鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸發(fā)展策略的思考

楊露萍，陸 松

(中國(guó)鐵道科學(xué)研究院 運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100081)

鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸發(fā)展策略的思考

楊露萍，陸 松

(中國(guó)鐵道科學(xué)研究院 運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100081)

在分析我國(guó)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸存在的市場(chǎng)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、運(yùn)輸安全監(jiān)督力度加大、安全監(jiān)管模式與國(guó)家接軌、專業(yè)性事故救援保障乏力的發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)?4 個(gè)發(fā)展策略：建立政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，合理選擇第三方機(jī)構(gòu)，構(gòu)建綜合高效的應(yīng)急救援體系，注重建設(shè)專業(yè)救援隊(duì)伍，探索事故救援社會(huì)化模式。

鐵路；危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸；安全監(jiān)管；應(yīng)急救援；發(fā)展策略

鐵路實(shí)施“政企分開(kāi)”改革，中國(guó)鐵路總公司承擔(dān)企業(yè)職能，鐵路監(jiān)管部門負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品鐵路運(yùn)輸及其運(yùn)輸工具的安全管理，鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸由經(jīng)營(yíng)管理與市場(chǎng)監(jiān)管一體化模式向市場(chǎng)模式轉(zhuǎn)變[1]。目前，中國(guó)鐵路總公司和各鐵路局作為鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸承運(yùn)人企業(yè)，與專用線企業(yè)、地方鐵路等托運(yùn)人企業(yè)是平等的市場(chǎng)主體關(guān)系，不能依靠行政手段對(duì)托運(yùn)人加以限制、約束、監(jiān)督和檢查，在這種的情況下如何保證鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全十分關(guān)鍵。

1 鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸市場(chǎng)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸涉及石油化工、軍事國(guó)防、航天航空、建材、醫(yī)藥、科研教育等多個(gè)領(lǐng)域，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，新的危險(xiǎn)化學(xué)品不斷出現(xiàn)，危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)钠贩N和數(shù)量逐年增多。目前，市場(chǎng)上流通的品種大約有 6～7 萬(wàn)種，每年還有 1 000 多個(gè)新品種問(wèn)世。相關(guān)研究表明，我國(guó)危險(xiǎn)品 95% 不在生產(chǎn)地使用，需要進(jìn)行長(zhǎng)距離、大噸位異地運(yùn)輸，鐵路作為一種大運(yùn)量、安全、高效的運(yùn)輸方式在危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸中具有重要地位[2]。鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸運(yùn)價(jià)率高，收益空間大，隨著鐵路新線不斷投產(chǎn)，鐵路運(yùn)量將隨之增加，新品名運(yùn)輸、國(guó)際聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)將不斷拓展，鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸市場(chǎng)面臨較好的市場(chǎng)前景。

與此同時(shí)，公路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，2014 年全國(guó)從事公路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)有 10 965 家，同比增長(zhǎng) 3.2%，截至 2014 年底，全國(guó)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛達(dá)到 31.1 萬(wàn)輛，平均每家企業(yè)擁有 28.4 輛，

個(gè)體運(yùn)輸戶已經(jīng)完全退出危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸市場(chǎng)。2014 年，全國(guó)安裝衛(wèi)星定位車載系統(tǒng)的危險(xiǎn)貨物車輛有 16.8 萬(wàn)輛，占危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛總數(shù)的 85.2%[3]。公路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸具有集約化、規(guī)模化、現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)，鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸市場(chǎng)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

1.2 運(yùn)輸安全監(jiān)督力度加大

運(yùn)輸安全是鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)母荆瑥?fù)雜的理化性質(zhì)使危險(xiǎn)貨物具有易燃易爆、毒害、腐蝕等危害，加上危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)膭?dòng)態(tài)性特征，其運(yùn)輸安全不僅與危險(xiǎn)貨物本身有關(guān)，還受到人、運(yùn)輸工具、線路、天氣等多因素影響，鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸是流動(dòng)的重大危險(xiǎn)源，一旦發(fā)生事故不僅造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境污染等危害，更具有廣泛的社會(huì)影響。

在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的宏觀背景下，2014年 12 月實(shí)施的新《安全生產(chǎn)法》反映我國(guó)對(duì)安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究力度越來(lái)越大，安全要求也越來(lái)越高。與此同時(shí)，2015 年 1 月實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)企事業(yè)單位在生態(tài)環(huán)保方面提出更高要求，這對(duì)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)更是全新挑戰(zhàn)。近期國(guó)家更加重視危險(xiǎn)化學(xué)品的安全監(jiān)管工作，國(guó)家鐵路局和中國(guó)鐵路總公司也隨之進(jìn)一步開(kāi)展鐵路行業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品和易燃易爆物品運(yùn)輸安全專項(xiàng)監(jiān)督檢查。

1.3 安全監(jiān)管模式與國(guó)家接軌

在市場(chǎng)模式下，取消鐵路危險(xiǎn)貨物承運(yùn)人、托運(yùn)人資質(zhì)許可，取消專用線接軌許可、自備車過(guò)軌許可；廢除《關(guān)于進(jìn)一步明確和加強(qiáng)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸資質(zhì)管理相關(guān)工作的通知》(鐵運(yùn) [2013] 2 號(hào))、《鐵路危險(xiǎn)貨物自備罐車管理手冊(cè)》(運(yùn)營(yíng)貨管[2006] 118 號(hào))、《關(guān)于公布〈鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全綜合分析導(dǎo)則〉的通知》(運(yùn)營(yíng)貨管[2007] 183 號(hào)) 等管理辦法。國(guó)務(wù)院頒布《鐵路安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第 639 號(hào))、交通運(yùn)輸部發(fā)布《鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督管理規(guī)定》(交通運(yùn)輸部令2015 年第 1 號(hào))、中國(guó)鐵路總公司發(fā)布《鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理暫行規(guī)定》(鐵總運(yùn) [2014] 57 號(hào)) 等新的法規(guī)文件，鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管逐步與國(guó)家管理層面接軌。

根據(jù)新發(fā)布的《鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督管理規(guī)定》，運(yùn)輸單位應(yīng)按照我國(guó)有關(guān)規(guī)定，對(duì)本單位危險(xiǎn)貨物裝卸、儲(chǔ)存作業(yè)場(chǎng)所和設(shè)施等安全生產(chǎn)條件進(jìn)行安全評(píng)價(jià)。新建、改建危險(xiǎn)貨物裝卸、儲(chǔ)存作業(yè)場(chǎng)所和設(shè)施，在既有作業(yè)場(chǎng)所增加危險(xiǎn)貨物品類、危險(xiǎn)貨物新品名和新包裝，以及首次使用鐵路罐車、集裝箱、專用車輛裝載危險(xiǎn)貨物，應(yīng)進(jìn)行安全評(píng)價(jià)[4]。根據(jù)新發(fā)布的《鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理暫行規(guī)定》，鐵路部門不再認(rèn)定鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸技術(shù)咨詢及培訓(xùn)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，委托國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門認(rèn)定并且具備相應(yīng)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)站內(nèi)辦理站、兼辦站及與國(guó)鐵接軌的危險(xiǎn)貨物專用線新建、改擴(kuò)建的安全評(píng)價(jià)工作，由鐵路局確認(rèn)、批準(zhǔn)管內(nèi)辦理站的危險(xiǎn)貨物辦理限制條件，并且對(duì)其辦理限制條件進(jìn)行安全評(píng)估[5]。鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全評(píng)價(jià)與國(guó)家安全監(jiān)管體系接軌后，存在一些地方安全監(jiān)管認(rèn)定的安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與鐵路部門脫節(jié)、鐵路專業(yè)知識(shí)不足等問(wèn)題。

1.4 專業(yè)性事故救援保障乏力

高效的應(yīng)急救援體系是保障運(yùn)輸安全、減少事故損失的重要手段。目前，中國(guó)鐵路總公司要求鐵路各級(jí)部門制定事故應(yīng)急預(yù)案，完善施救信息網(wǎng)絡(luò)，做好與地方政府、消防、環(huán)保和疾控中心等部門的協(xié)調(diào)工作，相關(guān)運(yùn)輸企業(yè)則以簽訂協(xié)議的方式將管內(nèi)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)單位、專家、設(shè)備設(shè)施等納入各自應(yīng)急體系。

危險(xiǎn)貨物理化特性復(fù)雜多樣，其運(yùn)輸事故救援具有專業(yè)性，但由于缺乏相應(yīng)協(xié)作機(jī)制，尤其在中國(guó)鐵路總公司和各鐵路局不再具有行政手段的市場(chǎng)模式下，各單位應(yīng)急處置時(shí)的共同行動(dòng)，只是臨時(shí)聯(lián)合，缺乏可持續(xù)的組織化協(xié)同模式，救援效率沒(méi)能有效發(fā)揮，救援資源尤其是專業(yè)的應(yīng)急救援資源沒(méi)能科學(xué)利用。

1.5 國(guó)外危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸

目前，在危險(xiǎn)品安全監(jiān)管方面，歐盟要求所有生產(chǎn)、使用或進(jìn)口數(shù)量超過(guò) 1 t 的化學(xué)品應(yīng)當(dāng)在歐洲化學(xué)品管理局進(jìn)行注冊(cè)登記，所有登記的化學(xué)品都需要進(jìn)行評(píng)估并且形成化學(xué)安全報(bào)告，強(qiáng)化企業(yè)承擔(dān)包括物化性質(zhì)、毒理及安全評(píng)估的責(zé)任。

美國(guó)的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸已經(jīng)形成涵蓋政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)等多主體的安全監(jiān)管模式。一是建立政府對(duì)公眾的聯(lián)系平臺(tái)，政府可以隨時(shí)傾聽(tīng)來(lái)自各方意見(jiàn)；二是建立專業(yè)協(xié)會(huì)，及時(shí)向政府反映企

業(yè)的相關(guān)訴求；三是業(yè)界每年召開(kāi) 2 次年度會(huì)議，及時(shí)探討業(yè)界問(wèn)題、提出相關(guān)建議和設(shè)想[6]。加拿大鐵路危險(xiǎn)貨物由聯(lián)邦政府管理，省級(jí)鐵路由省政府管理。集裝箱“門到門”運(yùn)輸?shù)缺仨毰c車站簽訂安全協(xié)議，重點(diǎn)明確危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸措施、責(zé)任劃分和獎(jiǎng)懲辦法等[7]。在事故救援方面，北美國(guó)家普遍強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)主導(dǎo)共享危險(xiǎn)品運(yùn)輸信息，危險(xiǎn)品運(yùn)輸信息應(yīng)強(qiáng)制公開(kāi)，危險(xiǎn)貨物運(yùn)單中必須列明貨物的品名和類別，為應(yīng)急救援及時(shí)提供準(zhǔn)確信息；同時(shí)重視應(yīng)急響應(yīng)手冊(cè)的作用，應(yīng)急響應(yīng)手冊(cè)必須高度整合，第一現(xiàn)場(chǎng)處理人 (如司機(jī)、消防等) 必須根據(jù)該手冊(cè)進(jìn)行相應(yīng)培訓(xùn)。

此外，市場(chǎng)化是北美國(guó)家應(yīng)急救援資源共享協(xié)作的顯著特點(diǎn)。救援中除了警察、消防等政府力量外，還包括貨主、運(yùn)輸企業(yè)等社會(huì)力量，可以為應(yīng)急救援提供專業(yè)化支持，但該救援資源是有償使用。

2 我國(guó)鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸發(fā)展策略

2.1 建立政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制

政企分開(kāi)后，國(guó)家鐵路局作為政府部門，應(yīng)站在行業(yè)高度做好相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂及安全監(jiān)察工作。各地方鐵路監(jiān)管局具體實(shí)施本區(qū)域的安全監(jiān)督檢查工作。中國(guó)鐵路總公司和各鐵路局作為經(jīng)營(yíng)性企業(yè)充分認(rèn)識(shí)自身市場(chǎng)主體地位，一是強(qiáng)化內(nèi)部管理，明確中國(guó)鐵路總公司和各鐵路局間的管理權(quán)限；二是在保障安全的前提下重視成本、收益管理，與托運(yùn)人、收貨人開(kāi)展業(yè)務(wù)合作，遵守合同和協(xié)議約定。從事鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸技術(shù)咨詢及評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)尊重科學(xué)、實(shí)事求是，客觀公正地開(kāi)展技術(shù)咨詢和安全評(píng)價(jià)工作，真正起到輔助決策的作用[8]。

在危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理中，政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，理清相互權(quán)限范圍，明確各自職責(zé)分工，通過(guò)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制如聯(lián)席會(huì)議制度等，定期協(xié)商探討鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)防控方面的關(guān)鍵問(wèn)題，推進(jìn)安全分析與評(píng)價(jià)新方法、新技術(shù)的革新。

2.2 合理選擇第三方機(jī)構(gòu)

目前，具有國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門認(rèn)定且具備相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)較多，由于鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸具有專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，在進(jìn)行安全評(píng)價(jià)工作時(shí)應(yīng)盡量選擇熟悉鐵路貨運(yùn)業(yè)務(wù)的第三方安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)；對(duì)新品名、新包裝的安全評(píng)估工作，應(yīng)綜合分析安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的軟、硬件實(shí)力，盡可能選擇具有相關(guān)實(shí)驗(yàn)設(shè)備條件的機(jī)構(gòu)，以便有針對(duì)性地辨識(shí)與分析新品名、新包裝在運(yùn)輸生產(chǎn)過(guò)程中的危險(xiǎn)、有害因素，預(yù)測(cè)發(fā)生事故的可能性，提高運(yùn)輸安全的可靠性。

同時(shí)，重視安全評(píng)價(jià)、評(píng)估的主體責(zé)任地位，第三方安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、鐵路運(yùn)輸企業(yè)等應(yīng)嚴(yán)把評(píng)價(jià)、評(píng)估報(bào)告質(zhì)量關(guān)，接受相關(guān)政府管理部門的監(jiān)督。

2.3 構(gòu)建綜合高效的應(yīng)急救援體系

鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸事故應(yīng)急救援是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)管理[9]、運(yùn)輸方式特性、政府公共管理等多要素，在政策、規(guī)劃、資源利用與管理等方面有效整合，明確鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)在救援中的地位和作用，制定各類危險(xiǎn)化學(xué)品突發(fā)事故科學(xué)處置辦法，提出一套切實(shí)可行的危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸事故分級(jí)響應(yīng)、權(quán)責(zé)分明、各司其責(zé)、多方協(xié)調(diào)的救援程序，確保指揮統(tǒng)一、行動(dòng)有序、配合密切，以實(shí)現(xiàn)提高應(yīng)急救援能力，降低資源消耗和事故損失的目標(biāo)。

2.4 注重建設(shè)專業(yè)救援隊(duì)伍

由于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)奶厥庑裕煞菍I(yè)人員進(jìn)行作業(yè)或處理事故會(huì)造成不必要的損失。危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸專業(yè)化要求包括人員素質(zhì)專業(yè)化和裝備技術(shù)專業(yè)化。人員素質(zhì)專業(yè)化方面，首先應(yīng)重視從業(yè)人員尤其是一線裝卸、押運(yùn)等操作人員的培訓(xùn)，選擇專業(yè)能力強(qiáng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一培訓(xùn)的考核要求，統(tǒng)一考題庫(kù)，同時(shí)運(yùn)輸企業(yè)與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)合作、密切配合，保障人員培訓(xùn)質(zhì)量；其次應(yīng)制訂詳細(xì)的演練計(jì)劃，強(qiáng)化事后的總結(jié)分析。技術(shù)裝備專業(yè)化方面，除了各辦理站、專用線配備必要的救援器材外，探索建立若干大型危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸救援資源儲(chǔ)備基地，做好前期救援規(guī)劃，以滿足事故救援動(dòng)態(tài)性需求。

2.5 探索事故救援社會(huì)化模式

事故救援作為一項(xiàng)公共事務(wù)，在我國(guó)一直由政府主導(dǎo)。鐵路實(shí)施“政企分開(kāi)”改革之前，原鐵道部是鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸事故救援的主體；實(shí)施改革后，借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，考慮企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，鐵路運(yùn)輸企業(yè)除了依靠自身力量規(guī)劃應(yīng)急資源外，還需要探索依靠

化工生產(chǎn)企業(yè)，分類建立應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍，分別負(fù)責(zé)相應(yīng)職權(quán)范圍內(nèi)的危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸事故救援，從而達(dá)到專業(yè)救援廣泛覆蓋常用大宗危險(xiǎn)化學(xué)品貨物類別的目的。組織危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)與化工生產(chǎn)企業(yè)簽訂救援服務(wù)協(xié)議，救援后由危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)給予化工生產(chǎn)企業(yè)等專業(yè)救援隊(duì)伍經(jīng)濟(jì)和物資補(bǔ)償。

3 結(jié)束語(yǔ)

鐵路實(shí)施“政企分開(kāi)”改革使鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)膬?nèi)外部環(huán)境發(fā)生著深刻變革，政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)等部門及單位應(yīng)理清職責(zé)定位、合力共為，在市場(chǎng)模式的新形勢(shì)下從事前安全監(jiān)管和事后救援 2 個(gè)方面與時(shí)俱進(jìn)、持續(xù)創(chuàng)新，不斷加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，提升專業(yè)技術(shù)水平，努力構(gòu)建綜合高效的應(yīng)急救援體系，從而切實(shí)保障鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全。

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（責(zé)任編輯 馮姍姍）

Thoughts on Development Strategies of Railway Dangerous Goods Transportation

YANG Lu-ping, LU Song
(Transportation and Economics Research Institute, China Academy of Railway Sciences, Beijng 100081, China)

Based on analyzing the development status of railway dangerous goods transportation in China, including coexistence of market opportunity and challenge, increase in transport safety supervision degree, integration of safety supervision mode and state administration level, as well as deficient rescue and guarantee for accidents, by referring experience of dangerous goods transportation in foreign countries, this paper puts forward 4 development strategies of railway dangerous goods transportation in China, such as establishing coordination mechanism among government, enterprise and the third party institution, reasonably selecting the third party institution, establishing a comprehensive and efficient emergency rescue system, paying attention to establish special rescue team and exploring socialization mode of accident rescue.

Railway; Dangerous Goods Transportation; Safety Supervision; Emergency Rescue; Development Strategy

1004-2024(2016)02-0055-04

U294.8+3

B

10.16669/j.cnki.issn.1004-2024.2016.02.13

2016-01-20

楊露萍 (1983—)，女，湖南株洲人，博士研究生。陸松 (1970—)，男，安徽蚌埠人，博士研究生。

中國(guó)鐵路總公司科技研究開(kāi)發(fā)計(jì)劃課題(2014X012-A-1)