功能視角下的司法行政體系研究

李志剛（湖北省司法廳）

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功能視角下的司法行政體系研究

李志剛（湖北省司法廳）

面對司法行政繁雜多樣、性質功能不同、管理體制各異的職能群，準確把握自身職能，構建科學管用的司法行政體系，以更好地指導司法行政工作實踐，不僅是司法行政領域的一個重大理論課題，更是各級司法行政機關科學、精準、高效履職盡責的迫切需要。最近，司法部出臺的重要文件和部領導講話中，高頻率提出“司法行政體系”的概念并作出全新論述，指出關于司法行政體系的研究仍處于初步階段，需要進一步創新和完善，給廣大理論工作者留下了耕耘探索的廣闊空間。本文從司法行政發揮功能作用的角度，對司法行政體系進行研究，希望以此更準確地把握自身工作定位、正確指導工作實踐。

一、司法行政體系的探究價值

一是從精準高效履職盡責看，迫切需要構建科學的工作體系。當前，司法行政工作職能有監獄、戒毒、社矯、安置幫教、人民調解、律師、公證、基層法律服務、法律援助、司法鑒定、司法考試、司法協助、人民監督員、警官職業教育等多達13項，以及自身人、財、物和制度建設等內部保障工作。司法行政職能點多線長面廣。各級司法行政機關在總結部署全面工作時，由于缺乏上下認同的體系標準，無法把握業務之間的關系，只能“開清單”。因此，如何以同一標準對眾多職能進行科學歸類，就顯得尤為迫切。二是從最新研究成果看，現有研究確實有待深入探討完善。在司法部提出的最新“五分法”體系（即執行矯治體系、法治宣傳體系、法律服務體系、司法行政法律制度體系以及司法保障體系）中，前三項是職能體系（對外），后兩項是保障體系（對內）。其中，將司法行政保障體系納入司法行政體系的范疇，這是一個極為重大的理論突破，因為以往關于司法行政體系的概念和研究，往往局限于職能體系（對外）的研究。但是，仔細分析、考量司法行政職能會發現，這種“五分法”也還存在理論缺陷：（1）司法行政職能體系中有多項重要職能無法有效涵蓋。如司法鑒定跟執行矯正、法治宣傳扯不上邊，是否能夠歸類到法律服務中也一直存在爭議。此外，司法考試、人民監督（陪審）、仲裁登記、警官職業教育等職能，無論是從理論上還是實踐上，也很難歸入前三類體系。（2）由于歷史上關于司法行政體系的研究只限于司法行政職能，第一次將對內的司法行政保障體系納入司法行政體系中，顯得有些突兀，需要從概念上進一步厘清和細分。如司法行政保障體系是否只有“司法行政法律制度體系和司法保障體系”，以及“司法保障體系”的提法本身，都值得商榷。

二、構建司法行政職能體系

構建司法行政職能體系的前提，是解決以什么樣的功能視角來構建的問題。解決好這個問題，后面的職能分類問題就會迎刃而解。從當前研究的現狀看，無外乎有兩種功能視角：一是服務保障司法的視角；二是服務黨委政府大局的視角。那么，究竟采取哪種功能視角更為科學妥貼？

筆者認為，從功能視角上研究司法行政職能體系，應該既堅持服務黨委、政府工作大局，又尊重司法行政制度設計初衷的基本原則。據此，本文將司法行政職能體系分為以下四個子體系。

（一）維護社會穩定體系。維護社會穩定和諧，是黨委政府的第一職責和政法機關的首要政治責任。司法行政機關作為政府組成部門和政法戰線的重要成員，在“保一方平安”、助推平安建設中責無旁貸。一是確保監管場所安全穩定。觸犯《刑法》的罪犯、吸毒違法人員往往具有很強的社會危害性，國家建立監獄制度和強制隔離戒毒制度，很重要的一個目的，就是要在這部分人的社會危害性消除前，將其與社會暫時隔離開來，防止風險外溢。因此，切實強化監獄戒毒場所管理，打造平安監所，對于維護整個社會的安全穩定，具有舉足輕重的意義。二是教育矯治幫扶三類特殊人群。在加強監管場所管理的同時，為從源頭消除犯罪和吸毒人員的危害，還要教育改造服刑人員、包括監獄服刑人員和社區服刑人員，矯正他們的犯罪心理、主觀惡性，使其認罪悔罪、迷途知返；對強制隔離戒毒人員實施生理和心理干預，使其戒除毒癮，擺脫毒品依賴；對刑滿釋放人員進行銜接幫扶，幫助他們重建社會關系，順利回歸社會。這樣才能最大限度降低重新違法犯罪風險，提升社會平安指數。三是排查調處社會矛盾糾紛。當前，我國正處于經濟換擋、改革轉型的關鍵時期，教育、醫療、勞動、交通事故、征地拆遷、物業管理、環境保護等領域矛盾頻發多發，如采取有效手段化解糾紛，就可能導致“民轉刑”，嚴重影響社會和諧穩定。人民調解有扎根基層、分布廣泛、靈活便捷、不傷和氣等優點，是防范和化解矛盾糾紛的“第一道防線”，大力推進人民調解工作，著力發展各類行業性專業性人民調解，對于營造平安和諧的社會氛圍意義重大。四是積極參與國家安全。司法行政機關要講政治、講大局、講責任，充分發揮人民調解、律師等與人民群眾接觸廣泛的職能優勢和自身資源，積極參與維護國家安全、反恐、反邪教、清理規范NGO等斗爭，強化律師教育管理，運用干部培訓基地、系統媒體、律師講壇、司考試卷、法律培訓、警官教育等陣地，堅決同錯誤的思想輿論作斗爭，為維護國家政治安全、政權安全、制度安全作貢獻。

（二）保障公正司法體系。為法院、檢察院司法活動提供服務、支持和保障的職能，是司法行政制度的設計初衷，自然也是司法行政體系中重要的子體系。一是嚴格公正文明刑事執法。監獄、社區矯正機關嚴格公正文明執法，是實現司法公正的重要保證。監獄和社矯機關要重點圍繞減刑、假釋、暫予監外執行等關鍵執法環節以及罪犯、社矯人員行政獎勵處罰等事項，統一法律適用標準，深化執法公開，嚴格執法，杜絕“提錢放人”“以權放人”等問題，保障司法權威，堅決維護司法公正的最后一道防線。二是保障律師依法辯護代理職責。律師（基層法律服務工作者）依法代理當事人參與訴訟活動，控辯、訴辯雙方圍繞爭議事實和法律適用展開充分辯論，是法官作出客觀公正裁判的前提。如果沒有律師、法律服務工作者參與辯護、代理，庭審就會陷入“糾問式”窠臼，無法達到“兼聽則明”的抗辯效果，司法公正就是一句空話。司法行政機關要切實履行管理職責，依法維護律師（基層法律服務工作者）執業權利，著力解決好“老三難”和“新三難”，依法懲治司法活動中的違法亂紀律師，確保辯護代理制度規范運行，促進司法公正。三是確保司法證據質量。經過法定程序公證證明的法律事實和文書，運用專業科學技術出具的司法鑒定意見書，是在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，法院準確認定事實的“證據之王”。司法行政機關要圍繞提升公證、司法鑒定質量，采取得力措施，確保為司法裁判提供可靠可信的證據支持。四是開展法律援助?！白屫毴跽咭泊虻闷鸸偎尽笔菍崿F司法公正的前提。司法行政機關要堅決落實中辦、國辦意見，重點在降低門檻、擴大覆蓋面、構建便捷機制、提升法援質量、強化法援保障上下功夫，保證每個人都能平等地站在法律面前。五是強化仲裁組織登記管理。作為法院訴訟程序以外的另一項爭議解決機制，仲裁不僅在公正處理商事經濟糾紛方面具有獨特作用，而且能為司法“減壓”“減負”。省級司法行政機關要按照《仲裁法》的要求，依法做好登記服務工作，有效發揮仲裁制度作用。六是管理（參與）人民監督（陪審）員工作。選拔和管理人民監督員，參與人民陪審員相關工作，是新一輪司法體制改革賦予司法行政機關的重要任務，做好這兩項工作，對于保障人民群眾參與司法活動、促進民主司法，加強對司法程序的社會監督、促進司法公開公正，具有重要作用。七是實施外事司法協助。在全球化時代，開展國際司法文書送達、域外調查取證、承認和執行外國法院裁判、被判刑人移管、引渡等外事司法協助工作，是保障一國司法主權、維護司法權威的必要措施，也是保障司法程序有效運行的一項重要司法行政事務。

（三）弘揚法治精神功能體系。法律的權威源自于人民的內心擁護和真誠信仰。弘揚社會主義法治精神，增強全民法治觀念，是全面推進依法治國“五位一體”的基礎工程，也是司法行政體系的重要內容。一是普法宣傳教育。普法工作歷經30余年，對于提升全社會法律素養、加快民主法治進程起到巨大作用。建設社會主義法治國家，勢必需要在深化法治宣傳教育上下更大力氣，著力加強對領導干部、公務員、企業經營管理人員、青少年學生、農民等重點群體的法治教育，大力推進法治文化建設，提升法治宣傳實效，使尊法學法守法用法真正成為全體公民的共同追求和自覺行動。二是促進依法治理。持續推動法治城市、法治縣（市、區）、民主法治示范村（社區）、法治示范單位、誠信守法企業等多層次、多領域法治創建活動，引導廣大人民群眾主動踐行法律，有助于推動法治社會建設，提高社會治理法治化水平。三是選拔法律人才。組織實施國家統一的法律職業資格考試，開展司法行政警官職業教育，舉辦法律職業人員統一職前培訓，為法院、檢察院、律師事務所等輸送合格的法律專業人才，打造法律職業共同體，不僅是確保各項法律制度有序運轉的重要前提，也是以點帶面推動全社會法治意識和法治能力提升的重要舉措。

（四）服務發展民生功能體系。圍繞中心、服務大局，是各級黨政部門的應有擔當。盡管司法行政體系的重點主要在維護社會穩定、服務保障司法、參與法治建設領域，與經濟建設等工作沒有直接聯系，但也同樣有責任、有義務為經濟民生提供法律服務。一是服務依法決策。通過推動普遍建立法律顧問制度，探索完善公職律師制度，為各級黨委政府出臺重要政策、制定地區發展規劃、實施宏觀調控、舉辦重大活動、開展招商引資、簽訂重要協議等提供法律參謀和法律建議，有助于確保黨委依法執政、政府依法行政，提高決策的合法性、科學性和有效性，有效保障經濟發展。二是服務市場發展。市場經濟同時也是法治經濟。司法行政機關通過大力推動律師非訴訟業務發展，完善公司律師制度，積極搭建律師服務經濟平臺，組織開展多種形式的法律服務“直通車”，主動提供法律咨詢和法律服務，可以有效促使市場主體依法經營管理，降低法律風險。同時，通過促進涉外、金融、知識產權等高端法律服務業務發展，還可以實現法律服務行業自身的提質升級，為打造現代服務業作貢獻。三是服務民生改善。隨著經濟發展水平的提升和公民權利意識的覺醒，在傳統的衣食住行、業教保醫等需求以外，人民群眾對維護自身切身利益的法律服務需求正在快速增長。司法行政機關要大力推動包括法律援助、法治宣傳、人民調解為主要內容的公共法律服務體系建設，為群眾提供免費便捷高效的公益性法律服務，有力保障廣大人民群眾的合法權益。

三、構建司法行政保障體系

司法行政體系是由“司法行政職能體系+司法行政保障體系”構成的一個完整體系。最大限度地發揮和彰顯“外功”（職能體系），前提是扎扎實實練好“內功”（保障體系）。具體來說，司法行政保障功能體系可以分為以下幾個子體系。

（一）人才隊伍保障體系。一支強有力的人才隊伍，是建立中國特色社會主義司法行政體系最重要的保障力量。經過多年的精心培養，司法行政系統已經形成了包括監獄戒毒人民警察、司法行政機關工作人員和法律服務工作者在內的規模龐大的人才隊伍，為事業發展積攢了強大后勁。但與此同時，進一步加強隊伍建設的任務依然十分艱巨。目前，人員緊張的問題在司法行政系統非常普遍，特別是在基層，不少監獄戒毒場所警力不足，大量鄉鎮司法所都是一人所、甚至無人所，有的縣域地區甚至沒有一名律師。除了數量問題，人員素質問題也非常緊迫，無論是監獄戒毒場所還是基層司法行政機關，都面臨著人員老化的問題，干警隊伍年輕化、專業化水平亟待提升；在法律服務工作者當中，熟悉尖端業務的優秀人才鳳毛麟角，難以適應快速發展的經濟社會形勢。對此，各級司法行政機關應把隊伍建設擺在突出位置，采取有效措施，切實將優秀人才選拔充實到司法行政隊伍中來；通過輪崗交流、教育培訓、崗位練兵等多種形式，不斷提升隊伍素質；通過強化思想政治建設、反腐倡廉建設和作風建設、加強警務督察等，不斷提升隊伍精神風貌，努力造就一支供需平衡、結構合理、業務精通、作風優良的人才隊伍。

（二）經費物質保障體系。建立完善的司法行政體系，離不開真金白銀的投入和高效管用的設施裝備。經過多方爭取，司法行政物質保障水平較之過去有了大幅度提升，但與司法行政事業的快速發展勢頭相比、與司法行政體系不斷增強的職能作用相比，仍有不小距離。例如，司法行政機關人均經費保障標準比法院、檢察院和公安等其他政法單位明顯偏低，法律援助業務經費、社區矯正工作經費、人民調解工作機構補助經費和調解員補貼經費等法律法規明確要求納入財政預算的項目在一些地方并沒有納入預算，大量鄉鎮司法所不在區縣財政預算之列；不少地方司法局、司法所的辦公用房和業務用房面臨年久失修的問題，法律援助、社區矯正等工作開展缺乏相應場所和設備，一些監獄和強戒所監管設施老舊、存在很大安全隱患，等等。對此，各級司法行政機關應積極爭取，進一步提高司法行政系統經費保障水平，推動建立動態經費增長機制，全面加快基礎設施和裝備建設步伐，以有效滿足司法行政改革發展的需要。

（三）法律制度保障體系。作為社會主義法治體系的有機組成部分，在服務法治建設、保障依法治國的同時，司法行政體系自身的運行也要遵循法治原則，需要相關法律法規規章制度的支持和規范。目前，司法行政法律制度規范體系已經初步建立，各項工作基本上做到了有法可依、有章可循，但也還存在一些薄弱環節，有待法律制度的進一步規范。例如，社區矯正、法律援助、司法鑒定、法治宣傳等重要業務工作都沒有制定專門法律，有的執法工作只能以部門規章或規定作為工作依據；有的工作如監獄、律師等雖有專門立法，但經過多年運行后，與新形勢新任務存在諸多不相適應的地方，亟需修改和調整；還有的制度規定過于原則，內容比較概括，實際工作中可操作性不強，等等。對此，司法行政機關應加大業務工作領域法律制度的制定、修改和完善力度，根據司法行政事業改革發展需要，及時填補法律制度空白，不斷提升工作制度化、規范化水平；切實加強執法檢查監督，不斷提升制度執行力。

（四）理論研究保障體系。理論源于實踐，又用于指導實踐。構建司法行政體系，必須要有一個縝密的司法行政理論體系作為內核，為司法行政實踐提供思想指引。近年來，司法行政理論研究蓬勃發展，為各項業務工作改革創新，包括社區矯正、強制隔離戒毒等試點推進，提供了強有力的理論支撐和保證。但另一方面，隨著全面深化司法體制改革的推進，司法行政工作面臨許多新情況、新問題，亟需通過理論研究來認識和解決。例如，構建司法行政體系本身，就是一個很有價值、又頗具挑戰的課題。因此，司法行政機關應高度重視理論研究工作，鼓勵廣大司法行政工作者解放思想、創新思維，圍繞司法行政工作中的熱點難點問題，圍繞制約司法行政事業發展的關鍵問題開展攻堅，在廣泛的實地調研和深入的理論探究基礎上，形成一批具有很強針對性、指導性、可行性的理論研究成果。

（五）信息技術保障體系。在當今的信息化時代，信息技術是生產力，也是推動事業發展的強勁動力。完善司法行政體系，必須牢牢把握信息技術帶來的機遇，為各項工作插上信息化的翅膀。經過近年來的不斷努力，司法行政信息化建設已經打下了一定基礎，信息技術的硬件設施和應用軟件得到廣泛運用，重視信息化的理念也逐步深入人心。但從整體來看，司法行政系統信息化應用水平較之其他政法機關還相對滯后，難以滿足司法行政工作需要，特別是在應急指揮、行政管理、業務管理、場所監管、刑事執法、行政強制執法、法律服務工作者執業和法律援助等工作中，信息化技術應用都還有很大的提升空間。對此，各級司法行政機關應把加快信息化建設作為當前一項重點工作來抓，進一步強化信息化思維，狠抓信息化應用，充分利用云計算、大數據、物聯網、移動互聯網等技術手段，加快全系統信息化建設步伐，最大限度提升司法行政工作效率，釋放司法行政體系潛能。

（六）宣傳輿論保障體系。干工作需要正能量，需要積極向上的氣場和輿論氛圍。這些年來，司法行政機關借助各種媒體平臺，大力宣傳推介司法行政工作和先進典型，積極推進政（監、所）務公開，大力開展在線咨詢、溝通、互動，樹立了良好的社會形象，成為推進司法行政事業改革發展的動力。但司法行政系統的輿論引導和群眾工作仍存在“短板”，特別是少數司法行政機關的監管、執法、執業和服務水平、應急處置和輿論引導能力不能適應新媒體時代的要求，成為制約司法行政工作輿論環境改善的“軟肋”。各級司法行政機關要“練好內功”，提高應急處置和新媒體條件下的輿論引導能力，樹立司法行政機關公開透明、歡迎監督、是誤會就第一時間澄清、有責任有過錯就立行立改并及時嚴肅問責的良好形象，為司法行政事業發展營造良好輿論環境。

（責任編輯 趙海鷗）