。可以肯定的是，隨著國家大數據的不斷發展和完善，我國的智庫在量的方面將會得到突飛猛進的發展，目前官辦智庫在所有智庫中占比高達95%，大數據的發展會更加凸顯非官方智庫在公共政策制定和公共問題解決方面的智慧與貢獻。第三，智庫活動模式的改變。傳統的智庫活動方式偏重于“閉門研究”，鮮有與其他智庫的開放與合作研究。基于大數據的新型智庫將打破這一局面，廣泛開展與其他智庫的合作交流，通過與各種類型智庫的相互交融，取長補短，形成頭腦風暴，建設基于大數據的“思想工廠”，拓寬“請進來”、“走出去”的渠道，最終形成決策層信得過、用得上的決策備選方案。

4.行政監督創新

傳統行政監督中起決定作用的是內部監督，這種監督模式的特點是集“決策、執行、監督于一體”，即“決策的是政府，執行的是政府，監督的還是政府”，導致行政行為偏差難以有效糾正。行政監督不力是腐敗的重要原因，而有效監督的前提必須保障監督主體的知情權。從理論上講，社會公眾與政府之間是委托者與被委托者之間的關系，被委托者必須接受委托者的監督，但公共選擇學派認為，由于委托者無法獲得政府信息，喪失了監督政府和官員的知情權，導致委托者受制于被委托者的不正常現象。在我國現有體制下，信息公開是關住權力最好的制度籠子，它可以把內部監督轉化為外部監督。大數據監督因為實現了信息的與民共享，保障了委托者的知情權，迫使內部行政監督轉變為行政體制外的監督。一方面，在大數據時代，數據的公開性、可獲得性、可轉發性，使得每一個公眾都可以成為自媒體，發出自己的聲音，產生乘數效應，并成為大數據的一部分，被其他用戶和終端獲取，形成廣泛的網絡傳播，創新了監督形式，構成了對公權力的體制外監督。另一方面，大數據技術推動和完善數據監督和技術反腐體系的構建和完善，促進政府簡政放權，依法行政，打造“數據鐵籠”，大數據讓每一個關注公共行政的公民都可以監督政府及其官員，成為所謂的“民間紀委”。如上文中提到的貴州政府的網上審批改革，通過審批權限網上簡化和告知的方式，不僅便利了公眾，更是減少了審批中的各種尋租行為。

三、大數據促進服務型政府創新的注意事項

1.防止大數據“大而無安”，把數據安全作為大數據發展的第一要務

近年來，全球大規模數據泄露事件頻繁發生，如美國Target超市7000萬客戶資料，摩根大通賬號資料被竊取，國內12306用戶身份證等敏感信息泄露。據《2014年數據泄露調查報告》，2014年全球共發生63737起網絡安全事件，經確認的數據泄露事件1367起，掌握大量個人信息的政府機構成為信息竊取的重要對象，這表明，大數據時代的安全保障體系建設刻不容緩。當前，我國大數據發展仍處于起步階段，大數據不僅面臨傳統網絡安全風險，還面臨新的不確定的安全風險，因此，首當其沖的應盡快強化數據安全方面的立法工作。2015年以來，國務院出臺了一系列關于大數據發展的積極措施與意見，如《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》、《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，8 月31日出臺的《促進大數據發展行動綱要》明確提出“加快法規制度建設，積極研究數據開放、保護等方面制度。”將大數據安全提升到國家戰略高度。但總體看來，我國大數據安全的理論和實踐仍相當不成熟，相關的大數據信息安全法律法規制度還沒有建立，與大數據發展的洶涌勢頭很不相稱。因此，可以借鑒和學習西方發達國家較為成熟和先進的做法，對數據的獲取、使用、責任和權力等進行明確的法律界定，提升大數據的法制治理能力，這是國家治理現代化的應有之義，也是大數據時代服務型政府的必然要求。

2.防止大數據“大而無序”，建立相關的大數據標準體系

在大數據浪潮的推動下，我國各地政府一哄而上，建立各式各樣的數據中心，這種熱鬧的建設熱潮背后隱藏了兩個顯而易見的弊端：一是各自為政，數據采集難免重復，數據標準不統一，勢必影響數據的進一步開發利用；二是各地重復建設不僅導致數據使用效率低下，還會造成資源的極大浪費。總之，這種“各自為政”的研究方式不符合大數據發展規律，應加強頂層設計，統一部署，協同發展。因此，必須推進大數據產業標準體系建設，加快建立包括政府、事業單位等公共部門的數據標準和統計標準體系，推進數據采集、政府數據開放、指標口徑、分類目錄、安全保密等關鍵共性標準的制定和實施，充分發揮大數據標準在培育服務市場、提升政府服務能力，以及行業監管管理等方面的作用，實現標準化下大數據的“大而有序”。

3.防止大數據“大而無用”，數據共享是大數據價值的最終體現

互通有無，消除數據孤島，防止大數據“大而無用”。開放政府數據（Open Government Data）是移動互聯網時代政府信息公開的一種理念和實踐，美國政府的研究人員將開放數據定義為“公眾可獲得的，能夠被用戶完整觀測和使用的數據”［3］。開放政府數據是防止大數據“大而無用”的前提和基礎，在數據供給端，目前，開放共享已經有了良好的開端，北京、上海都建設了政府數據開放網站，貴陽和武漢等地也上線了大數據交易平臺。《關于促進大數據發展的行動綱要》指出，將推動數據資源的共享開放作為核心內容，力求以政府數據的率先開放形成巨大的示范作用，帶動提升社會認知，以政府應用為樣本推進企業機構數據意識的覺醒，加快全社會數據開放融通的步伐。剛剛結束的十八屆五中全會的關鍵核心詞之一是共享，共享是大數據價值的終極體現，因此，應該加快制定大數據交易的法規與實施細則，并建議將《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》，迫使政府信息的公開成為各級政府的必選動作，公開信息不力將成為各級政府和官員被問責的重要內容，通過數據公開最終促使公權力在陽光下運行。

4.防止大數據“大而無力”，注重大數據人才的培養和開發

注重培養和造就一批懂管理、會運用、會研發的復合型的大數據人才，為服務型政府創新注入最重要的人才資源。這要求服務型政府要創新人才培養模式，一方面，應鼓勵高校設立數據科學和數據工程相關專業，重點培養專業化數據工程師等大數據專業人才。另一方面，建立“旋轉門”機制，采取跨校聯合培養等方式開展跨學科大數據綜合型人才培養，大力培養具有統計分析、計算機技術、經濟管理等多學科知識的跨界復合型人才；鼓勵高等院校、職業院校和企業合作，加強職業技能人才實踐培養，積極培育大數據技術和應用創新型人才，探索大數據人才與各級黨委政府、企業、社會組織之間的流動換崗機制。最后，營造有利于高端人才發揮優勢的人才發展環境，以吸引相關專業背景的海外高端人才回國就業等途徑，加快高層次大數據人才隊伍建設，借鑒貴州政府的“容錯”理念，為創新營造“容錯”的社會氛圍，讓大數據人才創新有擔當、創新敢但當，讓大數據大且有力。

當下，“數據即戰略資源”的理念已成為各國共識，國家治理現代化是當前我國政府大數據開發利用的重要契機，在服務型政府創新乏力的今天，大數據無疑打開了一道門窗。但是，大數據究竟能在多大程度上為政府創新注入動力，取決于國家決策在大數據發展上的制度安排和價值評估，并避免陷入“數據欺瞞”（指缺乏統計學依據的數據欺詐）的陷阱。目前我國的大數據治理基本停留在電子政務治理層面，如果僅僅是大數據與傳統治理理念的簡單相加，只會固化現有工作流程和組織機構，并可能成為既得利益者謀取私利的工具。因此，在這場剛剛開始的數據革命中，唯有創新公共行政的各個環節，才可能讓大數據時代下的服務型政府名副其實。

參考文獻：

［1］汪曉東.貴州政府服務不打烊［N］.人民日報，2015-10-26（1）.

［2］［3］陳潭.大數據時代的國家治理［M］.北京：中國社會科學出版社，2015.15，15.

［中圖分類號］D630.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0013-04

［收稿日期］2016-04-13

［作者簡介］付超（1981—），女，貴州畢節人，貴州廣播電視大學副教授，研究方向為行政管理方法及應用。

Big Data Era of Service Oriented Government's Innovation and Nnote——Based on the practice of big data in Guizhou

FU Chao
（Guizhou Radio&TV University，Guiyang 55004，China）

Abstract：Big data is an important technical means to promote the government management and service model innovation，it is an important driving force of the national governance system and the ability of national governance modernization.The development of Guizhou big data brings not only the economic data to refresh，but also the government governance model and governance means of re-thinking and re-practice.Through the data how to affect the practice of Guizhou service type government，presents data promote the four dimensions of service type government innovation，and from the perspective of the author put forward about big data under the background of service type of government innovation several matters needing attention.

key words：big data；service oriented government；practice in Guizhou；innovate；note